§ 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление

Территориальное устройство государства. Согласно конститу­ции, территориальное устройство Украины основано на принципах един­ства государственной территории (этот принцип особенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз для Черноморско­го флота), сочетания централизации и децентрализации в осущест­влении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного разви­тия районов с учетом их исторических, экономических и иных отноше-

442

ний и традиций. Все существующие территориально-политические еди­ницы Украины — области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассмат­риваются как звенья единого административно-территориального уст­ройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других — органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (это преимущественно внут­ригородские районы) — только органы государственной власти или уполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украи­ны входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь.

Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою конституцию, которую принимает Верховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики конституцией Украины. Полномочия Крыма раз­делены конституцией Украины на две группы: вопросы, по которым рес­публика может осуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению. Нормативные акты могут издаваться по вопро­сам сельского хозяйства и лесов, мелиорации, общественных работ, ре­месел, благотворительной деятельности, охоты, рыболовства, жилищно­го хозяйства и др. К ведению автономной республики относятся: назна­чение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведение местных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономной республике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единых бюджетных и налоговых актов Украины, развитие государствен­ного (т.е. украинского) и местных языков, внесение предложений в орга­ны государственной власти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др.

Представительным органом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины не рассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения и постановления, обязательные для ис­полнения в Крыму. Правительство Крыма — Совет министров. Предсе­датель правительства назначается в отзывается Верховной радой Крыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента Автоном­ной Республики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще до принятия конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крыма определяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство президента Украины.

443

Организация государственной власти на местах. На Украине дей­ствует система, которая сочетает существование на местах органов госу­дарственной власти (государственной администрации) и органов местно­го самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, райо­нах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государст­венные администрации. Они заменяют в этом качестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и были одновремен­но председателями советов и представителями государства, действуя как руководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единолич­но назначавшихся председателями советов. Положение о государствен­ных администрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет мини­стров, подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украи­ны, а также к небольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местного самоуправления. Государственные администра­ции тоже созданы еще не везде, до их создания их полномочия по-преж­нему выполняют председатели советов.

Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподава­тельской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководя­щие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государст­венных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности президентом.

Местные государственные администрации, будучи органами государ­ственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента, Совета мини­стров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюдже­та. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государствен­ных служащих.

Местные государственные администрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали — представительным органам (советам) своего уровня, но последний вид подчиненности имеет частичный харак­тер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегирова­ны местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации, но это не влечет его обязательной от­ставки: вопрос о недоверии рассматривается президентом, который при­нимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено

444

2/3 депутатов от общего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку.

Решения местных государственных администраций не могут быть отменены советами или приостановлены. Они могут быть отменены пре­зидентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня.

Местные органы, самоуправления. Структура и порядок деятель­ности местных органов самоуправления определяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местном самоуправлении, дейст­вующим с рядом поправок 1992—1996 гг., если закон и поправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправления со­здаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добро­вольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах. В единицах общинного звена нет назначаемых госу­дарственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления — советы (у них могут быть и другие назва­ния). В областях и районах советы, действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, кото­рые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.

Местное самоуправление может осуществляться гражданами непо­средственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и через избираемые насе­лением органы местного самоуправления: сельские, поселковые, город­ские советы (общинное местное самоуправление), которые создают свои исполнительные органы. Органами местного самоуправления, пред­ставляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, по­селков), являются районные и областные советы — региональное мест­ное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления. Орга­низация управления внутригородскими районами относится к компетен­ции городского самоуправления. В таких районах могут быть избраны советы либо назначены уполномоченные городского совета или его ис­полнительного органа.

По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие ко­митеты — «органы самоорганизации населения», как называет их кон­ституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной ком­петенцией, финансами, имуществом.

Депутаты местных советов избираются гражданами на основе всеоб­щего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании

445

сроком на 4 года (ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срок раздельным от депутатов голосованием сель­ского, поселкового, городского голову, который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительный орган совета (испол­ком). Председатели районного и областного совета тоже избираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этот исполни­тельный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Дру­гие же вопросы, имеющие государственное значение, решают, как отме­чалось выше, назначенные районные и областные государственные адми­нистрации. Если избрано 3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия и делает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год.

Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штат­ными работниками совета являются председатель, его заместитель, сек­ретарь, а также председатели постоянных комиссий.

Советы управляют имуществом общин и регионов, принимают про­граммы развития, устанавливают местные налоги и сборы, создают ком­мунальные предприятия, решают другие вопросы, отнесенные к их ком­петенции законом. Материальной и финансовой основой местного само­управления являются движимое и недвижимое имущество, земля, при­родные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, дохо­ды местного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объ­единять объекты коммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместных проектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать для этого совместные органы. Государ­ство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми сред­ствами, расходы, возникшие в результате решений государственных ор­ганов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия испол­нительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам госу­дарственной властр