- •Раздел I природа и система административного права
- •Глава I. Развитие идей и программ государственного управления и административного права
- •§ 1. Зарубежные доктрины и реформы административного управления
- •§ 2. Российские административные реформы
- •§ 3. Советский период развития административного права
- •§ 4. Постсоветский этап развития административного права. Новые подходы
- •Глава II. Управление государственными делами
- •§ 1. Управление: отражение объективных и субъективных факторов
- •§ 2. Правовое обеспечение управления
- •Глава III. Подходы к определению административного права как отрасли права и законодательства
- •§ 1. Предмет административного права
- •§ 2. Определение административного права
- •§ 3. Публичный интерес и административно-правовое повеление
- •Глава IV. Система административного права
- •§ 1. Состав и целостность административного права
- •§ 2. Административно-правовая преемственность
- •§ 3. Соотношение административного права с другими отраслями права
- •§ 4. Сравнительное административное право
- •Глава V. Нормы и источники административного права
- •§ 1. Понятие административно-правовой нормы
- •§ 2. Виды административно-правовых норм
- •§ 3. Система источников административного права
- •§ 4. Понятие и признаки административно-правового акта
- •Глава VI. Юридические акты как источники административного права
- •§ 1. Конституция и закон
- •§ 2. Акты президента российской федерации
- •§ 3. Акты правительства
- •§ 4. Ведомственные акты
- •§ 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов российской федерации
- •§ 6. Административно-правовые договоры и соглашения
- •§ 7. Локальные акты
- •Раздел II. Субъекты административного права и процесса
- •Глава I. Статус органов исполнительной власти
- •§ 1. Природа управленческого органа
- •Глава 1. Основные положения
- •Глава 2. Участники административных процедур
- •Глава 3. Порядок установления и виды административных процедур
- •Глава 5. Порядок осуществления функциональных задач государственных органов
- •Глава 6. Процедуры расслютрения жалоб, заявлений и обращений граждан
- •Глава 7. Порядок принятия решений государственными органами и органами местного самоуправления при осуществлении их компетенции
- •Глава 8. Подготовка, заключение и выполнение административных договоров (соглашений)
- •Глава 10. Координация работы государственных органов и органов местного самоуправления
- •Глава 11. Организация исполнения решений органов государственной власти и местного самоуправления
- •§ 3. Административное усмотрение
- •§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти с другими государственными органами
- •§ 5. Краткий обзор законодательства об органах исполнительной власти в иностранных государствах
- •Глава II. Виды управленческих органов
- •§ 1. Правительство рф
- •§ 2. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 3. Органы исполнительной власти субъектов рф
- •§ 4. Новые межтерриториальные структуры
- •§ 5. Органы управления в организациях
- •§ 6. Программно-управленческие структуры
- •Глава III. Государственная служба
- •§ 1. Организация государственной службы. Законодательство
- •§ 2. Статус государственного служащего
- •§ 3. Статус руководителя. Вступление в должность
- •§ 4. Прохождение государственной службы
- •Глава IV. Гражданин как субъект административного права
- •§ 1. Статус гражданина в административно-правовой сфере
- •§ 2. Проблемы политического участия
- •§ 3. Местное самоуправление - демократический канал государственного управления
- •§ 4. Общественные объединения и государственное управление
- •Раздел III. Административно-правовое регулирование
- •Глава I. Механизм регулирования
- •§ 1. Природа регулирования
- •§ 2. Средства регулирования
- •§ 3. Виды административно-правового регулирования
- •Глава II. Административно-правовые режимы
- •§ 1. Природа и признаки административно-правовых режимов
- •§ 2. Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства
- •§ 3. Административно-правовые режимы для граждан
- •§ 4. Учетно-легализующие режимы
- •§ 5. Административно-функциональные режимы
- •Глава III. Подзаконный характер административно-правового регулирования
- •§ 1. Закон и подзаконный акт
- •§ 2. Механизм реализации законов
- •§ 3. Динамика уровня законности
- •Глава IV
- •Раздел IV. Механизм административно-правового управления
- •Глава I. Управление: организация и функционирование
- •§ 1. Динамика механизма государственного управления
- •Раздел IV. Механизм административно-правового управления
- •Глава I. Управление: организация и функционирование
- •§ 2. Исполнительная власть: ее потенциал и трудности
- •Глава II. Государственный контроль
- •§ 1. Природа и назначение контроля
- •§ 2. Система контрольных органов
- •§ 3. Объекты контрольной деятельности
- •§ 4. Государственный учет и отчетность
- •§ 5. Административный надзор
- •§ 6. Иностранный опыт государственного контроля
- •Глава III. Информационное обеспечение государственного управления
- •§ 1. Правовые режимы использования информации
- •§ 2. Информационный статус субъектов права
- •Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы
- •Глава I. Управление в сфере экономики
- •§ 1. Общеэкономическое управление
- •§ 2. Управление в сфере финансово-кредитных отношений
- •Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы
- •Глава I. Управление в сфере экономики
- •§ 3. Жесткое управление или самоорганизация
- •§ 4. Отраслевое управление
- •§ 5. Управление в сфере предпринимательства
- •Глава II. Организация управления в социальной сфере
- •§ 1. Комплексный характер управления
- •§ 2. Управление в социально-культурных отраслях
- •§ 3. Управление в сфере труда и социального обслуживания
- •§ 4. Управление в экологической сфере
- •Глава III. Управление в сфере безопасности и законности
- •§ 1. Организация управления в области обороны, обеспечения безопасности и охраны государственной границы
- •§ 2. Организация управления в сфере правопорядка и юстиции
- •Глава IV. Управление в сфере международных отношений
- •§ 1. Организация управления в сфере внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности
- •§ 2. Международное сотрудничество национальных органов исполнительной власти
- •Раздел VI. Административный процесс. Юридические коллизии
- •Глава I. Природа административного процесса
- •§ 1. Правовые формы управленческого процесса
- •§ 2. Подходы к развитию административного процесса
- •§ 3. Административный процесс: определение и система понятий
- •Глава II. Административное правонарушение, административное производство, административная ответственность
- •§ 1. Понятие и признаки административного правонарушения
- •§ 2. Производство по делам об административных правонарушениях
- •Глава III. «встроенные» элементы административного процесса
- •§ 1. Специализированные административные процессы
- •§ 2. Судебное обжалование административных актов. Смежные процедуры
- •§ 3. Споры о компетенции
- •Глава IV. Административная юстиция
- •§ 1. Административная юстиция в иностранных государствах
- •§ 2. Формирование административной юстиции в россии. Административные суды и административное судопроизводство
§ 2. Виды административно-правовых норм
Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.
Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже «одномоментное» применение, поскольку именно административно-правовые норлгы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.
Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость как в теоретическом, так и практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо известна читателю. Несколько лет тому назад мы попытались видоизменить эту классификацию с учетом прежде всего критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Выделялись нормы-принципы, нормы-цели (задачи), нормы управомочивающие (общережимные), нормы конкретно-предписывающие, нормативы (технико-экономические), нормы-стимулы (поощрения), нормы-дефиниции, нормы договорные, нормы-запреты (санкции) (См.: Ю.А. Тихомиров. Закон, стимулы, экономика. - М.: Юрид. лит., 1989, с. 69-87). Такие нормы встречаются и в законах, и в подзаконных актах, и в этом нет ничего удивительного, поскольку законы служат источниками всех отраслей права, включая и административное.
В последнее время были сделаны попытки провести классификации административно-правовых норм с учетном новой практики и научных разработок. В качестве критериев служили: предмет регулирования (нормы материальные и процессуальные, подразделяемые на ад-мuнucmpamuвнo-юpucдuкцuoннъLe и административно-процедурные), юридическое содержание (обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные), адресаты, масштаб применения, объем регулирования, внутрисистемные и общеобязательные (См.: А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теме, 1996, с. 55-62). С такой классификацией в основном можно согласиться, хотя она является недостаточно полной и не выражает всего многообразия административно-правовых норм прежде всего по характеру их регулирующего воздействия.
Полагаем возможным предложить следующую классификацию административно-правовых норм. По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов Допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-Дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для распорядительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулирования.
По критерию предметной направленности административно-правовые нормы подразделяются на материальные нормы и процессуальные нормы. Критерий масштабов действия административно-правовых норм позволяет разделить их на нормы, действующие постоянно или временно в тех или иных территориальных границах. Сделаем краткие пояснения названных норм, имея в виду их содержательное раскрытие в последующих главах книги.
Начнем с норм в рамках первой классификации. Нормы-задачи содержат нормативную ориентацию развития отраслей, сфер управления и регулирования, других объектов, а также выступают ориентиром деятельности субъектов административного права. Нормы-принципы выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления. Нормы-дефиниции дают нормативные определения, обязательные к применению в тексте закона или иного правового акта. Нормы учредительные характеризуются своим преобразовательным потенциалом и выражаются в формировании управленческих структур, финансово-хозяйственных комплексов. Нормы общекомпетенционные очерчивают статус, права, обязанности и ответственность субъектов административного права. Чаще всего они содержатся в положениях об органах, должностных лицах. К нормам-заданиям можно отнести программы, планы, которые являются нормами длительного действия.
Нормы-стимулы поощряют развитие и деятельность субъектов права в том направлении, которое считают важным и полезным органы, принимающие административно-правовые акты. Близко к ним примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-методических и иных, содержащие скорее советы по поводу рациональных действий. Нормы-указания касаются конкретных действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Нормы-поручения означают указания по поводу решений или действий, выбор которых может быть более свободным. Нормы.-запреты содержат предостережения против возможных неправомерных действий, нормы,-санкции - указание на меры ответственности к виновным лицам или органам.
Нормы-стандарты содержат техника-экономические, социальные, экологические, технологические, и иные нормативы как технико-юридические правила. В качестве примера приведем распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г., которым одобрены уточненные министерствами здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты., связи и др. социальные нормативы и нормы. Например, в них указано, как должны быть укомплектованы - в единицах измерения - библиотеки в разных населенных пунктах.
Своеобразие договорных норм заключается в их природе как; согласованных нормах равных партнеров с добровольно принятыми обязательствами .
Приведенная классификация норм имеет большой практический смысл, поскольку позволяет правильно готовить проекты административно-правовых актов по их отдельным элементам. Различие норм дает возможность их исполнителям верно реагировать на каждую норму и в соответствии с ней строить свою деятельность. Удается избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, которая должна быть присуща цели и содержанию того или иного акта. Ведь в тексте каждого акта чаще всего встречаются разные комбинации норм, и не всегда они являются однопрофильными.
Различение материальных и процессуальных норм имеет большое значение для ряда отраслей права, в т.ч. и административного права. Материальные нормы, а их большинство, устанавливают юридические границы и объем правового регулирования с учетом приведенной выше классификации норм, определяют права, обязанности и ответственность субъектов.
Административно-процессуальные нормы служат реализации материальных норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений. Пока их явно не хватает, и это создает трудности в реализации норм. Ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений.
Как отмечалось выше, указанные нормы правильно делят на административно-юрисдикционные и административно-
процедурные. Мы развиваем это деление и выделяем: административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в порядке подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку деятельности в какой-либо сфере; регламентарные, вводящие организационные регламенты, распорядки, правила.
Административно-процессуальные нормы могут составлять исключительно или преимущественно процессуальные акты типа кодекса об административных правонарушениях. Довольно часто они «соседствуют» с материальными нормами, особенно это касается норм нашей третьей группы.
Сделаем вывод: правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки «нормообразо-вания», избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Полезно, по опыту Министерства юстиции Германии, выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.