2. Методологическая основа теории государственного управления

Начнем с определения понятия методологии. Это не только совокупность методов познания, но и принципов — философско-социологических, политологических и других общенаучных — и обосновывающих их теорий. Методология — это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных мето­дов и приемов научного познания и объяснения объектов соци­альной действительности.

В современной политической науке существуют различные ме­тодологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в отечественной литературе по государственному управлению. И все же можно выделить не­которые типичные из них. Это: общефилософская диалектико-материалистическая методология, политолого-социологические типы анализа — системный и структурно-функциональный, кон­фликтологический и кибернетический подходы. Несмотря на не­совпадение мировоззренческих основ, отмеченные методологии ориентируют прежде всего на объективное отражение действи­тельности, хотя и различных ее сторон и с различных научно-познавательных (гносеологических) точек зрения. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности (а иной цели у научного исследования нет) позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические кон­цепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие типы анализа действительности.

В прошлом советским, а ныне российским авторам был и пока, к сожалению, остается свойствен стереотип мононаправленного социально-философского, политико-идеологического заангажиро-ванного мышления. Если в советское время марксистская диа-лектико-материалистическая методология считалась единственно научной, а все прочие антинаучными, то в настоящее время под влиянием политической конъюнктуры позиция многих бывших марксистов стала противоположной. Между тем, когда дело доходит до попыток объективного рассмотрения и оценок нынеш­них социально-экономических и политических процессов, то без обращения к марксистской методологии (обычно скрытого) не обходится. Постоянно приходится слышать и читать в прессе высказывания об объективных экономических законах и недопу­стимости их нарушения, об определенной роли политического курса правительства в преодолении экономического кризиса и т.д. Но ведь высказывания такого рода базируются на материа­листической методологии.

Примечателен факт, что многие здравомыслящие предприни­матели-олигархи открыто и без оговорок руководствуются ею при обосновании своей политики капитализации России. В той мере, в какой та или иная методология содержит объективную науч­ную истину, она может быть использована любым историческим субъектом, любым классом. Наука не может являться собствен­ностью какого-либо одного класса; она — достояние человече­ства. Тот или иной класс берет на вооружение определенные вы­воды, положения социальной науки, руководствуясь своими ин­тересами. Последние определяют, как используется научная тео­рия: во имя добра или во зло. Здесь наблюдается аналогия с использованием естественнонаучных открытий.

Применение диалектико-материалистической методологии (не путать с марксистско-ленинской политической идеологией, партий­ной коммунистической доктриной) к теории государственного уп­равления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельнос­ти государства: во-первых, рассматривать государство как соци­альную систему, а его управленческую деятельность — лак один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как объективированную рациональ­ную (сознательную) деятельность, т.е. как такую, которая опред­мечивается в разнообразных формах политико-социальной реаль­ности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исто­рического подхода. Это означает в данном контексте признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления (обусловленности тем или иным типом социально-политического строя).

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где груп­пы классовых интересов реально существуют и оказывают суще­ственное влияние на принятие управленческих решений. Отри­цать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления по мень­шей мере некорректно, равно как и абсолютизировать его. В си­туации, когда правящие круги усматривают свою социальную базу в формирующемся классе предпринимателей-капиталистов и сред­него класса, когда в российском обществе нарастает социально-классовая дифференциация и глухо (пока) звучат угрозы классо­вого конфликта, игнорировать классовый подход — значит от­ступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе заряд субъективизма. Однако он может быть нейтрализован ме­тодологиями, в которых классовый подход — лишь один из эле­ментов, причем не основных.

Общефилософская диалектико-материалистическая методоло­гия не противоречит, а конкретизируется в методологии систем­ного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политичес­ких науках эта методология получила в работах Т. Парсонса (США, 1951) и Д. Истона (1953-1965). Системная модель Д. Истона «представляет собой принципиальное применение об­щей теории систем к политическому анализу». В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: «политическая система», «устойчивость», «равновесие», «функ­ция», «обратная связь» и др. Системный подход в теории госу­дарственного управления — это анализ, основывающийся на на­личии в государственном управлении черт внутренних взаимо­связей, образующих единое целое.

Изучение государственного управления как системы предпола­гает также структурно-функциональный подход. Понятия «струк­тура» и «функция» вписываются в более универсальное — «сис­тема». Структурно-функциональный анализ подчинен решению

проблем, с которыми связано существование и поддержание жиз­неспособности системы.

В современной теории управления структурно-функцио­нальный подход, пишет Н. Мысин, включает два аспекта. Струк­турный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих дан­ную систему; б) определение закономерных связей этих компо­нентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механиз­ма функционирования элементов системы, а также изучение внеш­него функционирования системы — взаимодействия системы с внешней средой [2]. Знание внутреннего механизма функциони­рования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направ­ленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей систе­ме, куда она входит. Анализ внешнего функционирования пред­полагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный ящик», открытая система, адаптация и др.

Каждую общественную систему можно представить в виде ки­бернетической модели, имеющей вход и выход. Управляющее воз­действие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксиру­ются на выходе. Скажем, на входе политической системы: требо­вания со стороны общества и поддержка системы определенными общественными силами, на выходе — решения и действия — ответ на требования и реакция на поддержку. Анализ взаимодей­ствия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет про­гнозировать поведение системы в рамках определенных условий и управлять ею. Познавательная модель «черный ящик» может быть использована как для изучения субъекта государственного управления (любого государственного института), так и объекта управления (социальной группы, политической организации и пр.). И тот и другой, с точки зрения познавательной ситуации, выступают в виде «черного ящика» в том смысле, что характери­зуются нераскрывшимися а рпоп свойствами внутренней струк­туры и механизмами функционирования элементов. Эффект моде­ли «черный ящик» очевиден в познании и управлении поведени­ем так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управ­ляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории госу­дарственного управления является таким же объективно обус­ловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая чер­та диалектической методологии познания и практической дея­тельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зре­ния немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение «социального порядка», стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных кон­цепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И тем не менее Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая — функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в обще­ственной жизни постоянно присутствуют оба компонента обще­ственных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа феномена госу­дарственного управления не исчерпывают всего методологическо­го арсенала науки. В ходе дальнейшего изложения ее основ мы будем обращаться к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель: потребности-интересы—цели — вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Можно было бы упомянуть политико-культурологический под­ход, получивший распространение в политической науке за по­следние годы. Он дает возможность по типу политической куль­туры, характерному для того или иного общества, судить о поли­тической системе, о характере государственно-правовых институ­тов, их управленческой деятельности и государственно-управлен­ческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных об­ластях научного познания, — возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, осно­ванного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. От­метим некоторые особенности, характеризующие познание поли­тико-управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного уп­равления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной груп­пы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Иначе говоря, исследователь — не пуш­кинский летописец Пимен, который

Спокойно зрит на правых и виновных,

Добру и злу внимая равнодушно,

Не ведая ни жалости, ни гнева.

Объективная истина в политических науках более, чем в дру­гих, выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не мо­жет «перекочевывать» из одной страны в другую, якобы благода­ря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления иссле­дования, а только за счет усреднения свойств политических субъек­тов [3]. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-ни­будь удовлетворительной картины, изображающей политику (до­бавим: политику государственного управления) в качестве объек­та научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе [4]. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, совре­менного международного и российского опыта, пусть даже неред­ко разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного уп­равления на основе онтологической картины современного рос­сийского государственного строительства и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологи­чески и политически ангажированного подхода в понимании со­циальной функции теории — интерпретации ее как теории инст­рументальной. Данный термин использован известным современ­ным американским экономистом и социологом Дж. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существую­щей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с пред­ставлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъек­тивистский теоретический образ служит заменителем объектив­ной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, — не обслу­живание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людь­ми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствую­щими экономическими субъектами, социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления фор­мируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Однако она имеет источник (еще раз подчер­киваем) в объекте познания — онтологической картине суще­ствующей в данной стране системы государственного управления. В этом трудность использования инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее (современность) — динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными пер­спективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постиже­ние объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объясне­ния действительности. Остановимся на этом вопросе.

3. методы теории государственного управления Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенауч­ных, теоретических и эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего сле­дует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управ­ления постоянно актуальной проблемой является проблема соот­ношения объективного и субъективного методов познания. Швед­ский социолог П. Монсон отмечает: «...вопрос объективного и субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство обществоведов» [5]. Значение данного вопроса вы­текает из природы государственного управления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объектив­ного и субъективного аспектов.

Государственное управление, пишет проф. Г.В. Атаманчук, — субъективный фактор. Это определение верно, если рассматри­вать его в соотношении с общесоциальными объективными мате­риальными основами. Но оно не полностью отражает реальную структуру последнего и как объекта, и как процесса деятельнос­ти. Ведь, как правильно отмечает автор, в государственном уп­равлении слиты элементы сознания — представления, идеальные образы, логические конструкции — и деятельность, которые пре­образуясь в управленческом процессе «в материальность», «при­обретают соответствующую предметность». И это еще не все. В структуру государственного управления включены в качестве неотъемлемой его стороны некоторые материальные и объективи­рованные символические элементы. Это орудия и многие средства управления, правовые нормы — объективированные формы вы­ражения общей государственной воли и интересов, совокупность текстов — директивных, политических и пр. документов, иная управленческая информация, зафиксированная в объективной язы­ковой символической форме. Сказанное в полной мере можно от­нести к государственному управлению, поскольку в его структуре политический фактор — одна из составляющих. Словом, по сво­ей природе и структуре государственное управление представляет собою единство субъективного и объективного аспектов. Причем субъективный аспект здесь определяющий, коль скоро государ­ственное управление, говоря словами М. Вебера, суть целерацио-нальная деятельность и соответствующие отношения.

Двойственное бытие государственного управления как вопло­щения объективной и субъективной политико-социальной реаль­ности определяет необходимость применения при его изучении объективных и субъективных методов. Объективный метод оз­начает взгляд на изучаемый объект — государство и его деятель­ность — извне, как бы со стороны. Это способ объяснения сово­купности элементов и взаимосвязей, составляющих государствен­ное управление, через анализ объективных результатов управ­ленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим субъектом. Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутрикак собственной организации людьми своей по­литико-социальной, экономической и других видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностя­ми. Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа — объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъек­тивного метода составляет описание и объяснение политико-со­циальной реальности через призму отношений субъекта (его мне­ний, позиций, интересов). Ценностно-нормативный подход — его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение явлений и процессов дей­ствительности, метод разработки описательных моделей управ­ленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и др. А субъективного — разнообразные социологические приемы изуче­ния общественного мнения на предмет отношения и оценки конк­ретных управленческих действий государственных институтов, метод управленческого эксперимента и др. К этой группе субъек­тивных методов можно отнести совокупность приемов разработ­ки нормативных управленческих моделей, конструирующих об­разы управления в идеале (как он представляется субъекту).

Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-социальной реальности, воплощающей в себе объектив­ную и субъективную стороны. Тем не менее при объединении неизбежны трудности, в частности, связанные с тем, что субъек­тивный метод предполагает подбор объектов для изучения по ус­мотрению исследователя, с учетом его представлений об обще­ственных приоритетах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию, под­меченную еще немецким социологом М. Вебером. Суть ее в том, что конструирование объекта исследования (подбор фактов) — субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же ре­шение предложил М. Вебер? Результаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит науч­но-практический эксперимент. Это — способ получения инфор­мации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействи­ем на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент — метод опытной проверки обоснованности и эф­фективности определенных научных положений и рекомендаций теории. В практике государственного управления — это важный источник эмпирических данных для принятия эффективных ре­шений.

Объективность полученной экспериментальным методом инфор­мации может быть обеспечена при соблюдении необходимых тре­бований, установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего — методологически выверенное определение экспериментального фактора — условия или сово­купности условий, рассматриваемых в качестве причины изучае­мых изменений управляющей системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситу­ации — условий внешней среды, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть реп­резентативными (типичными, представительными) и максималь­но приближенными к естественным явлениям и процессам госу­дарственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимен­та определяется конкретными проблемами, требующими теоре­тического и практического решения. Главным образом — это проблемы эффективности государственного управления.

Государственное управление — это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее осно­ве общественных отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании госу­дарственного управления. Политико-социологический анализ по­зволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые опре­деляют конкретное содержание задач, решаемых государствен­ными органами. Социологические методы — основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В частности, выражающихся в отношении отдель­ных социальных групп населения к тем или иным решениям го­сударственных институтов. При помощи социологических мето­дов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффек­тивность государственной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного управ­ления важны также потому, что они позволяют опустить науч­ный анализ с макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень ис­следования конкретных отдельных индивидов, их групп и кол­лективов, их поведения и ориентации в сфере государственного управления. Ведь общая теория — это политическая наука мак­роуровня. Да иначе и быть не может, поскольку государственное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере обще­ства. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организации и регули­рования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие проблемы госуправления воз­можно лишь на макроуровне, чему и служат охарактеризован­ные выше методологические основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лиде­ров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, та­кого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое иссле­дование не даст нам научной информации о системе в целом, о ее направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых полити­ческими объединениями кандидатов. Все это так. Тем не менее общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом системы государственного управления и управленческие отношения складываются из дей­ствий и поведения многочисленных отдельных личностей, руко­водящих, должностных и рядовых граждан. Посему без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую кар­тину деятельности государства. Следовательно, политико-социо­логический анализ на микроуровне, не имея доминирующего зна­чения, служит инструментом добывания и накопления фактоло­гического материала для теоретических обобщений, объясняю­щих феномен государственного управления на макроуровне.

Отмечая важное значение эмпирических методов политико-со­циологического исследования, нельзя не учитывать возможность проявления субъективизма. Академик Г.В. Осипов в своей статье «Что происходит с социологией?» пишет: «...тревожной особен­ностью современного этапа развития социологии является то, что эта наука, а вернее псевдосоциология, нередко используется как средство манипуляции сознанием людей для принятия антина­родных или квазидемократических решений». Псевдонаучная постановка вопроса на референдуме о суверенитете Украины («Вы за суверенитет Украины или против?») позволила националисти­ческим лидерам республики получить желаемый для них резуль­тат. Но Украина была частью Советского Союза. И поэтому, про­должает автор, резонно было бы спросить: "Если Вы за суверени­тет Украины, то в составе СССР или вне его?" Если бы вопросы были сформулированы таким образом, то мы получили бы на Украине те же данные, что и при проведении референдума о со­хранении СССР» [6].

Отмеченные и множество других примеров, подчеркивает Г. Осипов, «доказывают, что социология в руках националисти­чески и антидемократически настроенных политиков, расхитите­лей народного достояния России и коррупционеров может превратиться в мощное оружие порабощения сознания людей, пре­вращения их в разновидность манкуртов. Поэтому сейчас, как никогда прежде, ответственность социологов, политологов, в це­лом обществоведов перед обществом и народом особенно велика».

литература

1. Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология. Ч. I. — М.,

1993. С. 8.

2. Мысин Н. Теория социального управления. — СПб., 1998.

С. 54.

3. Полис: Альманах. 1997. С. 15.

4. Там же. С. 17.

5. Монсон П. Лодка на аллеях парка. Введение в социологию.

— М., 1994.

6. Осипов Г.В.Что происходит с социологией? // Социс. 1997.

№ 5. С. 13.