- •Раздел I природа и система административного права
- •Глава I. Развитие идей и программ государственного управления и административного права
- •§ 1. Зарубежные доктрины и реформы административного управления
- •§ 2. Российские административные реформы
- •§ 3. Советский период развития административного права
- •§ 4. Постсоветский этап развития административного права. Новые подходы
- •Глава II. Управление государственными делами
- •§ 1. Управление: отражение объективных и субъективных факторов
- •§ 2. Правовое обеспечение управления
- •Глава III. Подходы к определению административного права как отрасли права и законодательства
- •§ 1. Предмет административного права
- •§ 2. Определение административного права
- •§ 3. Публичный интерес и административно-правовое повеление
- •Глава IV. Система административного права
- •§ 1. Состав и целостность административного права
- •§ 2. Административно-правовая преемственность
- •§ 3. Соотношение административного права с другими отраслями права
- •§ 4. Сравнительное административное право
- •Глава V. Нормы и источники административного права
- •§ 1. Понятие административно-правовой нормы
- •§ 2. Виды административно-правовых норм
- •§ 3. Система источников административного права
- •§ 4. Понятие и признаки административно-правового акта
- •Глава VI. Юридические акты как источники административного права
- •§ 1. Конституция и закон
- •§ 2. Акты президента российской федерации
- •§ 3. Акты правительства
- •§ 4. Ведомственные акты
- •§ 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов российской федерации
- •§ 6. Административно-правовые договоры и соглашения
- •§ 7. Локальные акты
- •Раздел II. Субъекты административного права и процесса
- •Глава I. Статус органов исполнительной власти
- •§ 1. Природа управленческого органа
- •Глава 1. Основные положения
- •Глава 2. Участники административных процедур
- •Глава 3. Порядок установления и виды административных процедур
- •Глава 5. Порядок осуществления функциональных задач государственных органов
- •Глава 6. Процедуры расслютрения жалоб, заявлений и обращений граждан
- •Глава 7. Порядок принятия решений государственными органами и органами местного самоуправления при осуществлении их компетенции
- •Глава 8. Подготовка, заключение и выполнение административных договоров (соглашений)
- •Глава 10. Координация работы государственных органов и органов местного самоуправления
- •Глава 11. Организация исполнения решений органов государственной власти и местного самоуправления
- •§ 3. Административное усмотрение
- •§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти с другими государственными органами
- •§ 5. Краткий обзор законодательства об органах исполнительной власти в иностранных государствах
- •Глава II. Виды управленческих органов
- •§ 1. Правительство рф
- •§ 2. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 3. Органы исполнительной власти субъектов рф
- •§ 4. Новые межтерриториальные структуры
- •§ 5. Органы управления в организациях
- •§ 6. Программно-управленческие структуры
- •Глава III. Государственная служба
- •§ 1. Организация государственной службы. Законодательство
- •§ 2. Статус государственного служащего
- •§ 3. Статус руководителя. Вступление в должность
- •§ 4. Прохождение государственной службы
- •Глава IV. Гражданин как субъект административного права
- •§ 1. Статус гражданина в административно-правовой сфере
- •§ 2. Проблемы политического участия
- •§ 3. Местное самоуправление - демократический канал государственного управления
- •§ 4. Общественные объединения и государственное управление
- •Раздел III. Административно-правовое регулирование
- •Глава I. Механизм регулирования
- •§ 1. Природа регулирования
- •§ 2. Средства регулирования
- •§ 3. Виды административно-правового регулирования
- •Глава II. Административно-правовые режимы
- •§ 1. Природа и признаки административно-правовых режимов
- •§ 2. Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства
- •§ 3. Административно-правовые режимы для граждан
- •§ 4. Учетно-легализующие режимы
- •§ 5. Административно-функциональные режимы
- •Глава III. Подзаконный характер административно-правового регулирования
- •§ 1. Закон и подзаконный акт
- •§ 2. Механизм реализации законов
- •§ 3. Динамика уровня законности
- •Глава IV
- •Раздел IV. Механизм административно-правового управления
- •Глава I. Управление: организация и функционирование
- •§ 1. Динамика механизма государственного управления
- •Раздел IV. Механизм административно-правового управления
- •Глава I. Управление: организация и функционирование
- •§ 2. Исполнительная власть: ее потенциал и трудности
- •Глава II. Государственный контроль
- •§ 1. Природа и назначение контроля
- •§ 2. Система контрольных органов
- •§ 3. Объекты контрольной деятельности
- •§ 4. Государственный учет и отчетность
- •§ 5. Административный надзор
- •§ 6. Иностранный опыт государственного контроля
- •Глава III. Информационное обеспечение государственного управления
- •§ 1. Правовые режимы использования информации
- •§ 2. Информационный статус субъектов права
- •Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы
- •Глава I. Управление в сфере экономики
- •§ 1. Общеэкономическое управление
- •§ 2. Управление в сфере финансово-кредитных отношений
- •Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы
- •Глава I. Управление в сфере экономики
- •§ 3. Жесткое управление или самоорганизация
- •§ 4. Отраслевое управление
- •§ 5. Управление в сфере предпринимательства
- •Глава II. Организация управления в социальной сфере
- •§ 1. Комплексный характер управления
- •§ 2. Управление в социально-культурных отраслях
- •§ 3. Управление в сфере труда и социального обслуживания
- •§ 4. Управление в экологической сфере
- •Глава III. Управление в сфере безопасности и законности
- •§ 1. Организация управления в области обороны, обеспечения безопасности и охраны государственной границы
- •§ 2. Организация управления в сфере правопорядка и юстиции
- •Глава IV. Управление в сфере международных отношений
- •§ 1. Организация управления в сфере внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности
- •§ 2. Международное сотрудничество национальных органов исполнительной власти
- •Раздел VI. Административный процесс. Юридические коллизии
- •Глава I. Природа административного процесса
- •§ 1. Правовые формы управленческого процесса
- •§ 2. Подходы к развитию административного процесса
- •§ 3. Административный процесс: определение и система понятий
- •Глава II. Административное правонарушение, административное производство, административная ответственность
- •§ 1. Понятие и признаки административного правонарушения
- •§ 2. Производство по делам об административных правонарушениях
- •Глава III. «встроенные» элементы административного процесса
- •§ 1. Специализированные административные процессы
- •§ 2. Судебное обжалование административных актов. Смежные процедуры
- •§ 3. Споры о компетенции
- •Глава IV. Административная юстиция
- •§ 1. Административная юстиция в иностранных государствах
- •§ 2. Формирование административной юстиции в россии. Административные суды и административное судопроизводство
§ 2. Определение административного права
Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Гибкость и устойчивость правового воздействия, а в конечном итоге и его эффективность, зависят от различных условий. Одно из главных связано с правильным определением отношений, составляющих объект правового регулирования Точный выбор «правовой мишени» и попадание в нее «выстрелами правовых норм» определяются и умением вычленить отношения, характерные для той или иной отрасли права, -найти специфические отношения и отграничить их от смежных, на которые воздействуют другие отрасли права.
В первой главе мы намеренно дали подробный анализ управленческих отношений, которые традиционно являлись предметом административного права. Их изменения в конце XX в. налицо. Не менее очевидно появление новых отношений, скорее функционально-регулятивного характера, и видоизменение публично-охранительных отношений.
Подчеркнем: административному праву, как никакой другой отрасли права, присущи субъектно-объектные отношения двух видов. Первую группу составляют т.н. исключительные правовые отношения. Только эти отношения относятся к предмету административного права и полностью, исчерпывающим образом им регулируются. Назовем кратко лишь некоторые из них - порядок подготовки и принятия административных актов, административно-правовые режимы, статус и организация работы органов исполнительной власти, правовое положение служащих аппарата управления и т.д.
Ко второй группе отношений, составляющих предмет административного права, относятся т.н. смежные отношения. Их регулируют чаще всего нормы конституционного, финансового и иных отраслей публичного права. Тут возникает эффект совместного действия, когда совпадающие либо однородные - по объекту регулирования - нормы применяются либо согласованно, одновременно, либо по принципу «правовой цепи», связи общих норм и норм, которые их развивают и детализируют. Отношений второй группы особенно много именно в административном праве ввиду масштабности сфер его применения, «всепроникновения».
Как видно, в наиболее распространенной трактовке административного права на передний план выдвигается его «самодостаточность», т.е. самоорганизация с присущими ей средствами воздействия. Но это именно «управленческая самоорганизация», призванная обеспечить выполнение функций управления специальными органами. Последние называются по-разному: органы государственного управления, органы администрации, исполнительная власть и ее органы.
И еще одно наблюдение - далеко не всегда разграничиваются понятия административного права как науки, как отрасли права, как отрасли законодательства. Смешение субъектов и методов правовой деятельности не способствует «чистоте анализа».
Предложим теперь читателю свое видение административного права в «трех измерениях». Оно не является очередной схоластической догадкой и предопределяется объективной ситуацией конца XX в. Для России, как и многих иностранных государств, государственное управление меняется как по своему объему и сферам применения, так и по содержанию и методам осуществления. В ряде сфер оно явно сужается, в некоторых - расширяется. Нередко прямое управление заменяется опосредованным, стимулирующим, как бы «дистанционным».
Но не только управление теперь сохраняет себя как вечная «любовь» административного права. Его «симпатии» повернулись в настоящее время к регулятивным, сугубо нормативным способам воздействия, создающим рамки деятельности. Административные режимы функционального содержания как бы скрепляют и придают единообразную направленность свободно действующим субъектам ради сохранения публичных интересов. Заметно возрастает удельный вес легализующей деятельности (регистрация, лицензирование и т.п.) отражающей растущую самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов права и устойчивые государственные требования к ней. Контроль и надзор по-прежнему нужны. И наконец, возрастает значение правового начала и соответственно юридико-охранительной деятельности как способа обеспечения верховенства закона и укрепления законности.
В современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а пять публичных функций - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, легализация, контроль и защита публичных интересов, самореализация прав граждан в сфере государственного управления.
Все эти задачи возлагаются преимущественно на органы исполнительной власти. Но ведь не ради их существования осуществляются управленческие и иные функции, поскольку они сами создаются и действуют для этих целей. Общественные процессы объективно предопределяют способы воздействия. К тому же эти органы можно считать синонимом понятия «административные органы», но не отождествлять понятие «исполнительная власть» только с ними как более широкое по своему содержанию и не отдавать его на откуп только административному праву. Оно служит объектом регулирования и конституционного права.
В современный период меняются представления об административном праве. Не субъективные взгляды порождают его «образ», а объективные тенденции развития конца XX - начала XXI в. Если в прошлые десятилетия оно как бы концентрировалось «вокруг» органов управления и их актов, то теперь многие его элементы меняются. Для объекта административного права характерно видоизменение объема государственного управления и увеличение объема нормативно-регулирующего воздействия. Для методов регулирования - возрастание удельного веса функциональных и иных режимов, средств стимулирования и поддержка инициативы субъектов права, более широкое применение законов и договоров. Для субъектов - придание административно-правовому статусу гражданина не только «охранительного» смысла, но и знания способа реализации его публичных и личных интересов.
Укрепляется базовое положение административного права в системе права ввиду «питания» других отраслей его институтами и императивными нормами. Расширяется сравнительно-правовой аспект отрасли в силу большего влияния на нее международного публичного права.
Административное право есть базовая отрасль в системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан.
Итак, попытаемся дать свое определение административного права. Административное право как отрасль российского права есть система правовых теорий и норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикци-онно-охранительной деятельности и участия граждан в управлении государственными делами.
Административное законодательство представляет собой систему взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу. А наука административного права является теорией и методологией изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций по вопросам регулирования административно-правовой сферы.
Даже соглашаясь с таким содержанием, большинство адми-нистративистов посчитали бы упущенным в нем столь важный элемент, как общественные отношения. Да, такой упрек отчасти был бы оправдан, поскольку право всегда регулирует общественные отношения с помощью идей, принципов и норм. В данном случае и административно-правовые отношения как бы презю-мируются, предполагаются в качестве объекта регулирования.
Они весьма разнообразны и поэтому можно вести речь об отношениях между: а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями (партиями и др.); е) органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями и организациями разных форм собственности и различной подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з) служащими; и) органами исполнительной власти России и органами международных организаций, международных объединений.
Указанные отношения характеризуются постоянным (хотя действуют и другие субъекты) наличием одной стороны - преимущественно органа исполнительной власти, который вправе осуществлять управленческие, регулятивные и охранительные функции с применением властных полномочий. Императивность служит преобладающей правовой оболочкой для всех административно-правовых отношений, многообразных, динамичных и очень гибких. Причем исполнительный орган выступает правооб-разующей стороной, которая правомочна вступить в отношения, отказаться от них, изменить или прекратить отношения. Набор имеющихся у него властных полномочий для этих целей достаточен.
Но нельзя вторую сторону административно-правовых отношений представлять только как зависимую и подавляемую волей и усмотрением первой стороны. Ее реакции можно типизировать, во-первых, как директивные, предписывающие и поручающие (в отношениях между органами в системе исполнительной власти), во-вторых, как обращения к другим государственным органам, в-третьих, как инициативу, предложения, просьбы граждан, хозяйствующих субъектов и др., в-четвертых, как требования, запреты, вытекающие из норм закона.
Административно-правовые отношения могут конкурировать только с гражданско-правовыми отношениями по разнообразию и непрерывности возникновения, развития и изменения. Многообразие жизненных явлений и поведения граждан, деятельность юридических лиц служат первопричиной административно-правовых отношений. В юридическом смысле они опосредуются строгими основаниями, к их числу можно отнести реализацию полномочий в рамках компетенции, рассмотрение или решение вопроса (или вопросов), предусмотренного законом, подзаконным актом, использование процедур, рассмотрение юридических коллизий и разрешение споров, применение мер административной и иной ответственности за нарушение законности.