Глава 1 предмет

И методологическая основа

Теории государственного

Управления

Органы государственной власти в современном обществе — это организующий и управляющий центр бесконечно многообразной жизнедеятельности миллионов людей. Это — мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность общества к самоорганизации и жизненной активности как самостоятельной материальной системы. Любую страну можно сравнить с великим кораблем, движимым работой многочисленных гребцов. У штур­вала корабля-государства — выделившаяся из массы населения группа людей, взявших на себя труд вести судно безопасным кур­сом по океану человеческой истории. Корабль будет идти полным ходом, если энергия каждого из гребцов соединится в единую могущественную силу, преодолевающую силу встречных океан­ских волн и мирового ветра, если управляющие кораблем и рабо­той команды гребцов будут следовать показаниям компаса, руко­водствоваться знанием правил общественно-исторической нави­гации.

Наш великий корабль по имени «Россия», к сожалению, в 90-х гг. прошлого века оказался в руках такой команды, кото­рая начала вертеть штурвалом так, что вырулила на рифы, под­ставив борта корабля сокрушающим волнам ураганного кризиса. Капитаны оказались малоопытными и слабо знающими науку со­циально-исторической навигации. Эта наука есть теория государ­ственного управления. Освоение ее и умелое применение людьми, занятыми государственными делами, — непременное условие их успешной деятельности, хотя и недостаточное. В государствен­ном управлении, как ни в какой другой сфере деятельности, тре­буется оживлять теорию практическим опытом, обогащать госу­дарственной мудростью народа.

1. Предметная область теории государственного управления

Деятельность государства — многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административным правом, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т.п. Например, политология рассматривает сущность и закономерно­сти политической деятельности и государства. Политическая со­циология изучает социальные основы государственных институ­тов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследова­нием правовых аспектов функционирования государственной вла­сти. Для теории социального управления деятельность государ­ства — один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой за­кономерностей саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.

Важнейшая сфера деятельности государства — управление об­щественной жизнью людей — объект и предмет относительно са­мостоятельной научной дисциплины социального управления — теории государственного управления. Государственное управле­ние как объект научного познания представляет собой многопла­новое образование. Изучающая его теория в качестве своего пред­мета выделяет проблемы сущности и специфики государственно­го управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в ос­новном понятиями: государство, политика, государственное уп­равление и власть. В связи с этим теория государственного уп­равления является, на наш взгляд, наукой политической и про-воведческой.

Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, ис­ходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-админи­стративной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от уп­равления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяй­ственного управления; б) государственное управление — это по­литическая наука.

Деятельность государства в области социального управле­ния неразрывно связана с правовым регулированием обществен­ных отношений и поведения людей. Отсюда юридический ас­пект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая от­расль знания.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему опреде­лению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управ­ления — это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явле­ния и процессы, в сущности которых сплетены воедино призна­ки политического и социального, как это воплощается, напри­мер, в основополагающей категории «государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политичес­кой) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее — высшую форму организации современного обще­ства. Понятие «политическое управление» (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использовани­ем государственной власти и власти общественной (в частности, институтов гражданского общества).

Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характери­стика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на пони­мание государственного управления как стороны и формы прояв­ления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправ­ления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе полити­ческих, правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и со­циальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимо­действия государства и общества как субъекта и объекта управ­ления и самоуправления.

Судя по опубликованным за последнее время немногим теорети­ческим работам по государственному управлению¹, рассматривае­мая научная дисциплина в нашей стране еще полностью не сложи­лась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока тракту­ется неоднозначно. Так, одни авторы (например, А.И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в нашей стране. Много­численные зарубежные научные исследования, проанализирован­ные, в частности, в энциклопедической монографии американских авторов «Эффективность государственного управления» (М., 1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.

Другие отечественные авторы, характеризуя предмет интере­сующей нас научной дисциплины, не выясняют ее отношения к иным областям социального знания. Третьи исследователи (на­пример, Г.В. Атаманчук) вообще не вдаются в дискуссию о пред­мете и статусе теории государственного управления, а, как гово­рится, сразу берут быка за рога: изложение начинают с основной проблематики науки. Такой подход тоже имеет основание. Науч­ную теорию, находящуюся в процессе становления, лучше опре­делять не по тому, что она уже представляет собой, а по тому, на что она нацелена, выделяя главное, из чего складывается теория (подходы, понятия, модели), или, по крайней мере, ее основные элементы [1]. Это замечание известного французского политолога

и социолога Р.-Ж. Шварценберга высказано по отношению к по­литической науке (политологии), но оно применимо и к рассмат­риваемой области политико-социального знания.

Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это изучение важней­шей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснова­ние государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, дея­тельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории го­сударственного управления.

Знание основ теории позволит читателю применить ее к иссле­дованию практики управленческой деятельности Российского го­сударства, осмыслить многосложные проблемы, которые прихо­дится решать правящим кругам, институту госслужащих в ны­нешней сложной ситуации. И, к сожалению, далеко не всегда успешно.

Теория государственного управления — комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнооб­разные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно — от­носительно самостоятельную сферу, заключенную в более широ­кую систему многогранной властной и организующей деятельнос­ти государства, всей политической системы, и в еще более широ­кую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя эле­менты знания и подходы таких наук, как политология, полити­ческая социология, теория государства и права и конфликтоло­гия. И конечно же, теории социального управления, раскрываю­щей общие закономерности управления социальными, в том чис­ле политическими, процессами и отношениями.

Система понятий в научной литературе не сложилась. Тем не менее можно наметить некоторые блоки, составляющие категориальную сетку научного анализа специфической сферы деятель­ности государства и государственно-общественных отношений. В них читатель встретится с новыми понятиями, а также извест­ными по изучению политической науки, социологии, теории со­циального управления. Однако здесь они рассматриваются в ином аспекте — как существенные стороны и элементы института госу­дарственного управления.

Первый блок — общие понятия, характеризующие управле­ние как основную функцию государства: государственное управ­ление, государство как субъект управления (государственные орга­ны, аппараты, учреждения), объект государственного управле­ния (социальные группы, общественные процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, администра­тивная, экономическая и др.); управленческая деятельность (по­литическое руководство, административное управление, норма­тивно-правовое регулирование); управленческие отношения (орга­низационно-экономические, социально-политические, норматив­но-правовые).

Второй блок — понятия, описывающие государственное уп­равление как процесс функциональной деятельности; функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности.

Третий блок — понятия, отражающие основные элементы уп­равленческого процесса и его этапы: политический выбор, целе-полагание, политическая стратегия и т.д.; государственное реше­ние и принятие решения.

Четвертый блок — понятия, характеризующие источники и дви­жущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управлен­ческой деятельности и отношений: национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности.

Пятый блок — понятия, описывающие государственное уп­равление в целом: система государственного управления, система государственной власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация власти и управления и др.

Шестой блок — понятия, описывающие внешнюю среду, в ко­торой осуществляется государственное управление: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени (этапы, периоды).

В теории государственного управления используются философ-ско-социологические и другие общетеоретические понятия, преж­де всего науки социального управления.