Центральные органы внешних сношений Федеративной Республики Германии

Как в США и в других капиталистических странах, личный состав сотрудников органов внешних сношений ФРГ отражает классовую природу как самих органов, так и зачастую прямое сращивание в одном лице представителей монополистического капитала ФРГ и дипломатов. До прихода к власти коалиции социал-демократов и свободных демократов в 1969 году в составе работников дипломатического ведомства ФРГ были, с одной стороны, в значительном числе работники, тесно связанные с монополистическими группами ФРГ, а с другой — многие чиновники дипломатической службы — бывшие члены нацистской партии, а также должностные лица, бывшие на службе у гитлеровского фашистского режима. Достаточно указать, что в 1961 году на службе у правительства ФРГ находились 185 бывших гитлеровских дипломатов.

Много представителей монополистического капитала было среди высших чинов Министерства иностранных дел ФРГ, особенно в первые десятилетия после войны. Бывший посол в США Клеклер был связан с фирмой Байер-Леверкузен (группа «ИГ Фарбениндустри»); представителем концерна «ИГ Фарбениндустри» в Японии был также посол Хаас; бывший заведующий отделом Востока Дуквиц являлся одним из руководящих работников компании «ГАПАГ»; посол Юнкер работал в концерне «Стиннеса»; посол фон Шуберт был связан с концерном «Штумма»; посол Ауэр происходит из семьи владельцев кельнского концерна «Ауэр — Мюллен» .

Список представителей монополистического капитала на дипломатической работе можно было бы значительно увеличить. Однако и приведенные примеры довольно наглядно показывают классовый подбор кадров на высшие дипломатические посты Федеративной Республики Германии.

До прихода к власти нынешней коалиции из Бонна исходили планы нагнетания международной напряженности и срыва разрядки напряженности всякий раз, когда такая разрядка намечалась в отношениях между государствами различных социальных систем. И, конечно, в этой подрывной для мира агрессивной дипломатии ФРГ не последнюю роль играли кадры Министерства иностранных дел и заграничных представительств ФРГ.

В Федеративной Республике Германии ведение внешних сношений относится к компетенции главным образом федеральных центральных органов внешних сношений. Права отдельных земель в области осуществления таких сношений довольно незначительны, и их осуществление обусловлено согласием федеральных органов страны. Какие же вопросы Конституция ФРГ 18 относит к ведению Федерации?

В ст. 24 (§ 1, 2, 3) отмечаются права Федерации принимать решения о вступлении ФРГ в военные союзы, об ограничении суверенитета ФРГ в пользу международных союзов. При этом Конституция предусматривает принятие специальных законов законодательными органами о передаче верховной власти «межгосударственным органам» (см. § 1). Статья подчеркивает, что «для урегулирования международных споров Федерация присоединяется к соглашению об общем всеобъемлющем, обязательном международном арбитраже» (§3). В ст. 25, исходя из так называемой теории примата международного права, утверждается, что «общие нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».

Уже в этих статьях довольно определенно говорится о широких и по существу неограниченных правах федеральных органов в решении вопросов внешних сношений ФРГ с иностранными государствами.

В ст. 73 указывается, что Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам внешних сношений, а также обороны. В § 1 ст. 32 говорится, что «ведение сношений с иностранными государствами принадлежит Федерации». Параграф 3 той же статьи специально подчеркивает, что всякое выступление отдельных земель на международной арене допустимо лишь с согласия федеральных органов. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, говорится в указанном параграфе, они могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. Этот параграф, по существу, отдает решение вопроса о заключении договора отдельными землями на усмотрение Федерального канцлера, возглавляющего Федеральное правительство.

Только § 2 ст. 32 скорее во внутреннем, чем в международном, плане регламентирует взаимоотношения между Федерацией и землями в тех случаях, когда заключаемый федеральными органами договор непосредственно затрагивает положение той или иной земли. «Перед заключением договора, затрагивающего особое положение какой-либо земли, — говорится в § 2 ст. 32, — эта земля должна быть заблаговременно заслушана». К компетенции федеральных органов Конституция относит также и все другие области внешних сношений: представительство в международных отношениях, решение вопросов войны и мира и т. п.

Рассмотренные положения Конституции позволяют на примере ФРГ видеть тот же процесс централизации функций внешних сношений буржуазных федеративных республик. Этот процесс, характерный для периода империализма и обусловленный, в конце концов, концентрацией и централизацией капитала в империалистических странах, превращает буржуазные федерации, по существу, в унитарные государства. Этот процесс В. И. Ленин считал характерным для периода господства монополистического капитала.

В дальнейшем будут рассмотрены лишь федеральные центральные органы внешних сношений ФРГ. Центральными федеральными органами внешних сношений ФРГ являются:

двухпалатный Парламент;

Президент Федеративной Республики Германии;

Федеральный канцлер и Правительство ФРГ;

министр иностранных дел и центральный аппарат возглавляемого им Министерства иностранных дел ФРГ

Парламент ФРГ состоит из двух палат: бундестага и бундесрата.

К компетенции бундестага относятся все вопросы внешних сношений, входящие в ведение Федерации и требующие законодательного оформления. К таким вопросам Конституция относит: решение об объявлении состояния войны (ст. 59 а, § 1); решение вопроса о заключении мира (ст. 59а, §4); одобрение международных договоров, регулирующих политические отношения ФРГ или касающихся федерального законодательства (ст. 59, § 2). К такого рода международным договорам, которые касаются федерального законодательства, относятся предусмотренные ст. 24 так называемые соглашения о взаимной коллективной безопасности, под которыми понимается прежде всего система агрессивного блока НАТО.

Наконец, в функции Парламента ФРГ в плане общего контроля за деятельностью Правительства входит также контроль за деятельностью всех остальных органов внешних сношений.

Обе палаты западногерманского Парламента имеют свои комиссии, в том числе комиссии по иностранным делам.

Несмотря на известные конституционные положения, которые закрепляют ряд основных прав и функций в области внешних сношений за Парламентом как за высшим законодательным федеральным органом государственной власти, фактически область внешних сношений полностью находится в руках исполнительных органов власти: Президента, особенно Федерального канцлера, Федерального правительства, Министерства иностранных дел. При этом усиление роли исполнительных органов в ФРГ идет не по линии расширения прав и поля деятельности Президента, как это имеет место, например, во Франции и США, а по линии расширения прав премьер-министра — Федерального канцлера. Такая эволюция закреплена в самой же Конституции, в чем нетрудно убедиться при рассмотрении функций центральных органов внешних сношений I ФРГ.

Высшим среди исполнительных органов власти ФРГ органом внешних сношений является Президент ФРГ. В его компетенцию в области внешних сношений, согласно ст. 59, § 1, входят:

представительство Федерации в международных отношениях;

заключение от имени Федерации договоров с иностранными государствами;

аккредитование и принятие послов.

Ряд других статей несколько конкретизирует и дополняет функции Президента в области внешних сношений. В соответствии с § 2 ст. 59а Президент в исключительных случаях, когда нет возможности созвать бундестаг, может принимать решение об объявлении состояния войны и обнародовать это решение. Однако такое решение может [ быть принято Президентом при обязательном контрассигновании Федеральным канцлером и после предварительного заслушивания мнения председателей бундестага и бундесрата.

Как видно уже из указанных положений, права Президента в известной мере ограничиваются полномочиями Федерального канцлера, с одной стороны, и бундестага—с другой. В некоторых других статьях Конституции права Президента во всех других областях внешних сношений, кроме двух (представительство в международных отношениях и аккредитование и прием послов),скорее формальность, чем реальность. Так, например, если ст. 59 предусматривает за Президентом право на заключение договоров, то в той же статье, § 2, содержатся такие оговорки, которые сводят права Президента в этой области на нет. Для договоров, регулирующих политические отношения Федерации или касающихся федерального законодательства, необходимо одобрение и содействие соответствующих законодательных органов и в конечном счете бундестага. Что же касается второй группы возможных договоров и соглашений — межправительственных соглашений, которые называются административными соглашениями, — то эти соглашения относятся к компетенции Федерального правительства, прежде всего Федерального канцлера. Таким образом, за Президентом в области заключения договоров сохраняется публикация их за своей подписью.

Таковы функции Президента в области внешних сношений и фактическое значение этих функций при осуществлении международных отношений ФРГ с иностранными государствами.

В Федеративной Республике Германии почти вся реальная власть в определении и проведении внутренней и внешней политики государства сосредоточена в руках исполнительных органов власти — Правительства и его главы — Федерального канцлера. Такое положение узаконено в самой Конституции, которая вручает эту власть не столько Правительству как коллегиальному органу, сколько его главе — Федеральному канцлеру. Статья 65 Конституции прямо указывает, что Федеральный канцлер «устанавливает основные положения политики» и только «в пределах этих основных положений каждый федеральный министр» ведет дела своей отрасли.

В ФРГ, по существу, ликвидирован принцип парламентской ответственности министров и действует ответственность министров перед Канцлером. Министры несут ответственность и М01ут смешаться Президентом с их постов только по предложению Канцлера без всякого участия Парламента. Канцлер также единолично назначает из числа министров своего заместителя — вице-канцлера (ст. 69).

В области внешних сношений без Федерального канцлера, по существу, не обходится ни одно решение. В его функции входят:

определение всего внешнеполитического курса (ст. 65);

участие в решении вопросов войны и мира путем согласия и контрассигнования президентских решений, приказов и распоряжений;

участие в заключении договоров путем контрассигнования президентских актов;

руководство заключением и заключение административных (межправительственных) соглашений, относящихся к компетенции федеральной администрации (ст. 59, § 2).

С объявлением состояния оборонительной войны право издания приказов и командования также переходит к Федеральному канцлеру (ст. 65 а, § 2).

Федеральный канцлер не только руководит практически всей жизнью государства в порядке осуществления исполнительной власти, но и может быть правомочен на издание законодательных постановлений (ст. 80), а также может реализовать законопроекты, минуя бундестаг, в случае объявления «состояния законодательной необходимости».

Разобранный выше конституционный Статус и функции Федерального канцлера в западногерманской буржуазной печати оцениваются как режим единоличной власти и «диктатура Канцлера».

«Основанная на Конституции, приспособленной к его (канцлера. — В. 3.) персоне, — отмечал западногерманский публицист проф. Хагеман,— Федеративная Республика сделалась канцлерской демократией, где один человек имеет узаконенные полномочия единолично решать все важные вопросы»19. И не случайно даже в западной буржуазной печати иронически назвали режим в ФРГ «демократурой», при котором за словами о демократии стоит диктатура Канцлера.

История внешней политики Федеративной Республики Германии довольно полно раскрывает значение Федерального канцлера как решающего и руководящего органа внешних сношений.

В Федеративной Республике Германии, как и в других странах, главным оперативным звеном в проведении и осуществлении внешней политики и международных отношений является специальное ведомство — Министерство иностранных дел, его центральный аппарат и система зарубежных органов внешних сношений. Министр иностранных дел является конституционным должностным лицом. Его статус, как и статус других федеральных министров, определен в упомянутой выше ст. 65 Конституции ФРГ.

Нынешняя структура центрального аппарата Министерства иностранных дел, возглавляемого министром иностранных дел, определена в основном реформой 1958 года. Структура центрального аппарата Министерства иностранных дел ФРГ выглядит следующим образом.

Во главе Министерства иностранных дел стоит министр иностранных дел. Непосредственно министру подчиняются: статс-секретарь; отдел печати; отдел правительственных дел; отдел внешне- и внутриполитической информации; протокольный отдел (этот отдел обслуживает также Президента и Федерального канцлера).

Статс-секретарь возглавляет своего рода коллегию министерства, которая называется конференцией директоров. Статс-секретарь является председателем конференции директоров. Конференция директоров состоит из двух постоянных заместителей статс-секретаря и руководителей всех отделов МИД. Министр иностранных дел также принимает участке в заседаниях конференции директоров.

Оперативные отделы министерства разделены на две большие группы, возглавляемые двумя постоянными заместителями статс-секретаря.

В ведение первого постоянного заместителя статс-секретаря по политическим вопросам входят четыре отдела: европейский отдел (Запад 1), западный отдел (Запад 2), отдел Востока и торгово-политический отдел.

Европейский отдел (Запад 1) состоит из ряда референтур; организационно в него входит также секретариат по подготовке и проведению межгосударственных конференций и совещаний. Одна из них занимается вопросами политической «интеграции»; вторая — вопросами отношений с Европейским советом, Западноевропейским союзом и с европейскими негосударственными организациями; третья — вопросами мирного использования ядерной энергии. Остальные референтуры построены по принципу территориальных отделов: западноевропейские страны, страны Северной Африки, Турция, Ватикан.

Западный отдел (Запад 2) также состоит из ряда референтур: ООН и другие международные организации; НАТО; разоружение и безопасность. Остальные референтуры также построены по территориальному принципу, по странам: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия и другие страны Британского содружества наций (за исключением Канады); США и Канада; страны Латинской Америки; страны Африки к югу от Сахары.

Отдел Востока состоит из многих референтур, некоторые из них построены по территориальному принципу, другие — по кругу вопросов или специальных функций. Одна референтура занимается так называемыми вопросами «воссоединения Германии»; вторая — западногерманскими интересами на Востоке; другие — вопросами политической и социально-экономической структуры мировой социалистической системы. Затем следуют территориальные референтуры: СССР; европейские социалистические страны; социалистические страны Азии; Ближний Восток; страны Южной и Юго-Восточной Азии; страны Восточной Азии. В отдел Востока входит также функциональная референтура — референтура по вопросам информации.

Торгобо-политический отдел занимается вопросами торговой политики, состоит из двух подотделов, в свою очередь распадающихся на референтуры.

Первый подотдел ведает вопросами экономических связей ФРГ, состоит из шести референтур, носящих функциональный характер: разработка вопросов внешнеторговой политики; вопросы взаимоотношений с межгосударственными организациями, в том числе со специализированными учреждениями, и вопросы соглашений по экономическим проблемам; руководство экономическими отделениями зарубежных представительств ФРГ; поддержание тесной связи с заграничными представительствами ФРГ по вопросам экономических связей с заграницей; наблюдение за иностранным законодательством по вопросам экономики и торговли; оказание помощи в развитии экспорта и импорта ФРГ; заключение торговых договоров; вопросы транспорта и экономические вопросы вооружения.

Второй подотдел состоит из ряда территориальных референтур, ведающих экономическими связями ФРГ с соответствующими странами. В этот подотдел входит также служба по ведению переговоров с отдельными странами в целях заключения договоров.

Таковы отделы и их референтуры, входящие в ведение первого постоянного заместителя статс-секретаря.

Второй постоянный заместитель руководит отделами специального функционального назначения и служб: отделом кадров и управления делами, правовым отделом и отделом культуры.

Отдел кадров и управления делами состоит из подотдела личного состава и подотдела управления делами. В первый подотдел входят референтуры по вопросам личного состава и службы чиновников и Министерства иностранных дел, дипломатических и консульских представительств; по вопросам личных дел высших чиновников и нештатных консулов, а также по некоторым другим вопросам. В подотдел управления делами входит референтура по общим организационным вопросам, канцелярия министерства, шифровальная служба, служба переводов, библиотека, политический архив с группой по вопросам истории, служба предварительной проверки и другие службы.

В правовой отдел входят референтуры: международного права и государственных договоров; консульского права; государственного и административного права; паспортной службы Министерства иностранных дел; социального законодательства; германского имущества за границей; заключения мирного договора с Германией. Всего в правовом отделе насчитывается девять референтур.

Отдел культуры состоит из ряда референтур. В ведение отдела и его референтур входят: вопросы культурных связей с заграницей, с международными организациями по вопросам культуры, вопросы религии, деятельности западногерманских больниц и поддержания связей с рабочими-эмигрантами из ФРГ; вопросы западногерманских школ и курсов за границей; вопросы международного сотрудничества в области науки, медицины, обучения иностранных студентов в ФРГ и западногерманских студентов за границей; вопросы международных молодежных организаций и поддержания спортивных связей с зарубежными странами; вопросы искусства, радио, кино; вопросы распространения литературы.

Эта структура Министерства иностранных дел ФРГ, организационное начало которой было положено еще в 1958 году, в основном остается такой и в настоящее время. Некоторые частичные видоизменения, например учреждение в 1960 году второго статс-секретаря, чего-либо существенного с точки зрения внутренней структуры МИД ФРГ не вносят.

Кроме Министерства иностранных дел в Федеративной Республике Германии имеются также некоторые другие ведомства или отдельные звенья ведомств, которые осуществляют внешние сношения. Например, к таким

ведомствам относится так называемое Министерство по общегерманским делам. Это министерство фактически является узаконенной в форме министерства организацией, осуществляющей покровительство в отношении многочисленных землячеств и других реваншистских и милитаристских организаций и затрагивает к тому же внутренние дела другого германского государства—Германской Демократической Республики, а также Западного Берлина.