Центральные органы внешних сношений

К центральным конституционным политическим органам и должностным лицам внешних сношении относятся:

высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны; глава государства — единоличный или коллегиальный; правительство, и в первую очередь глава правительства; министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел.

В современных республиканских буржуазных государствах эти органы внешних сношений являются высшими в области внешних сношений лишь формально Практически _вся власть, в осуществлении внешней политики узурпируется исполнительными органами государственной власти (президентом и правительством).

Осуществление определенных функций в области внешних сношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам. Так, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т. п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената. В период средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (что было исключением), основные вопросы внешних сношений входили в функции представительных законодательных органов власти. Известно, что в условиях средневековья государствами с республиканской формой правления были некоторые города, например в Италии — Генуя, Венеция и др. Эти итальянские города вели оживленную дипломатию, причем первый известный профессиональный дипломат и теоретик дипломатии феодального типа-—Макиавелли — был выходцем именно из такого города-республики.

Однако в период феодализма осуществление высших функций в области внешних сношений представительными государственными органами — явление нетипичное,

поскольку типичной формой феодального государства была монархия. При монархической форме правления также имелось некоторое подобие представительных органов, формируемых из представителей либо только дворянской знати, либо также и из представителей нарождавшейся буржуазии (центральной социальной силы так называемого третьего сословия). Но эти представительные органы носили сугубо консультативный характер и ни к чему не обязывали монарха. Короли Испании, Франции и других феодальных государств обычно созывали эти органы в тех случаях, когда необходимо было устанавливать новые или увеличивать старые налоги, необходимые для ведения войн. Именно такую роль при испанских королях играли испанские Кортесы; при французском — Генеральные Штаты и т. д.

С приходом буржуазии к власти в большинстве европейских государств устанавливалась республиканская форма правления, а с нею в конституциях, как бы в противовес монархизму, особенно его крайнему проявлению — абсолютизму, представительные выборные органы государственной власти провозглашались высшими органами как в области внутренней политики, так и во внешних сношениях государств. На первых порах, особенно в условиях буржуазных революций, парламенты, будучи органами борьбы буржуазии против феодализма, действительно играли важную практическую роль во всей политической жизни, в том числе и во внешних сношениях с иностранными государствами. Однако впоследствии, когда буржуазия утвердилась у власти, когда весь исполнительный и судебный аппарат стал таким же выразителем интересов буржуазии, как раньше парламент, а в парламент по мере развития рабочего движения стали проходить представители рабочего класса, представительные законодательные органы были низведены до уровня второстепенных органов и основные функции внешних сношений утвердились за исполнительной властью Формально, однако, в конституционном порядке парламенты все же по-прежнему рассматриваются как высшие органы и при решении основных вопросов внешней политики и внешних сношений. В условиях империализма, и особенно в период общего кризиса капитализма, в результате так называемого делегированного законодательства, проведения различий между договорами и соглашениями, требующими ратификации, и так называемыми исполнительными или административными международными соглашениями роль парламентов в области внешних сношений все более падает. Об этом процессе снижения роли парламента довольно откровенно говорят многие буржуазные исследователи и публицисты. «...Мы живем, — отмечала западногерманская газета «Нюрнбергер нахрих-тен», — не в демократии старого стиля, а при своего рода режиме директории, где парламент лишь время от времени играет роль хора в античной трагедии, оттеняя ход действия то громким, то тихим рокотанием...».

Различные комиссии или комитеты по иностранным делам, которые юридически считаются органами парламентов, оказываются в действительности органами, которые скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами. Это достигается обычно путем определенного классового и персонального подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские комиссии и комитеты по иностранным делам.

Тем не менее конституционно парламенты во всех современных капиталистических государствах с республиканской формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних сношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран — даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства (например, в США эти функции выполняет сенат).

В 70-е годы в связи с острой борьбой между исполнительной властью (президентом и правительством) и конгрессом в США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и всей Юго-Восточной Азии, развязанная в 60-х годах, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость в повышении роли представительных учреждений США — сената и палаты представителей и в некотором ограничении прав президента и правительства во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных сил за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США в определенные рамки и в зависимость от прямых решений конгресса США по данным вопросам.

В государствах с монархической формой правления высшим государственным органом внешних сношений формально является монарх — король, император В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов

Совершенно иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные органы власти в социалистических странах Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной власти являются фактическими и полновластными органами в области определения внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и мира; заслушивают отчеты правительства о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают специальные постановления, в которых дается оценка деятельности правительства в области внешних сношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних сношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики

Вторым центральным органом внешних сношений государства является глава государства — единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является обычно президент (в эксплуататорских государствах с монархической формой правления, как отмечалось, монарх является и главой государства, и высшим органом внешних сношений).

С точки зрения осуществления внешних сношений, повседневного представительства государства в международных отношениях и повседневного руководства всеми внешними сношениями глава государства является высшим органом внешних сношений Это и понятно. Во-первых, осуществление внешних сношений — это уже область исполнительных органов государственной власти. Во-вторых, повседневное представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями и внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера деятельности этих органов; внешние же сношения государства протекают повседневно, а не сессионно. Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем, действующий как коллегиальный глава государства, повседневно, между сессиями Верховного Совета осуществляет и законодательную власть, и представительство во внешних сношениях одновременно, являясь между сессиями высшим органом государственной власти СССР. Осуществляя важнейшие представительные функции государства в международных отношениях, глава государства даже в тех случаях, когда его права буквально и не зафиксированы в конституции государства, может иметь непосредственные сношения с другими государствами, поддерживать контакт с главами других государств по вопросам внешней политики и оформлять договоренность по внешнеполитическим вопросам. Важнейшие договоры, внешнеполитические акты и заявления скрепляются подписью главы государства. В большинстве конституций государств это оформлено в соответствующих статьях.

Конкретный объем деятельности и ответственности главы государства в области внешней политики определяется конституцией.

Глава правительства также представляет государство и его правительство во внешних сношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную оперативную деятельность в этой области. Глава правительства может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций. Достаточно было бы присутствия главы правительства, чтобы он мог принять участие в заседаниях на основании своих полномочий как главы правительства.

Министр иностранных дел, являющийся по своим полномочиям и функциям повседневным руководителем ведомства внешних сношений каждого государства, осуществляет сношения с другими государствами также без специальных на каждый случай полномочий. Министр иностранных дел может без особых полномочий представлять свое государство и правительство на заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности ООН и т. д.

Таким образом, глава государства, глава правительства и министр иностранных дел выполняют функции в области внешних сношений без особых на то полномочий. При этом они пользуются при выездах за границу всеми общепризнанными правами и дипломатическими привилегиями, в частности личной неприкосновенностью, неподсудностью, правом шифрованной переписки, и некоторыми почетными привилегиями, например правом подъема флага представляемого ими государства на их машинах, на здании резиденции, где они останавливаются, и т. д.

Повседневную оперативную деятельность по осуществлению внешних сношений государства осуществляет ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Однако ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства.

Кратко отметим еще некоторые центральные органы внешних сношений, выполняющие не политические, а специализированные функции. К этой группе органов относятся органы технических и культурных связей с различными странами, действующие не на основе конституции, а на основе межправительственных или международных соглашений, конвенций и т. д. Такие органы учреждаются при ряде ведомств и министерств, которые по сути своей деятельности неизбежно связаны с международными отношениями, имеют международные связи, например министерство связи, почт и телеграфа. Это ведомство всегда осуществляло повседневную связь с заграницей, ибо, поскольку существует международная почтовая связь, международная телеграфная связь, радиосвязь и т. д., без установления контакта с другими государствами в этих областях невозможно нормальное функционирование такого ведомства. Поэтому ведомства такого характера имели и имеют, как правило, отделы международных отношений во всех государствах, имеют специальных должностных лиц, знакомых с международными связями, владеющих иностранными языками и поддерживающих контакты с аналогичными ведомствами других стран. То же относится и к авиасвязи, особенно развитой в настоящее время.

В последние десятилетия в связи с общим расширением международных связей в области культуры, науки, техники в ряде государств, особенно крупных, стали создаваться различные государственные органы, осуществляющие внешние сношения в этих областях в соответствии с международными конвенциями и двусторонними соглашениями между государствами. В СССР и многих других социалистических странах имеются как специальные государственные органы, осуществляющие внешние функции (например, государственные комитеты по культурным и"экономическим связям с заграницей), так и отделы внешних сношений во многих ведомствах.

Таковы те центральные органы внешних сношений, которые существуют в различных государствах в настоящее время и которые, разумеется, не одинаковы по степени своего развития и национальным особенностям в различных государствах.

Министерство иностранных дел является основным звеном, непосредственно осуществляющим внешнюю политику иностранных дел государства. Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних сношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств, которые либо аккредитуются в данной стране, либо прибывают в страну по тому или иному поводу.

Министерство иностранных дел ведет оперативную деятельность по осуществлению внешней политики государства. Оно систематически подготавливает информацию для правительства по вопросам внешней политики, предложения правительству и реализует принятые решения в этой области. В ряде стран министерство иностранных дел ведет систематическое наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые в своей работе соприкасаются с вопросами внешней политики и сношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством.

Министерство иностранных дел повседневно руководит дипломатическими представителями за границей, как постоянными, так и временными, ведет подготовку внешнеполитических кадров, влияет на деятельность печати и средств внешней пропаганды по вопросам внешней политики, руководит, как правило, разработкой архивных материалов в области внешней политики и изданием официальных документов по вопросам внешней политики.

В соответствии с этими общими задачами и характером всей работы центрального аппарата строится и структура этого аппарата.