- •Предисловие
- •Глава 1 предмет
- •И методологическая основа
- •Теории государственного
- •Управления
- •1. Предметная область теории государственного управления
- •2. Методологическая основа теории государственного управления
- •Глава 2
- •Глава 3 понятие
- •1. Понятие государственного управления
- •2. Объективная необходимость государственного управления
- •Глава 4
- •1. Субъект и объект государственного управления
- •2. Субъектно-объектные отношения в государственном управлении
- •3. Государственное управление как система
- •Глава 5 государственное управление и власть
- •1. Власть как главное орудие государственного управления
- •2. Механизм взаимодействия властей и управление
- •3. Авторитарный и демократический типы государственного управления. Структура субъектов власти и управления
- •Глава 6 объективные законы государственного управления
- •Глава 7 принципы государственного управления
- •1. Общесистемные методологические принципы государственного управления
- •Общеметодологические принципы государственного управления
- •2. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс
- •Глава 8
- •Государственное решение как научное понятие
- •2. Выбор целей —определяющее звено процесса принятия решения. Приоритетность политического выбора
- •3. Последовательность этапов принятия решений
- •4. Динамика исполнения решений
- •Глава 9 методы и стиль государственного управления
- •1. Методы государственного управления
- •2. Стиль государственного управления
- •Глава 10
- •Понятие эффективности
- •Государственного управления
- •И ее критерии
- •Глава 11 факторы эффективности государственного управления
- •Глава 12 государственное управление и федерализм
- •1. Федерализм как форма организации и принцип государственного управления
- •2. Специфика формирования и функционирования федеративной организации государственной власти и управления в россии
- •3. Тенденции развития и проблемы федеративной формы организации государственной власти и управления в россии
- •Глава 13
- •Взаимодействие государственного
- •Управления с местным
- •Самоуправлением1
- •1. Местное самоуправление —демократическая основа управления в государстве
- •2. Направления и механизмы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением
- •3. Регулирование и разрешение конфликтов во взаимоотношениях местного самоуправления и органов государственной власти
- •Заключение
- •Приложения
- •Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1
- •Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Статья 17
- •Глава 3. Федеративное устройство Статья 65
- •Глава 4. Президент Российской Федерации Статья 80
- •Глава 5. Федеральное Собрание Статья 94
- •Глава 6. Правительство Российской Федерации
- •Глава 7. Судебная власть Статья 118
- •Глава 8. Местное самоуправление Статья 130
- •Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции
- •Глава I. Общие положения
- •Глава III. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
- •Глава IV. Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного
- •Глава IV. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации*
- •Глава IV. Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации1
- •Глава VI. Заключительные и переходные положения Статья 30. Переходный период
- •I. Конституционная модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества
- •II. Современное состояние местного самоуправления в России
- •III. Цель, основные направления и задачи государственной политики и развития местного самоуправления Российской Федерации
- •IV. Принципы государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации
- •V. Механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации
- •Глава 13
- •Глава IV дополнительно включена Федеральным Законом от 4 июля 2003 года № 95-фз.
Заключение
В предложенной читателю работе излагаются основы теории государственного управления, т.е. системы теоретических знаний о деятельности государства в сфере социального управления. Подчеркнем, что речь идет именно о комплексе знаний о государственном управлении, о теоретической, мысленной конструкции данной сферы государственной деятельности, но не о реально существующей и функционирующей системе действий и отношений. Теоретическая модель того или иного объекта не есть сам объект.
Теория государственного управления, хотя и формирующаяся научная дисциплина, но уже достаточно сложная, двухуровневая система знаний, включающая общую теорию и частные теории управления отдельными сферами общественной жизни людей. Основу общей теории составляет, кратко говоря, разработка развернутой концепции государственного управления, аккумулирующей современные достижения науки управления и практической политико-управленческой деятельности государства. Термин «концепция» в данном контексте используется в его изначальном смысле (сопсерИо — понимание, система) для обозначения синтеза идей, выражающих понимание авторами системы государственного управления. Иначе говоря, концепция государственного управления — это идеализированный (теоретический, мысленно-абстрактный) образ общей системы государственного управления. В такой интерпретации концепция может выполнять роль руководящей комплексной идеи или ведущего замысла в объяснении подсистем государственного управления, разнообразных конкретных управленческих структур и процессов. Она выражена в понятиях: «государственноеуправление», «государственная власть», «функции государственного управления», «объективные законы» и «принципы государственного управления», «государственное решение» и др., а также в описании его субъекта, объекта, структур, типичных управленческих действий и отношений.
Содержание концепции государственного управления, разработанной в лекциях, выражается в следующих положениях:
— управление жизнедеятельностью общества — одна из основных функций государства, характеризующая его социально-историческое предназначение;
-
государственное управление — это специфический тип социального; это сознательное воздействие государственных институтов на общество с целью придания ему организованности в соответствии с установленными нормами, в целях обеспечения адаптации социальной системы к изменяющейся внешней среде, а также ее совершенствования и развития;
-
государственное управление по природе своей политическое; его субъектами являются государственные органы, обладающие властными полномочиями, и другие государственные и общественно-политические организации и учреждения — элементы политической системы, а средством управляющего воздействия — государственная власть, ее механизмы, нормативно-правовая система, обеспечивающие подчинение воли управляемых воле управляющих; объект управления, его границы определяются общегосударственными интересами и потребностями общества;
-
функции государственного управления — это политизированные функции управления социального; реализация их осуществляется в рамках правовых норм и других правил, установленных государственными институтами;
-
государственное управление трактуется в широком социальном смысле; его виды: политическое руководство, административно-исполнительская и организационно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти; ее формы: деятельность государственных органов, непосредственно целенаправляющая, организующая, координирующая и контролирующая, и деятельность, опосредованно управляющая, т.е. регулирующая объект нормативно-правовыми, экономическими и другими средствами; различные виды и формы управления осуществляются государственными органами разных уровней и ветвей власти;
-
виды, формы, методы и средства определяются особенностями управляемого объекта, а также целями и политикой управляющего субъекта;
-
государственное управление — деятельность субъективного фактора, но ему присущи свои объективные законы, описываемые теорией, проявляющиеся в разнообразных процессах управления и управленческих отношений;
— принципы государственного управления — основные положения, выработанные наукой и практикой, — закрепляются в большинстве своем в правовых нормах; в принципах отражаются объективные законы управления, а также специфика государственного строя и состояние политико-правовой культуры общества; принцип приоритетности государственной политики является общеметодологическим при принятии государственных решений;
-
государственное управление — это процесс принятия и исполнения решений: политических, административных и др.; решения принимаются государственными органами различных уровней в пределах своих полномочий; выбор целей — определяющее звено процесса принятия решений;
-
государственное управление функционирует как система, организуемая органами государственной власти; единая система управления — необходимое условие обеспечения управляемости общества и самого государства; единство системы не исключает, а предполагает многообразие и альтернативность в управлении, что реализуется прежде всего в наличии автономных уровней управляющих субъектов (федерального, регионального и местного);
-
единство системы управления обеспечивается единством государственной власти (ее ветвей и уровней);
-
общая единая система государственного управления модифицируется в рамках одного и того же политического режима, если изменяется характер приоритетных задач, решаемых государством на том или ином историческом этапе, если правящими органами избираются принципиально новые политические стратегии, а также становятся качественно иными социальная среда и внешние условия (в том числе экологические) жизнедеятельности общества.
Российская система государственного управления формируется на основе конституционных принципов установленного в стране государственного строя. Концептуальная модель управления приобретает особенности, обусловленные национальными чертами и спецификой современного этапа государственного строительства. Теоретический анализ процесса формирования новой системы, содержащийся в лекциях, позволяет составить представление об особенностях идеального типа системы государственного управления. Понятие «идеальный тип» обозначает теоретическую конструкцию, характеризующую существенные (общие и спе цифические) признаки управленческой деятельности и отношений, проявляющиеся в конкретных реальностях управления. Идеальный тип выражает тенденцию развития системы. Поэтому в методологическом плане он служит инструментом научного объяснения эволюции системы управления [!}. Описание идеального типа государственного управления гипотетично, одно из возможных, характеризующих некоторые признаки, отобранные авторами. Однако признаки не единичные, не случайные, а повторяющиеся в разнообразных актах управления и в различных условиях в качестве элементов и процессов работающей системы управления.
Российский идеальный тип системы государственного управления характеризуется следующими специфическими признаками:
а) в идеолого-ценностном плане — это система национально-ориентированная, основанная на ценностях, традициях и историческом опыте Российского государства;
б) в политическом аспекте — это демократический тип государственного управления;
в) по конкретной направленности и предназначению — это антикризисная, инновационная и мобилизационная система;
г) по конкретно-историческому характеру — это система государственного управления переходного периода.
В реально действующей системе государственного управления отмеченные признаки могут проявляться лишь приближенно, в большей или меньшей степени, в зависимости от того, насколько значителен уровень рациональности управления, научной его обоснованности, насколько оно свободно от заблуждений и влияния групповых интересов и насколько последовательно ориентировано на реализацию действительно государственных целей.
Национально-ориентированный характер российской системы государственного управления выражается главным образом в специфике системы, обусловленной конкретно-историческими особенностями российского социума и государственности, политической культуры и традиций, а также этноструктуры населения и масштабности геополитического пространства страны. Исторически, как отмечалось, государство в России, политическая власть, причем высшая, централизованная, олицетворяемая одним лидером, играли определяющую роль в государственной и общественной жизни населения страны. Исторически укорененная в политической культуре россиян приверженность к доминирующей роли государства в их жизни, к государственному централизму, воплощенному в верховной единоличной власти, обостряет акцент в современной системе управления на усилении функций государства и потребности общества в единстве системы власти и управления, на необходимости вертикали во властеотношениях. Влияние факторов, связанных с этноструктурой населения и геополитическим пространством, находит проявление в федерализме как форме национально-территориального устройства государства и принципе государственного управления. Федерализм «выступает как единственно возможная форма демократического управления ... обширным государством», — подчеркивает специалист по конституционному праву России проф. М.В. Баглай [2]. Федерализм обеспечивает единство государственного управления многосоставным обществом через многоообразие его субъектов.
Демократичность системы государственного управления как ее сущностная черта воплощается в базовых принципах, структурах, функциях и формах, в методах и стиле управления, проанализированных в соответствующих разделах настоящей работы. В определении идеального типа системы государственного управления как демократического выражается тенденция развития, поскольку нынешнее реальное состояние управленческого процесса еще во многом не отвечает критериям демократии, несет в себе некоторые методы и приемы авторитаризма. Потенциал соответствующих конституционных демократических принципов еще далеко не реализован. Это, в частности, подтверждается анализом федеративных отношений и местного самоуправления в стране.
Антикризисный, инновационный и мобилизационный тип системы государственного управления обусловлен состоянием Российского государства, находящегося уже в течение десятилетия в глубоком системном кризисе. Необходимость и реализация такой системы, как это бывало и в ряде многих других стран мира, связаны с проблемой выживания государства и страны. Антикризисный характер системы управления проявляется прежде всего в постепенной переориентации политической стратегии с неолиберальной концепции роли государства на концепцию, включающую признание активной регулирующей (управляющей) его функции в экономике и социальной сфере, в возрастающем вни мании к прогнозирующей, планирующей и контролирующей функциям государственных органов. Характерными признаками антикризисной направленности нынешней системы государственного управления можно считать также тенденцию укрепления единой системы государственной исполнительной власти и совершенствования взаимодействия управляющих субъектов различных уровней; некоторый пересмотр приоритетов экономической политики в плане актуализации проблемы развития реального сектора экономики и управления государственной собственностью; жесткость бюджетной и налоговой политики, что говорит об усилении распределительной функции государства, и др.
Антикризисная направленность государственной системы управления связана с теми качественными изменениями, которые происходят в стране, с реформированием политической системы, экономических и социальных отношений. Ее предназначение — быть орудием глубокой модернизации общества. Отсюда инновационный и мобилизационный характер системы. Мировым опытом и современной наукой управления доказано, что та или иная страна обретает способность вырваться из тисков кризиса, постигшего ее, и перейти на новый этап развития только при наличии инновационного типа управления [3]. Что касается государственного управления в современной России, то инновационный тип его предполагает следующие составляющие: государственную стратегию возрождения и устойчивого экономического и социокультурного развития; политику технологического прогресса в экономике; высококвалифицированный государственный аппарат; широкое использование технологий социального менеджмента; преодоление традиционного российского административно-государственного консерватизма.
Инновационный характер системы требует разграничения функций государственной власти и управления. Тем более это важно, когда одни и те же государственные органы реализуют и государственно-властные и управленческие функции, что служит основанием для поглощения управления исполнительной властью. Управляющий субъект осуществляет управление объектом не только потому, что он наделен юридически-властными полномочиями и реализует их, т.е. воздействует на управляемого, принуждает к поведению, соответствующему поставленным целям. Субъект управляет прежде всего в силу совпадения его целей с целями управляемых; он управляет силой организации, информирования о планах рационального совершенствования условий жизни людей, силой интересов управляемых, конкретизированных в комплексе мотиваций активности. Власть предписывает, разрешает, запрещает, наказывает, требует послушания. Идеальный гражданин для нее — законопослушный гражданин. Управляющий субъект, опираясь на осуществление властных действий, осуществляет творческий процесс выбора целей, разрабатывает пути их реализации, принимает решения организует их исполнение, используя в случае необходимости, и механизмы властного воздействия (нормативно-правового). Идеальный субъект управления — и законопослушный и творчески активный коллективный государственный орган или конкретное, должностное лицо.
Мобилизационный характер управляющей системы — типичная черта антикризисного государственного управления. Это не означает тотального применения командно-административных методов и сосредоточения управленческих функций в центральном органе власти. Хотя практическое управление невозможно без администрирования, в данном случае речь идет о такой системе, которая была бы способна мобилизовать и реализовать все доступные ресурсы (материально-экономические, социальные, информационные, человеческие). Этой задаче были бы подчинены процедуры выбора и реализации экономической и социальной политик, механизмы стимулирования активности населения, научно-технического прогресса, а также система нормативно-правового обеспечения управления.
Главное в системе государственного управления переходного периода — обеспечение постепенного, эволюционного изменения российского общества и перехода его в новое состояние; реализация стратегий устойчивого социально-экономического развития, исключающих как глобальные разрушительные перевороты, так и политический и государственно-управленческий консерватизм. В политическом плане система управления переходного периода предполагает стабильное состояние государства и общества, достаточный для проведения эффективной политики уровень доверия большинства граждан органам государственной власти и управления, сплоченность всех активных сил общества вокруг стратегических целей государства и участие в их осуществлении.
Одна из существенных особенностей системы государственного управления переходного периода (в идеале) — способность сочетать новые структуры, функции, цели и стратегии, способы и средства их осуществления с элементами управления, перешедшими из советской системы, но соответствующими объективным потребностям и целям современной системы. К примеру, такая функция управления, как планирование, может быть реализована не только методом индикативного планирования (в экономике), но также в форме планирования директивного (в бюджетно-финансовой сфере, в военном строительстве и укреплении безопасности страны, в проведении административной реформы и др.). Целесообразно сочетание методов экономических и управленчес-ко-административных (командных), разумеется, в определенных рамках, если речь идет о вмешательстве государственных органов в разрешение острых конфликтных ситуаций.
Рационально применение наряду с демократическими методами управления авторитарных, государственного регулирования — с саморегуляцией социально-экономических и других общественных организаций, механизма нормативно-правового регулирования общественных отношений — с социальным контролем, и т.д. Сочетание может быть эффективным при условии определения меры его оптимальности (золотой середины) и ведущей роли той или иной противоположности в конкретной управленческой ситуации,
В контексте перспективы роста эффективности системы государственного управления переходного периода первенствующее значение имеет ориентация стратегий на ценности XXI в. — человека, природу, культуру, знание, информацию и коммуникацию.
Охарактеризованный нами идеальный тип системы управления современного периода развития России — это нормативный образ, теоретическая модель системы, тем не менее не оторванная от действительности мыслительная конструкция, поскольку отражает, во-первых, объективные требования, обусловленные закономерностями и принципами государственного управления; во-вторых — реальные тенденции становления новой системы государственного управления; в-третьих — огромный человеческий, экономический, социокультурный и геополитический потенциал нашей страны.
Сформулированная теоретическая концепция государственного управления имеет научно-практическое значение: служит средством познания государственной деятельности в области управления обществом и теоретическим критерием оценки развития общегосударственной системы управления.
литература
-
См.: Вебер М. Избр. произведения. - М., 1990. С. 623- 624;
-
Арон Р. Этапы развития социологической мысли. — М., 1993. С. 512-513.
-
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федера ции. - М., 1998. С. 292.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
-
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
-
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
-
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации».
-
Федеральный закон «Об общих принципах организации за конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ре дакции федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ; от 08.02.01 № 3-ФЗ; от 07.05.02 № 47-ФЗ и от 04.06.03 № 95-ФЗ).
-
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» //Со брание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
-
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» //Собрание за конодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
-
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О госу дарственной гражданской службе Российской Федерации» //Со брание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
-
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Ут верждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.
-
Указ Президента РФ «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в РФ» от 27 ноября 2003 г. № 1395.
-
Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.
-
Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной служ бы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская га зета. 2002. 23 ноября. С. 5.
-
Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государ ственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 33. Ст. 3196.
-
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со бранию РФ 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.
-
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному со бранию РФ 2004 г. // Российская газета, 2004. 27 мая.
-
Атаманчук Г.В. Государственное управление: Учебное по собие. — М.: Экономика, 2000; изд. 2-е, дополн. — М.: Омега-Л, 2004.
-
Глазунова Н.И. Государственное управление: Учебник для вузов. - М.: Муниципальный мир, 2004.
-
Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М., 2002.
-
Государственное управление: основы теории и организа ции: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2000.
-
Государство, власть, управление и право: учебно-методи ческое пособие / Под ред. Н.И. Глазуновой. — М.: ГУУ, 2000.
-
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственно го управления. — М., - Ростов н/Д, 2000.
-
Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управле ние: Введение в специальность. — Ростов н/Д: изд-во СКАГС, 2004.
-
Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления. - Ростов н/Д, 2001.
-
История государственного управления России: Учебник. 3-е изд. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 2003.
-
История государственного управления в России / Под ред. Пихои. — М.: Изд-во РАГС, 2004.
-
История государственного управления в России / Под ред. В.Г. Игнатова. — М.: Проспект, 2004.
-
Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. — М.: Изд-во «Экзамен», 2004.
-
Пикулъкин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд. - М., 2001.
-
Радченко А.И. Основы государственного и муниципально го управления: системный подход: Учебник для вузов. 2-е изд. - Ростов н/Д, 2001.
-
Рой ОМ. Система государственного и муниципального уп равления. — СПб: Питер, 2003.
-
Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципаль ное управление: Учеб. пособие. - М., 2001.
-
Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управле ние: Учебник. — М.: Юристъ, 2004.
-
Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. - М., 2002.
-
Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управле ния. - М., 2003.