- •Предисловие
- •Глава 1 предмет
- •И методологическая основа
- •Теории государственного
- •Управления
- •1. Предметная область теории государственного управления
- •2. Методологическая основа теории государственного управления
- •Глава 2
- •Глава 3 понятие
- •1. Понятие государственного управления
- •2. Объективная необходимость государственного управления
- •Глава 4
- •1. Субъект и объект государственного управления
- •2. Субъектно-объектные отношения в государственном управлении
- •3. Государственное управление как система
- •Глава 5 государственное управление и власть
- •1. Власть как главное орудие государственного управления
- •2. Механизм взаимодействия властей и управление
- •3. Авторитарный и демократический типы государственного управления. Структура субъектов власти и управления
- •Глава 6 объективные законы государственного управления
- •Глава 7 принципы государственного управления
- •1. Общесистемные методологические принципы государственного управления
- •Общеметодологические принципы государственного управления
- •2. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс
- •Глава 8
- •Государственное решение как научное понятие
- •2. Выбор целей —определяющее звено процесса принятия решения. Приоритетность политического выбора
- •3. Последовательность этапов принятия решений
- •4. Динамика исполнения решений
- •Глава 9 методы и стиль государственного управления
- •1. Методы государственного управления
- •2. Стиль государственного управления
- •Глава 10
- •Понятие эффективности
- •Государственного управления
- •И ее критерии
- •Глава 11 факторы эффективности государственного управления
- •Глава 12 государственное управление и федерализм
- •1. Федерализм как форма организации и принцип государственного управления
- •2. Специфика формирования и функционирования федеративной организации государственной власти и управления в россии
- •3. Тенденции развития и проблемы федеративной формы организации государственной власти и управления в россии
- •Глава 13
- •Взаимодействие государственного
- •Управления с местным
- •Самоуправлением1
- •1. Местное самоуправление —демократическая основа управления в государстве
- •2. Направления и механизмы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением
- •3. Регулирование и разрешение конфликтов во взаимоотношениях местного самоуправления и органов государственной власти
- •Заключение
- •Приложения
- •Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1
- •Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Статья 17
- •Глава 3. Федеративное устройство Статья 65
- •Глава 4. Президент Российской Федерации Статья 80
- •Глава 5. Федеральное Собрание Статья 94
- •Глава 6. Правительство Российской Федерации
- •Глава 7. Судебная власть Статья 118
- •Глава 8. Местное самоуправление Статья 130
- •Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции
- •Глава I. Общие положения
- •Глава III. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
- •Глава IV. Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного
- •Глава IV. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации*
- •Глава IV. Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации1
- •Глава VI. Заключительные и переходные положения Статья 30. Переходный период
- •I. Конституционная модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества
- •II. Современное состояние местного самоуправления в России
- •III. Цель, основные направления и задачи государственной политики и развития местного самоуправления Российской Федерации
- •IV. Принципы государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации
- •V. Механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации
- •Глава 13
- •Глава IV дополнительно включена Федеральным Законом от 4 июля 2003 года № 95-фз.
2. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс
Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляющего субъекта на объект от состояния системы управления и общественной среды. Иными словами, мы переводим анализ в плоскость проблемы «система государственного управления — общество». Суть ее в данном контексте можно сформулировать вопросом: каковы требования к управляющей системе, объективно обусловленные ее зависимостью от состояния общества? Одно из них заключается в том, что система должна соответствовать социально-экономическим, политическим и культурологическим особенностям общества, его национальным традициям. Этот принцип реализуется в международной практике.
Как правило, каждое государство создает свои, специфические для данной страны, структуры власти и управления. Печать своеобразия лежит на всем механизме организации систем управления. Так, в бывшем Советском Союзе существовала принципиально отличающаяся от других система власти и управления, соответствующая целям государства и ценностям, господствовавшим в нем. В современной России в основном завершено строительство каркаса системы, которую правящие круги называют либерально-демократической. Ее системообразующие элементы в главном воспроизводят институты западных стран.
Абстрагируясь от политических оценок государственного строительства в нашей стране, отметим один существенный момент. Для России извечной традицией был государственный централизм. С этой традицией, по-видимому, не могут не считаться власти, ориентируясь на развитие демократических основ управления. Кстати говоря, учет традиций — «наследственно передаваемой информации» — соответствует принципу двуканального управления, основывающегося на информации из «прошлого» и «настоящего». Речь идет, разумеется, не о механическом перенесении структур прошлых времен в настоящее (скажем, самодержавия, по которому «скучают» некоторые московские политики и деятели искусства). Имеется в виду следование закону исторической преемственности: элементы исторически пройденных этапов воспроизводятся в современном обществе в критически переработанном виде, адаптированными к новым условиям социально-политической жизни, к актуальным потребностям и интересам.
Опираясь только на национальный опыт, разумеется, невозможно решать современные проблемы государственного строительства. Нельзя абсолютизировать и значение российской специфики управления. Опыт передовых стран мира в области организации систем государственного управления — важнейший источник изучения и обогащения практики руководства нашим государством и страной. При этом обязательна адаптация зарубежных структур, форм и методов управления к своеобразию социально-политических, экономических и социокультурных условий России. Игнорирование этого правила реформации, в частности насаждение неолиберальной модели взаимоотношения государства и общества, предопределило во многих случаях результаты, противоположные ожидаемым, традиционным для европейских стран. Особенно велики негативные последствия эксперимента в области экономики.
Это вынуждено признать ныне и высшее руководство страны. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ В.В. Путина 26 мая 2004 г. прямо говорится: «...За время длительного экономического кризиса Россия потеряла почти половину своего экономического потенциала. За четыре последних года мы смогли компенсировать около 40 процентов падения. Но, несмотря на это, нам пока не удалось "догнать самих себя" образца 89-го года» [7].
Для российской политической и научной элит отношение к западноевропейской политической культуре всегда оставалось проблемой, вызывавшей жаркие дискуссии. Однако наиболее видные ее представители отстаивали идею критического осмысления и использования достижений Запада с учетом особенностей страны. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский писал, что реформы 60-х гг. XIX в. продвигали русскую жизнь к тем основаниям, «на каких держится» жизнь западноевропейских обществ. В то же время выяснилось, что западноевропейские идеи не могут быть полностью приложимы к русской действительности. «Мы начали критически относиться и к идеям западноевропейской цивилизации» [9].
Анализируемый принцип государственного управления относится не только к формированию и деятельности системы управления на уровне федеральном. Он лежит также в основе государственного строительства на уровне субъектов Федерации. Отсюда вытекает конституционная установка на широкую самостоятельность управленческих структур регионального характера.
Исторически сложившейся формой взаимодействия государства и общества является политическая демократия — система управления государством и самоуправления народа. В ее основе лежит принцип обратной связи. В этом смысле демократия есть социально-политическая форма реализации принципа обратной связи в государственном управлении. Такая интерпретация демократии подтверждается многими ее теоретическими определениями, содержащимися в трудах известных зарубежных ученых (Поппе-ра, Хайека, Шумпетера и др.). Например: демократия — политическая система, в которой власть исполняется с согласия управляемых; демократия есть управление в рамках правил, установленных с согласия управляемых, в рамках правосудия и справедливости; демократия — это политическая система, в которой каждый индивид или группа может полностью и свободно выразить свое мнение по обсуждаемым проблемам. Будучи формой государства, демократия вместе с тем и важнейший принцип его управления, а точнее говоря, совокупность принципов. (Кстати сказать, в США знание того, что демократия — принцип, на котором базируется государственное управление в Америке, требуется даже от эмигрантов, экзаменующихся на получение гражданства).
Реальное наполнение принципа демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами) своего права непосредственно или через избираемые ими органы участвовать в управлении государством и обществом. Государство же обеспечивает необходимые организационные, политические и материально-технические условия для осуществления народом управленческой функции.
Чтобы фактически, а не декларативно, управляемые могли принимать участие в разработке проектов и программ и в утверждении государственных решений, им нужно иметь, во-первых, доступ к соответствующей информации; во-вторых, — реальную возможность свободно выражать свое мнение по обсуждаемым проблемам (в том числе в средствах массовой информации); в-третьих, обладать средствами контроля за деятельностью управляющих на всех уровнях системы, которые обеспечивали бы исполнение власти и функций управления в рамках правил, установленных с согласия общества; в-четвертых, управляемые должны быть защищены государством от любых форм принуждения при выполнении ими гражданских властных функций. В свою очередь демократия требует от руководителя при принятии решений исходить из интересов масс; опираться на силу народа и быть ответственным перед ним за принятые решения. Деятельность управляющего субъекта должна быть открытой для общества. Массы имеют право знать все; они могут судить обо всем. Эта мысль, высказанная в свое время Лениным, не перестала быть актуальной.
Гласность, открытость — неотъемлемый элемент демократии, политической жизни свободного общества. И, наоборот, скрытность, тайна всегда были в арсенале авторитарной власти и служили силой, укрепляющей господство над подвластными массами. Английский философ и политический деятель Ф. Бекон (XVII в.) писал, что скрытность широко используется в политической борьбе. Кто «на деле проницателен, видит, что должно утаить, а что обнаружить лишь отчасти и когда и кому (искусство, нужное в государственной жизни), для того» скрытность (или лицемерие) — лишь помеха. «Но кто не обладает такой силой суждений, тому остается лишь взять скрытность и лицемерие за правило» [10]. Русский писатель Ф.М. Достоевский устами своего литературного персонажа «Великого инквизитора» провозглашал: «Есть три силы, единственные силы на земле, могущие навеки победить и пленить совесть... слабосильных бунтовщиков для их счастья, эти силы: чудо, тайна и авторитет». Чудо всегда приписывалось политике и политикам, ибо люди никогда не посвящались в суть политической власти, а тайна была постоянной спутницей борьбы за власть. Так и поныне: секретные решения, затрагивающие интересы народа; скрываемая от общественности борьба в коридорах власти между представителями различных групп интересов; замаскированное популистскими тирадами лоббирование проектов финансовых олигархов — эти и многие другие «технологии» на вооружении правящих кругов.
Однако ими сегодня успешно используется в корыстных политических интересах и открытость информации, причем только той, которая выгодна властям и свидетельствует об успехах государственного руководства или оправдывает провалы. Конечно же, когда идет речь об открытости — гласности как требовании демократического принципа государственного управления, имеется в виду не субъективистски препарированная информация. Именно подобная информация продолжительное время распространялась телевидением и заполняла газетные полосы, мешая массам понять пороки монетаристского курса экономической политики радикал-реформаторов и услышать об альтернативных вариантах проектов реформирования экономики.
Гласность включает следующие виды деятельности управляющего субъекта:
-
объективное, всестороннее информирование управляемых о состоянии экономики, социальной сферы, общественных отношений, о внутренней и внешней политике государства в данный момент времени;
-
регулярное опубликование официальных документов, аналитических отчетов, статистических данных, результатов социологических исследований и других материалов, характеризующих деятельность государственных органов всех уровней;
-
публичное обсуждение проектов целевых программ центрального и региональных правительств, намеченных руководством политических курсов, а также планируемых путей и методов их осуществления;
-
открытость контроля за деятельностью управляющих органов, привлечение общественности (заинтересованной в тех или иных решениях) к анализу и оценке результатов и последствий выполнения программ и планов.
В настоящее время государственные органы России располагают огромными информационными ресурсами, материально-технической базой и научно-аналитическими учреждениями для решения задач, связанных с осуществлением гласности. Имеется и соответствующая законодательная основа. Весь вопрос в политической воле и желании правящих кругов и, конечно же, в стимулировании активности управляемых. Монополия исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации на информацию и информационные ресурсы — главное препятствие на пути реального осуществления гласности в государственном управлении.
Плюрализм (от лат. р!ига118 — множественный) — характерная черта современных политических режимов. Понятие плюрализма обозначает признание участия в государственной жизни различных взаимозависимых и вместе с тем автономных социальных и политических групп, партий, организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянном сопоставлении, соревновании, конкурентной борьбе. Плюрализм как элемент демократии исключает монополизм в любой его форме.
В теории государственного управления понятие плюрализма можно рассматривать в онтологическом и гносеолого-методологи-ческом аспектах. Онтологический аспект — это отражение в данном понятии бытия и функционирования в системе государственного управления разнообразных и противоречивых элементов, групп интересов и связанных с ними идей и установок. Плюрализм как методологическая категория характеризует подход при объяснении системы управления с позиции признания в ней закономерного многообразия центров власти и управления, автономности различных уровней субъектов управления и взаимодействия их по принципу координации и «сдержек и противовесов». Это подход, обосновывающий свободную борьбу мнений между участниками управления при выборе целей, альтернативных проектов и принятии решений, при определении средств и методов их осуществления. Плюрализм — мировоззренческая идея в составе управленческой культуры, предполагающая сосуществование и состязательность в рамках единой системы различных и альтер нативных ценностей и образцов поведения управляющих и управляемых. Культура федерализма — тому пример. Поле федеративных отношений в нынешней России насыщено множеством разнообразных идей и норм, методов и приемов управления, обычаев и традиций, обусловленных региональными, этнонациональ-ными и геополитическими факторами.
Многообразие и альтернативность в управлении, однако, нельзя трактовать только как противоположность единству системы. При таком понимании теряет смысл управление, отвергаются его объективные законы. Плюрализм рационален в сочетании с социальной и политической интеграцией; он разумен в рамках общих национально-государственных интересов, общепризнанных ценностей и законности. Ни авторитет высших органов государственной власти и управления, ни общность политического и правового пространства, ни единая система государственного управления, выстроенная на основе демократических принципов, наконец, ни какая бы то ни было жесткая государственная дисциплина не будут антиподом плюрализма. Они исключают лишь вульгаризированные модели его интерпретации — в духе субъективизма и волюнтаризма, регионализма и корпоративизма.
Принцип демократизма «работает» на всех этапах управленческого процесса при условии, если его требования не только провозглашены законом, но и признаны обществом неотъемлемыми правилами, которыми обязаны руководствоваться управляющие и управляемые. Чем полнее осуществляются демократические нормы управления, тем активнее общество содействует работе государственных институтов. И напротив, ограничение демократии или ее отсутствие ведет к отчуждению управляемых от управляющих органов, порождает противодействие их усилиям.
В России в постсоветский период наблюдается ряд явлений, несовместимых с демократией и ведущих к ее ритуализации. По мнению профессора В.П. Пугачева (МГУ), главными ограничителями политической свободы служат не формальные запреты, как это было в коммунистическое время, а «почти полная монополия правящего режима на экономические и информационные ресурсы». Это дает решающее преимущество для победы на выборах, превращения их в инструмент политического манипулирования. Единственным «непосредственным источником политических изменений, — продолжает автор, — остается исполнительная власть и ее аппарат. В стране появились новые группы интересов в лице финансово-промышленных объединений. Важнейшей их особенностью является преимущественно теневой характер влияния и стремление подчинить себе политическую и информационную власть» [11].
Эмпирические данные, полученные путем опроса населения и чиновничества, проведенного учеными информационно-социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ в июне — июле 1998 г., подтверждают точку зрения профессора В.П. Пугачева. В России, согласно этим данным, в то время сложился авторитарный режим власти, причем с той особенностью, что он утвердился в государственном управлении демократическим путем. Его признаки налицо: концентрация власти в руках президента, а в регионах — глав администрации (губернаторов); отсутствие реального парламентского и общественного контроля за деятельностью главы государства и руководителей субъектов Федерации; неограниченность контроля власти над экономикой и социальной сферой; утрата властями обратной связи с населением, что восполняется многочисленными массовыми акциями протеста. Добавим, что СМИ, призванные по своему определению служить инструментом обратной связи субъекта государственного управления с обществом, в силу того, что они всецело под контролем исполнительной власти и олигархических структур, превратились в то время в орудие укрепления авторитарного правления. Судьба демократических институтов в управлении и власти, о которых так много говорила и говорит политическая элита, в немалой мере зависит от того, насколько энергично и организованно большинство народа и прогрессивных партий будут защищать их от авторитаризма.
Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур, правил, форм и методов деятельности государственных органов и поведения управляемых, также является общим принципом государственного управления.
Принцип законности означает всеобщность требования соблюдать и исполнять законы. Органы государственной власти и должностные лица, органы местного самоуправления, граждане и объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Применительно к государственному управлению принцип конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление государственных властно-управленческих функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных актов; верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; и т.д. [12].
Легитимность — тот элемент механизма в системе власти и управления, без которого она функционировать не может. Правовое обеспечение системы и поддержка общества — основные факторы, гарантирующие ее действенность. Из многих аспектов данной проблемы отметим лишь два вопроса, приобретших в настоящий период особенно острый характер. Мы имеем в виду явления правового нигилизма и вопрос о доверии общества к руководящим органам государства.
Правовой нигилизм — одна из не лучших традиций государственной жизни в России. В настоящий период он возродился в разнообразных новых проявлениях: в неисполнении общефедеральных законов; в конфликте норм общегосударственного значения и относящихся к отдельным сферам жизни, а также общегосударственного и регионального законодательства. По данным Минюста России, в стране в конце XX в. более 13 тыс. законов и других нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали или прямо противоречили российскому законодательству. В некоторых республиках приняты законы, ограничивающие права так называемых «некоренных» национальностей. Конфликт юридических норм превращается в противостояние живых юридических субъектов, провоцирует борьбу ущемленных в своих интересах национальных групп (чаще всего русского населения) против правового беспредела и несправедливости. Возникают юридические прецеденты местного регионального истолкования отдельных статей Конституции РФ (например, о частной собственности на землю). К сожалению, первый Президент России, будучи гарантом Конституции, не всегда пресекал подобные инициативы, умножающие коллизии законов и стимулирующие правовой анархизм. Это вело к массовому неисполнению любых законов. Так, согласно названному исследованию, проведенному информационно-социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, от 70 до 80% опрошенных представителей региональной политической элиты, государственных служащих и населения указали на неисполнение законов, регулирующих экономическую деятельность и социальные права граждан. Данные факты свидетельствуют, что традиционный российский конфликт между законом и массовым поведением населения и административно-политической элиты, между юридическими нормами и поступками власть имущих — долгое время был скорее правилом, чем исключением.
Народные поговорки, зафиксировавшие негативное отношение к закону: «Закон — что дышло, куда повернешь, туда и вышло»; «Кто законы пишет, тот их и ломает» и др. — отражают неприятную жизненную правду.
Правовой нигилизм, практика массового неисполнения законов, как правило, порождают неуправляемость деятельностью государственных и общественных институтов. Механизм спонтанной социальной регуляции не может заменить функцию целенаправленного регулирования социально-политических, экономических, информационных и др. процессов. На политическом поле при этом зачастую формируется «ничейный» сектор, где господствует хаос.
Деформация правового фактора легитимности государственного управления прямо связана с кризисом доверия общества к органам власти. Его проявления зафиксированы в многочисленных публикациях прессы и социологических исследованиях. Материалы многих мониторинговых социологических опросов показывают, что реальный общественный авторитет ключевых субъектов властных отношений — президента и федерального правительства, а также палат Федерального Собрания России — неуклонно в последние годы XX в. падал и достиг низших отметок — «кризиса доверия к государственной власти». По данным опроса населения, во взаимоотношениях между гражданами и представителями органов власти преобладало в лучшем случае равнодушие, а в худшем (и это значительно чаще) — недоверие и неприязнь. Аналогичных взглядов придерживаются государственные служащие.
Кризис доверия, бесспорно, был обусловлен проявившейся неспособностью государственных органов власти и управления выполнять функции обеспечения социальной организации, стабильности и целостности российского общества, добиваться правового порядка в стране, решать жизненно важные для народа проблемы.
Демократизм предполагает широкое развитие общественного самоуправления — не в качестве противовеса государственному управлению, а его дополнения и формы усиления регулирования общественными процессами. Демократическое государство не ставит целью взять под свой контроль и управлять всеми элементами и процессами общественной жизни. Да и система государственного управления, как уже говорилось, ограничена в своей деятельности спонтанной социальной саморегуляцией в виде общественного самоуправления. Последнее, как известно, действует в границах гражданского общества, является функцией его институтов. Вместе с тем самоуправление целенаправленно внедряется или стихийно проявляется в условиях демократии.
Ограниченность воздействия субъекта государственного управления на общественные процессы объективно детерминирована. С одной стороны тем, что любой субъект (орган) управления не может объять все многообразие общественных явлений (неограниченной информации); с другой — не существует и такой потребности, поскольку субъекту нужна для выполнения его функций только необходимая (ограниченная) информация. Объективно оптимальный вариант — сочетание управления с саморегуляцией общества, с его самоорганизованностью и самодеятельностью, иначе говоря, с общественным самоуправлением. Такая взаимосвязь носит всеобщий характер. Она стала потребностью (но не реализованной) с того исторического времени, когда возникло государство. Необходимость сочетания государственного управления и общественного самоуправления порождена не волей власть имущих, которые всегда желали править всем и вся, а природой и сущностью как государства, так и общества, да и объективным законом усиления управления. Сфера действия государства — общезначимые виды деятельности и общественных отношений. Однако общество не слагается только из совокупности социально значимых организованных и контролируемых государством объектов коллективной жизни людей, а включает и многообразную саморегулируемую сферу частной (индивидуальной) жизни.
Попытки утопического коммунизма обобществить индивидуальную жизнь людей и охватить рациональным управлением все клеточки социального организма, как известно, потерпели поражение. Превращение государственного управления в некую тотальную систему привело к тому, что рациональность обернулась иррациональностью на уровне общественной системы, а на уровне ее отдельных элементов — господством командно-принудительного администрирования — имитации управления.
Другая крайность — стремление заменить государственное управление на тех участках социальной жизни, где оно необходимо, организацией общественного самоуправления. Подобный эксперимент проводился в стране в начале 60-х гг., и он также потерпел неудачу. Так, возникшие в то время «народные дружины» оказали некоторую помощь органам правопорядка в борьбе с преступностью и за укрепление общественной дисциплины. Но, конечно же, они не могли играть той роли, которая на эти общественные самодеятельные организации возлагалась политическим руководством. Новый режим вообще отказался от подобных форм самодеятельного участия граждан в выполнении государственными органами функции защиты безопасности населения. И, наверное, поступил вновь вопреки логике возможностей общества. А вот в сфере экономики, напротив, во главу угла им была поставлена рыночная саморегуляция, т.е. стихия самоуправления индивидуального субъекта. Естественно, что она не позволила в современных условиях страны обеспечить наступление ожидаемого либералами экономического бума. Тем не менее самоуправление рассматривается современной наукой управления экономикой в качестве одной из тенденций развития и одного из стилей антибюрократического поведения управляющего производственной организации. «Самоуправление заменит организационный контроль» [13].
Проблема общественного самоуправления пересекается с вопросом о местном самоуправлении как низшем уровне властеот-ношений, связанном с государственным управлением.
Организационные, системно-функциональные принципы
К данной группе относятся принципы, регулирующие организацию управленческой деятельности и управленческих отношений как системы. Государственное управление — это искусствен но создаваемая система, хотя и закономерно обусловленная. Она функционирует и изменяется не стихийно, а в результате сознательной, целенаправленной деятельности правящих политических сил.
Системный подход — фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необходимую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:
-
системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретической модели;
-
системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления. Организация и воспроизводство системы связаны с системным анализом как практика с теорией.
Последняя в идеале предшествует системосозидательной деятельности управляющего субъекта, а также сопровождает его, иначе говоря, образует его неотъемлемую сторону.
Системный анализ — это метод выявления и описания внутренних взаимосвязей между элементами государственного управления, объединяющих их в единое целое; это вместе с тем, обоснование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом акцент делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д. Функциональные зависимости — это наблюдаемые объективные следствия, которые служат саморегуляции управляющей системы и приспособлению ее к изменяющейся среде. Функция предъявляет соответствующее требование к структурным элементам, включенным во взаимосвязь, детерминируя тем самым формирование системных признаков. Таково условие сохранения и действия системы. Например, в иерархии исполнительной власти нарушение любого звена в связи подчинения нижестоящих органов вышестоящим неизбежно разваливает систему.
Изучение функциональных взаимосвязей включает рассмотрение как их объективной стороны, так и субъективной мотивации; предполагает исследование альтернативных моментов механизма реализации каждой функции; раскрытие дисфункций; выявление возможностей осуществления функциональных связей через посредство напряженностей, социально-политических стрессов и конфликтов. Игнорирование противоречивого характера функциональных взаимосвязей приводит к утопическим представлениям о властных и управленческих отношениях. Признание наличия дисфункций, конфликтности функциональных взаимодействий открывает возможность для понимания динамичности управленческой системы.
Внутреннюю организацию системы описывают такие понятия, как интеграция, дифференциация, централизм и взаимозависимость. Анализ факторов, которые обеспечивают регуляцию и сохранение системы, осуществляется при помощи понятий: устойчивости, равновесия (противоположных сил), негативной энтропии (рост числа и организационной сложности сил), гомеостаза (динамическая саморегуляция, способность системы сохранять внутреннее равновесие даже под давлением различных изменений). Динамика системы отражается в понятиях: адаптация, кри-.зис, напряженность, нагрузка и др. [14].
Системосозидательная деятельность управляющего субъекта — практическая реализация системного подхода в государственном управлении. Одним из основополагающих требований этого подхода является необходимость соответствия цели управляющего государственного субъекта целям составных частей управляемого объекта и превращение первой в общую цель системы. Объект управления становится управляемым, если общая цель не только провозглашается, скажем, в политической стратегии, но и адекватно воспринимается социально значимыми слоями общества и реализуется государством.
Как показывает политический опыт реформирования России, основная причина допущенных руководством государства ошибок кроется в том, что главные цели реформ, во-первых, не были достаточно четко сформулированы, во-вторых, правящий субъект не добился превращения поставленных им целей капитализации страны в общие цели большинства социальных групп. Вследствие этого общая система государственного управления не сложилась как сбалансированный, отлаженный и высокоэффективный механизм. Многие секторы общественной жизни оказались неуправ ляемыми. Надежда на «невидимую» руководящую силу механизмов рынка и всеобщей демократии не оправдалась.
Расхождение, а в ряде аспектов конфликт между целями управляющего государственного блока с одной стороны, и интересами и целями значительной части управляемых, с другой — породили противоречия между законодательной и исполнительной ветвями власти, между центральными (федеральными) и региональными органами управления. Причем противоречия оказались настолько существенными, что получили отражение в несоответствии многих правовых норм, закрепленных в конституциях республик — субъектов Федерации, Основному Закону государства. Сказанное объясняет наличие в обществе политического и идеологического раскола и острой политической борьбы в высших эшелонах власти, да и на региональном уровне. Осознавая антисистемные тенденции в государстве, правящий субъект предпринимает действия противоположного характера. Стремление вернуть государству функцию управления (или регулирования) наиболее важными отраслями экономики; ориентация на развитие ее реального сектора в интересах большинства населения страны; попытка решать наиболее острые социальные противоречия; деятельность Правительства и политического руководства, направленная на достижение согласия в обществе, призывы Президента разработать общую идею для России, встретившие, правда, неоднозначные отклики со стороны интеллектуальной и политической элит, — все эти мероприятия в русле системосозидатель-ной деятельности.
Общность целей управляющего субъекта и различных слоев и групп управляемых — цементирующая основа системной организации государства. Подчинение общей цели системы всех других целей: отдельных управляющих институтов на федеральном уровне, целей субъектов Федерации, корпоративных и частных целей — непременное условие действенности взаимосвязей соподчинения и координации между органами власти и управления различных уровней. Общая цель есть общегосударственная цель, отражающая национально-государственные интересы. Признание первенства их среди особенных и частных, в том числе личных, — стержневая установка организации государственного управления как системы. Интересы и цели части не могут быть выше интересов и целей целого. Это положение отнюдь не противоречит демократическому постулату о человеке как высшей цели государства, ибо для последнего интересы человека могут быть осуществлены только в рамках реализации интересов общегосударственных, поскольку они составляют их часть.
Отсутствие естественного для системной организации управления единства интересов и целей управляющих и управляемых не позволяет создать единую общегосударственную систему власти и управления. Конституционно установленный принцип организации функциональных взаимосвязей на основе разграничения предметов ведения и полномочий пока фактически не всегда и не повсеместно реализуется. И это не вся проблема. Думается, что несмотря на свой правовой потенциал, он недостаточен для обеспечения желаемой целостной системы управления. Поиск вариантов системосозидательного характера — структур, функций, взаимосвязей между управляющими организациями и властными институтами — продолжается.
Важную роль в этом отношении сыграли изменения, внесенные в 2000—2003 гг. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», реформа Совета Федерации, осуществленная в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерального Собрания Российской Федерации» (2000 г.), Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), вступающего в действие с 1 января 2006 г., а также ряд других федеральных законов.
В рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности политическим руководством страны разработаны и реализуются административная реформа, реформы государственной службы, местного самоуправления, народного образования, военная и судебная реформы, ряд других крупных преобразований.
Еще в 1998 г. Президентом России в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации была поставлена задача осуществить административную реформу. При установленном но вом механизме власти, говорилось в Послании, сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти». Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности руководства государства. ^
«Стержнем» программы является концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включает обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса». Прежде всего требуется разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг», чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Другое мероприятие — уточнить классификацию и сделать стабильной струк-ТУРУ органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов. Следующий шаг на пути формирования планируемой системы: ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти. Это: министерство (опорный элемент), федеральная служба (управление), федеральный надзор. «Другими словами, речь идет о создании правительства, функционирующего как кабинет министров. Федеральная служба (управление) должно быть самостоятельным органом исполнительной власти, выполняющим непосредственно специализированные функции, в том числе применение мер государственного принуждения. Из других мероприятий отметим необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означает установление и безусловное соблюдение рамок компетенции и предполагает ответственность за решения и действия. Компетенция — это не только полномочия, которыми наделен орган власти или должностное лицо, но и обязанность их применять при выполнении своих функциональных задач. Административная реформа должна сопровождаться изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Реформа включает формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».
Дальнейшее развитие идеи совершенствования государственного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003— 2004 годах», в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2002—2004 гг. и ряде других документов.
Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.
Необходимо осуществить следующее.
Во-первых — модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Направляют усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно - предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.
Прямая обязанность государства — создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики.
Во-вторых, госаппарату нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений.
В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить за государственными органами только необходимые.
Конечно, ревизия функций государства — задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным «переливом» чиновников из одной структуры в другую. Но в стране уже три года идет речь о сокращении избыточных функций госаппарата, ведомства «цепляются» за эти функции.
Придавая этим проблемам исключительно важное значение, Президент РФ В.В. Путин в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определил на этот период ее следующие приоритетные направления:
-
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
-
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
-
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
-
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
-
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Значительным шагом на пути реализации административной реформы в России и перехода к заложенной еще в концепции 1997-1998 гг. трехзвенной структуры федеральных органов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах, явилось реформирование федеральных министерств, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [15].
Согласно Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выполняя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном Указе.
Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные
функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Федеральная служба и федеральное агентство могут быть подведомственными Президенту Российской Федерации.
Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации.
При этом для целей настоящего Указа:
а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными за конами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изданий индивидуальных правовых актов;
в) под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;
г) под функциями по управлению государственным имущество понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
д) подфункциями по оказанию государственных услуг пони мается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Такое не вполне традиционное для науки управления понимание категории «функции» позволяет, однако, четко разграничить, чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем ведомства.
В ходе реализации Указа Президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004 г. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 15, были преобразованы или переименованы, прекратив функционирование в пре жнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, 5 иных федеральных органов исполнительной ветви власти, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров. Однако число федеральных служб увеличилось с 13 до 34, федеральных агентств — с 8 до 28, а общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 59 до 76. Да и сокращение численности вице-премьеров произошло по сути дела номинально — ими фактически стали все 17 министров, возглавивших «суперведомства» и курирующих подконтрольные им агентства и службы, наделенных полномочиями более весомыми, чем прежние вице-премьеры.
Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти еще будет совершенствоваться и дополняться адекватными изменениями на уровне субъектов РФ. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы — дебюрократизации и уменьшения чиновничьего давления на бизнес в регионах, повышения значимости саморегулируемых организаций, изменения идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.
Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в концепции административной реформы. Речь не идет о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрить новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии энтропии и наименьшего действия. К сожалению, ими далеко не всегда руководствовались правящие круги России. При разрушении советской системы государственного управления они зачастую исходили исключительно из политических и идеологических соображений.
Итак, практическая реализация системного подхода в государственном управлении (системосозидательная деятельность) означает:
-
достижение общности целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев);
-
подчинение общей цели системы всех других целей, а так же согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и местного уровней как непременное условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;
-
признание первенства общегосударственных интересов и целей по отношению к интересам частей системы — стержневая установка организации государственного управления как целостной системы;
-
создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);
-
системообразующим фактором по отношению к институту государственного управления в целом выступает политическая стратегия центрального руководства, а по отношению к отдельным подсистемам — отдельные виды политики: принцип приоритета политики в государственном управлении — база создания системы, регулирующий и направляющий фактор ее адаптации и развития (модернизации).
Нередко принцип системного подхода отождествляют с комплексным подходом в управлении. В действительности последний представляет собою лишь грань, хотя и существенную, принципа системности. Не всякий комплекс объектов и процессов управления является системой.
В демократическом государстве система управления, естественно, должна быть адекватна ему. Проблема, неизбежно возникающая при построении такой системы, — сочетание демократии с централизмом. Каков должен быть централизм? Конечно же, не олигархическим и не бюрократическим. Делегирование власти только «наверх», концентрация ее в одном центральном органе и, тем более, в одном лице или узкой группе лиц завершается утверждением режима авторитаризма. Подобную тенденцию блокирует делегирование определенных властных полномочий «вниз». Объем их, однако, не может превышать тот уровень, за которым региональные и местные органы превращаются в самодостаточные, независимые от центра, и система распадается. Ни бывшей советской системой, ни современной российской эта проблема не решена. Российскому политическому режиму предстоят еще поиски путей оптимального сочетания централизма с демократией в государственном управлении, расширения самостоятельности субъектов Федерации с преодолением тенденции к конфедеративности..
Необходимо усиление внимания к реализации одного из основных организационных принципов государственного управления: централизма на демократической основе. Ранее было установлено, что централизация и децентрализация государственной власти и управления объективно закономерны. Они могут осуществляться как на демократической, так и на авторитарной основе. Несмотря на то, что децентрализация — необходимая предпосылка демократии, тем не менее эти явления не тождественные. На базе децентрализации государственной власти может зародиться и получить развитие корпоративный авторитаризм. Подобие такого феномена наблюдается в некоторых регионах нашей страны, где главы администраций сосредоточили в своих руках все полномочия власти в регионе, что, конечно, не стимулирует развитие демократии.
Демократия также закономерна. Она, как уже говорилось, принцип государственного управления, в определенном аспекте противоположный централизму. Централизм — воплощение единства государства, его общих интересов и целей; без него не может быть целостной системы государственного управления. Однако централизм несет в себе тенденцию чрезмерной концентрации властных полномочий и сосредоточения управления в одном высшем органе. Демократия же, выражая противоречивые группы интересов, стимулирует центробежные силы, многополюсность субъектов управления, не вписывающиеся в единую иерархическую систему. Противоположность преодолевается ограничением централизма, комплексом организационно-политических и правовых механизмов системы управления, с одной стороны, и включением демократии в пирамиду государственной власти, с другой. В обоих случаях речь идет прежде всего о механизме делегирования властных и управленческих полномочий на основе разделения центров власти и принятия решений, а также — разграничения предметов ведения и полномочий между общегосударственным Центром и субъектами регионального уровня. Делегирование — основной аспект демократического принципа представительства, определяющего механизм формирования органов власти и управления на высшем и последующих уровнях. Суть его в том, что интересы и воля народа как источника государственной власти агрегируются и артикулируются представляющими его институтами, создаваемыми на основе всеобщих выборов и осуществляющими власть и управление общественными делами под свою ответственность.
Содержание принципа централизма на демократической основе включает комплекс требований, предъявляемых к деятельности управляющей системы и к поведению управляемых:
-
концентрация власти и управленческих полномочий, делегированных обществом, центральным государственным органом, в пределах функций, масштабов предметов ведения, содержания общегосударственных интересов и целей, объема решаемых задач. Ответственность перед обществом, перед государством, делегировавшими этим органам свою волю и властные полномочия, в рамках законом установленной компетенции;
-
децентрализация власти в виде делегирования полномочий сверху вниз, необходимых для управления объектами, составляющими предметы ведения органов регионального и местного уровней системы. Самостоятельность этих органов в пределах собственной компетенции, ответственность за принимаемые решения и действия перед сообществами, которые они представляют, и перед Центром — за исполнение общегосударственной политики;
-
формирование и деятельность территориальных межрегиональных организаций, решающих по поручению Центра или ряда регионов комплексные проблемы, затрагивающие интересы соответствующих сообществ;
— отлаженность взаимоотношений между общегосударственным, региональным субъектами и местным самоуправлением, характеризуемая:
а) подчинением субъектов нижестоящих уровней вышестоящим в пределах осуществления полномочий вышестоящего органа;
б) согласованием действий по вопросам, относящимся к предметам общего ведения;
в) самостоятельностью регионального субъекта и местных органов в управлении соответствующими сообществами в рамках утвержденной законом их компетенции и вытекающей отсюда от ветственностью перед государством.
Указанная иерархическая структура взаимосвязей субъектов управления обеспечивается: соответствующим распределением материальных ресурсов; политическими средствами; административным воздействием. Приоритет принадлежит правовому фактору: контролю представительных, законодательных органов власти за деятельностью органов исполнительной власти. Управляющий центр должен быть властным авторитетным органом, не только имеющим широкие полномочия, но и пользующимся всеобщим доверием. Практическая реализация принципа централизма на основе демократии измеряется единством действий управляющих субъектов всех уровней системы по осуществлению общих функций, целей и задач, а также достигнутым на данный момент уровнем самостоятельности и активности региональных и местных органов управления; степенью участия граждан как в реализации государственной политики, так и в решении региональных и местных проблем. Смысл данного принципа — в организации такого состояния управленческих отношений, при котором были бы реальными и устойчивыми встречные, но взаимодополняющие вертикали власти и управления: снизу вверх и сверху вниз, скрепляющие систему государственного управления как единое целое и вместе с тем включающие в нее горизонтальные взаимосвязи равноправных субъектов Федерации в виде целевых объединений.
В реализации принципа централизма на демократической основе как одного из важнейших для совершенствования государственного управления в последние годы в России достигнуты определенные положительные сдвиги.
Государству удалось, наконец, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 2003 г. [16], юридически и фактически восстановить единство страны, укрепить государственную власть, приблизить федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства стало возможным вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах.
За последние годы стране удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов — как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну — стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.
Исключительно важную роль в этом отношении сыграли принятие и реализация Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого Государственной Думой 4 июня 1999 г., а также работа по приведению конституций, уставов, законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Федерации, проделанная при активном участии аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах.
В итоге, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 2004 г., «...за четыре последних года мы перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономически стабильной страной. Страной независимой — и в финансовом отношении, и в международных делах» [16].
В деятельности государства, в частности Российского, определенную роль играет принцип единства отраслевого и территориального управления, представляющий конкретное требование реализации централизма и демократии. В советской системе функционировали два конкурирующих принципа: отраслевой и территориальный. Господствовал первый — отраслевой; территориальный же в условиях жесткого централизма занимал второстепенное место. И только однажды (1958—1966 гг.) его сторонники временно одержали верх, что увенчалось созданием совнархозов — новых территориальных организаций по управлению хозяйством. Командно-административная система управления, однако, не сдала своих позиций, отраслевой принцип (управление через централизованные отраслевые министерства) был восстановлен. Этот эпизод из истории советской системы государственного управления примечателен с двух точек зрения: он показывает, с одной стороны, косность гипертрофированного государственного централизма — антипода территориальной демократии, отвергшего вполне целесообразную в тех условиях форму организации управления экономикой; с другой — продемонстрировал наличие в системе возможности демократически обсуждать назревшие проблемы, причем на всех уровнях партийно-государственной власти.
В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществле нием федеративной формы организации государства, но не исчерпывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и территориального управления. В официальных документах пока так вопрос не ставится. Он звучит лишь в выступлениях отдельных государственных деятелей.
Предполагается постепенно переходить от решения отраслевых задач к решению крупных инфраструктурных задач с помощью Федерального центра. Тогда укрепится экономический скелет единого государства. В эту работу нужно внести элемент плановости.
Отраслевые проблемы, разумеется, не могут быть исключены из поля зрения центральных органов управления, поскольку из отдельных отраслей производства складывается экономика страны, равно как и из различных сфер социальной жизни — общественная жизнь в целом. Например, Правительство РФ своим постановлением от 15 марта 1999 г. одобрило основные направления развития автомобильной промышленности России на период до 2005 г. и одновременно рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ «учитывать основные направления» при «формировании программ развития региональных машиностроитель-, ных комплексов». Правительство, как это явствует из данного постановления, увязывает отраслевой подход в планировании развития автомобильной промышленности с региональным.
Государственное управление на уровне Федерации и ее субъектов пока строится в основном по отраслевому принципу, что подтверждается, в частности, структурой Правительства РФ. Наряду с министерствами общефедерального значения в Правительство входят специализированные (отраслевые) министерства и ведомства. Например, министерства сельского хозяйства, топлива и энергетики, транспорта, Государственный комитет по рыболовству и др. Короткий период функционировало Министерство региональной политики.
Структура целей системы государственного управления останется, скорее всего, на многие годы такой же, какая она в настоящее время: общегосударственные, региональные (особенные), местные (частные). В этой структуре найдут свое место цели, связанные с потребностями и интересами групп населения, занятых в отдельных сферах и отраслях народного хозяйства и культурной жизни. А значит, необходимость сочетания (единства) отраслевого и территориального подходов в управлении не перестанет быть актуальной задачей.
К числу организационных, системно-функциональных относятся принципы принятия государственных решений. Они обусловлены основными функциями управления и определяют содержание и структуру процесса принятия решений. Данные принципы выражают необходимость реализации функций в их единстве и последовательности. В них также фиксируются конституционные и другие нормативные установки, сформулированные в виде правил принятия решений. Назовем некоторые принципы: поэтапный процесс принятия решений; единство целей, направлений, задач, методов и средств управленческого действия; необходимость соблюдения установленных норм и единых процедур принятия решений; сочетание коллективного обсуждения и принятия решений с единоличной ответственностью руководителя, и др. Конкретному анализу принципов принятия государственных решений посвящена следующая глава.
В заключение следует подчеркнуть, что рассмотренные общесистемные принципы государственного управления характеризуют в основном систему, складывающуюся в современной России. Универсальных, одинаковых для всех стран и режимов систем управления не бывает. Некоторые общие принципы в каждой системе приобретают конкретное содержание и формы реализации. Кроме того, каждая данная система вызывает к жизни принципы, адекватные содержанию ее целей, характеру функций и социально-политическому типу правящего субъекта.
литература
-
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 187.
-
Эффективность государственного управления. С. 64.
-
Ельцин Б.Н. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту по литических и экономических свобод // Парламентская газета. 1999. 31 марта.
-
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со бранию Российской Федерации «России надо быть сильной и кон курентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.
-
Там же.
-
Российская газета. 2003. 17 мая.
-
Российская газета 2004. 27 мая.
-
Мысин Н. Теория социального управления. С. 336.
-
Ключевский В.О. Соч. в 9 т. - М., 1989. Т. V. С. 281.
-
Бэкон Ф. Соч. в 2 т. М., 1972. Т. 2. С. 361.
-
Пугачев В.П. Российское государство: попытка политоло гического анализа // Власть. 1997. № 12. С. 13-15.
-
Матузов Н., Малько А. Указ. соч. С. 103—104.
-
Современное управление: Энциклопедический словарь. Т. 1. - М., 1997. С. 70, 71.
-
Шварценберг Р.-ЛС. Политическая социология. - М., 1992. Ч. 1. С. 110-111.
-
Указ Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни тельной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта.
-
Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003. 17 мая; Российская газета. 2004. 27 мая.