Общеметодологические принципы государственного управления

Реализация их служит условием сохранения качественной оп­ределенности общества как единого организма и целенаправлен­ного его изменения. Этому критерию соответствует определяю­щая роль политики в государственном управлении. Приоритет государственной политики является общеметодологическим принципом государственного управления.

Политика — широкое понятие, характеризующее особую фор­му деятельности и взаимоотношений больших социальных групп и представляющих их государственных институтов и партий, со­держание которой составляет руководство общественными дела­ми, регулирование общественных отношений, разрешений про­тиворечий и конфликтов в интересах господствующих классов или большинства общества. В данном контексте понятие полити­ки означает направление деятельности государства, определение принципов, ее целей, задач, основных форм и методов управляю­щей деятельности. Политика служит формой обобщения и выра­жения интересов и воли представителей отдельных социальных групп или общества в целом. Она всегда конкретна. Политика ориентирует систему государственного управления на решение общегосударственных проблем, ставших актуальными в данной общественно-исторической ситуации для функционирования и развития всего общества или каких-то его отдельных сфер.

Разрабатываемый высшими органами власти и управления политический курс (политическая стратегия) выступает важней­шим фактором согласования деятельности субъектов управления всех уровней, определяет конкретные объекты управления, акту ализирует определенные функции управляющей системы и опти­мальные «рамочные» условия их реализации, акцентирует те или иные взаимосвязи системы с управляемыми. Формулируемые цен­тральными органами государства экономическая, социальная, культурная, научно-техническая и другие виды политики слу­жат основой административно-государственного управления во всех его аспектах. Именно основой, ориентиром, отправным пунктом, но не более. Политика не подменяет содержание административ­ного управления, а лишь направляет ее действие в русло удов­летворения жизненно важных общественных потребностей и ин­тересов.

Доказательством того, что приоритет политики в государствен­ном управлении является его принципом, служит международ­ная практика. Даже в США, где на протяжении всего XX в., вплоть до 90-х гг., в политической теории и практике обще­ственного управления доминировала «политико-административ­ная дихотомия», т.е. точка зрения, противопоставляющая поли­тику и административное управление и выдвигающая на первый план политически нейтральную систему. Президент и его адми­нистрация, а соответственно и администрации штатов во главу угла своей деятельности полагают политические ориентиры, по­литическую стратегию, формулируемую и излагаемую в ежегод­ных президентских посланиях конгрессу США. Белым домом ини­циируются актуализация проблем в экономической и социальной сфере. Например, одна из них — проблема повышения эффектив­ности государственного управления государственным сектором экономики. Государство, кстати говоря, стало важным элемен­том в экономике как благодаря своей экономической политике, так и производству как таковому [2]. При Президенте создано и функционирует Управление по разработке политики.

Политические ориентиры государственного управления в Рос­сии также определяются ежегодными посланиями Президента РФ Федеративному Собранию. Так, послание 1998 г. было озаглав­лено «Общими усилиями — к подъему России». В нем — форму­лировка основной политической цели деятельности высших орга­нов власти и управления. В разделах послания «Выравнивание экономических условий», «Эффективность власти — резерв подъе­ма», «Необходимость административной реформы», «Усиление ответственности региональной и местной власти» и других излагаются политические задачи, выполнение которых должно было составить содержание деятельности системы государственного уп­равления в 1998 г.

Мартовское (1999) Послание Президента РФ «Россия на рубе­же эпох» определило основные задачи деятельности высших ор­ганов власти и управления по выходу государства из глубокого системного кризиса, катастрофически обострившегося в августе 1998 г. В Послании утверждается, что взятый в 1991 г. «курс на коренное реформирование российской экономики был и остается правильным. Однако при сохранении общего стратегического на­правления необходима корректировка методов проведения эконо­мической реформы, учет и исправление допущенных ошибок» [3]. В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со­бранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» (2002) отмечается: «Наши цели неизменны — демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правово­го государства. И самое главное — повышение уровня жизни на­шего народа» [4]. Определяя ориентиры государственного управ­ления, В.В. Путин в данном Послании Федеральному Собранию акцентировал внимание на том, что «основное сейчас: это — со­здание условий, при которых граждане России могут зарабаты­вать деньги... и — с выгодой для себя — вкладывать в экономику своей собственной страны.

Но для этого необходимо устранить то, что все еще мешает людям жить и работать. И прежде всего — придется существенно изменить саму систему работы государственных институтов.

Сегодня колоссальные возможности страны блокируются гро­моздким, неповоротливым, неэффективным государственным ап­паратом» [5].

При этом главная проблема - не в количестве бюрократичес­ких структур, а в том, что их работа плохо организована, ны­нешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач, знание чиновниками совре­менной науки управления - это все еще большая редкость. Имен­но в связи с этим ставятся и решаются в стране задачи осуществ­ления административной реформы, реформ в области государ­ственной службы и местного самоуправления.

Приоритеты государственной политики как общеметодологи­ческий принцип государственного управления четко просматриваются и в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, с которым он выступил в 2003 г. В нем, в частности, говорится, что все наши решения, все наши действия надо «под­чинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически пере­довых и влиятельных государств мира.

Это — качественно новая задача. Качественно новая ступень для страны...

Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свобо­ды.

Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надеж­но защищены, а экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать. Зарабатывать без страха и ограниче­ний.

Россия будет сильной страной — с современными, хорошо ос­нащенными и мобильными вооруженными силами.

Все это должно создать достойные условия для жизни людей. Позволит России на равных находиться в сообществе самых раз­витых государств.

И такой страной люди смогут не просто гордиться. Они будут приумножать ее богатство. Будут помнить и уважать нашу вели­кую историю.

В этом — наша с вами стратегическая цель.

Но чтобы этого добиться — необходима консолидация. Моби­лизация интеллектуальных сил. Соединенные усилия органов власти, гражданского общества, всех людей в стране.

На основе понятных и четких целей мы должны добиться кон­солидации для решения наших самых главных общенациональ­ных проблем» [6].

Формулированию, уточнению и конкретизации приоритетов государственной политики в изменяющихся условиях большое внимание уделено и в Послании Президента РФ В.В. Путина Фе­деральному Собранию, с которым он выступил 26 мая 2004 г.

«Наши цели, - говорится в нем, - абсолютно ясны. Это -высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это — зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан.

Сегодня мы лучше знаем собственные возможности. ...И ак­тивно модернизируем государство, добиваясь соответствия его функций современному этапу развития России. Этапу, обеспечи­вающему существенно более высокий уровень жизни».

Сегодня, чтобы в непростых условиях глобальной конкурен­ции занимать ведущие позиции, Россия должна расти быстрее, чем остальной мир.

И в Послании 2004 г. ставится задача опережать другие стра­ны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки, культуры. «Это вопрос нашего экономи­ческого выживания. Вопрос достойного места России в изменив­шихся международных условиях, — отмечает В.В. Путин. — ...Это крайне трудная задача. Но решить ее мы можем. ...Толь­ко от нас сегодня зависит, сможем ли мы стать обществом дей­ствительно свободных людей. Свободных и экономически, и по­литически. Только от нас зависит успех решения первоочеред­ных общенациональных задач. Задач, которые хорошо извест­ны. Это удвоение за десятилетие валового внутреннего продук­та, уменьшение бедности, рост благосостояния людей и модер­низация армии» [7].

Итак, приоритет политики в государственном управлении — тот интегрирующий фактор, который цементирует воедино эле­менты управляющей деятельности и управленческих отношений, придает им государственно-значимый смысл, определяет рацио­нальное целеполагание и целе достижение.

Система управления — информационная система. Ее деятель­ность прямо зависит от того, какова информация, используемая уйравляющим субъектом. Управлять государством и обществом — значит действовать, обладая достоверной, объективной инфор­мацией. Принцип объективности — один из основополагающих в системе государственного управления. Он — критерий научно­сти всех других принципов. Требование объективности, как прин­цип, означает необходимость адекватного отражения (достовер­ной информации) субъектом управления реального состояния об­щества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соот­ветствии с полученной информацией.

Объективность в управлении предполагает осознание и объяс­нение противоречий и конфликтов между группами интересов: социальными классами и слоями, между интересами государства и коммерческими интересами экономических и других юридичес­ких субъектов хозяйствования, между властью и населением, и т.д. Анализ существующих противоречий и конфликтов — путь познания проблем, решаемых в процессе управления. Конфлик­ты выявляют альтернативные тенденции в общественном разви­тии и силы, стоящие за ними, стимулируют поиск новых форм и методов деятельности, реализация которых обеспечит стабиль­ность общества. На основе достоверной и исчерпывающей инфор­мации субъект сможет сформулировать достижимые проекты, на­ходить и использовать нужные ресурсы и эффективные средства для осуществления выбранных целей и намеченных проектов, добиваться того, чтобы управляющая деятельность государствен­ного субъекта превращалась в основной элемент деятельности управляемого сообщества людей.

Следовать принципу объективности — значит исходить из дей­ствительного положения вещей, а не из умозрительных предпо­ложений; постоянно анализировать управленческие действия, принимаемые решения на предмет их соответствия задачам госу­дарства, закону и интересам народа. Информационно-аналити­ческая деятельность — неотъемлемая сторона современного уп­равления.

Если информационный процесс составляет важнейшую сторо­ну управления и от качества информации зависит его действен­ность, то корректно к числу общеметодологических принципов государственного управления отнести общие принципы социаль­ного управления, выражающие требования информационных за­конов. В первую очередь — универсальный принцип экономии энтропии. Понятие энтропии в теории социального управления обозначает меру неопределенности ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы [8]. Чем меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность об­щественной системы. Реализация данного принципа обеспечивает стабильное состояние последней. В соответствии с этим принци­пом управляющий субъект выбирает тот вид и метод действия, который может привести к наименьшим разрушениям управляе­мого объекта и необратимым потерям энергии и ресурсов, т.е. к минимуму количества энтропии, который обеспечит эффективное использование экономических, материально-технических ресур­сов, а также современных технологий. Об уровне государственно­го управления судят по степени продуктивного использования как имеющихся ресурсов, так и вовлечения в процесс конструк­тивно-созидательной социальной деятельности новых, открывае­мых наукой и практикой.

Стабильное состояние управляемой общественной системы — одна из целей управления в «древе целей». Обеспечение устойчи­вого изменения системы, перехода ее в новое состояние — основ­ная цель государственного субъекта. Ее реализации служит дру­гой принцип — наименьшего действия. Суть его — в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в пла­нируемое состояние осуществляется с наименьшими разрушения­ми. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно нео­правданные революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюцион­ный процесс развития.

Постепенный переход системы в новое качественное состояние нейтрализует возникновение дисфункциональных связей, способ­ствует сохранению и согласованию функций. Заметим, что идея постепенного, эволюционного развития общества пришла в тео­рию социального управления из философии. В истории философ­ской мысли издавна конкурировали эволюционистская и револю­ционная концепции. Реальная история человечества подтвердила относительную истинность той и другой идеи. Однако оказалось, что постреволюционный период в большинстве цивилизованных стран — это эволюционный процесс. Управление им осуществля­ется в соответствии с принципом наименьшего действия, с ориен­тацией правящих режимов на эволюционное реформирование об­щественной жизни. Концепция устойчивого социально-экономи­ческого развития — доминирующая в политике и политическом сознании правящих кругов в современных передовых странах. Исключением стала российская политическая элита.

Несмотря на то, что политическая история России показала несостоятельность практики глобальных разрушительных пере­воротов в жизни государства и народа, «архитекторы» перестрой ки (вторая половина 80-х гг.) и лидеры неолиберального перево­рота (август 1991 — октябрь 1993 гг.), к несчастью для народов нашей страны, не извлекли должных уроков из драматической истории российского государственного управления. Курс перестро­ечных и неолиберальных реформ строился вопреки научно выве­ренным и подтвержденным европейской цивилизацией принци­пам экономии энтропии, наименьшего действия и др. Произошел не постепенный переход к новой политической и экономическим системам, а всеобщий разрушительный процесс, уничтоживший вместе с советской системой государственного управления многие системообразующие элементы государства и общества, например, вертикаль государственной власти, необходимую меру государ­ственного централизма в управлении. Государство лишилось не­которых своих функций, оказалась подорванной фундаменталь­ная функция управления.

Государственное управление — целенаправленная деятельность, ее универсальным принципом является высшая целесообразность действия управляющего субъекта. Этот принцип органически свя­зан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкре­тизацию. В контекст понятий «упорядоченность системы», «дей­ствие с наименьшими разрушениями» включается понятие «це­лесообразность», придающее им субъективную человеческую на­правленность. Высшая целесообразность означает также рацио­нальное использование времени — одного из основных объек­тивных факторов общественной жизни. Не будет преувеличением квалифицировать данное требование как общий принцип управ­ленческой деятельности. При этом следует отметить многообра­зие и даже альтернативность моделей его конкретизации. Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени», согласно теории управления, является ключевым моментом принятия ре­шения; «метод проволочек» (затягивание времени) — одно из правил успешного действия (в праксиологии). Второй и третий варианты интерпретации принципа рационального использова­ния времени являются конкретизацией ситуационного подхода в управлении. Выбор соответствующего места и времени, а в бо­лее общей форме — совокупности обстоятельств, благоприятных для принятия и реализации решений, — основной принцип менеджмента. В политическом руководстве он давно известен как важнейшее требование, «золотое правило» диалектической мето­дологии: необходимость конкретного анализа конкретной ситуа­ции.

Государственное управление — не всеохватывающая деятель­ность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского об­щества. Из объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип огра­ниченной рациональности. Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему. За ее пределами вме­шательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а по­рождает дисфункции, стимулирует не развитие (прогресс), но дег­радацию общественного организма как целого. На языке полити­ческом нарушение меры необходимого соотношения управления и саморегуляции означает переход к авторитарным методам вла­ствования и управления и свертыванию демократических форм организации общественных отношений.

Принцип ограниченой рациональности интерпретируется и в другом, прагматическом плане. Он подтверждает отмеченную выше истину: не всякое действие управленческого субъекта есть научно обоснованный акт; целесообразно не только научное управление, но и управление как искусство. В литературе отмечается, что принцип ограниченой рациональности допускает возможность не­программируемых решений наряду с научно обоснованными и программируемыми. В определенных ситуациях возникает необ­ходимость разработки неизвестных ранее вариантов стратегий, в том числе связанных с известным риском, грозящим потерями для государства. Однако вероятность потерь будет тем меньше, чем основательнее риск продуман и опирается на опыт, профес­сионализм и на новую информацию. Риск трезвомыслящего по­литика и государственного деятеля нельзя отождествлять с аван­тюристическим действием лица, облеченного властью, поступаю­щего по правилу: «Куда хочу, туда и ворочу».

Наконец, следует остановиться на принципе обратной связи. Являясь универсальным в теории управления, этот принцип в его специфической социально-политической форме выражения составляет один из главных элементов управленческого субъект- объектного отношения. Благодаря обратной связи субъектно-объек-тное отношение превращается в субъектно-субъектное. Управля­емый объект, воспринимая управляющее воздействие, оказывает в свою очередь влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта. Обратное воздействие может быть положитель­ным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность. Характер влияния обратной связи зависит прежде всего от уп­равляющей системы: насколько направленность ее действий от­вечает потребностям и интересам управляемых.

Принцип обратной связи требует от управляющего субъекта постоянного контроля за тем, как управляемый объект реагирует на его действия, в какой мере соответствует реакция объекта реализации целей и исполнению принятых решений и какие эле­менты поведения последнего не вписываются в планы системы, а противоречат или даже блокируют исполнение решений.