Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс.- М.: 2001. - 652 с.

ББК 67.99(2)1 Т46

Тихомиров Ю.А. - Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Об авторе

Юрий Александрович Тихомиров - один из ведущих специалистов в области теории управления, административного и конституционного права, теории государства и права. Он является автором более 500 научных работ по данной тематике. Среди них такие известные фундаментальные труды, как «Управление делами общества», «Правовое обеспечение управления», «Управленческое решение», «Юридическая коллизия», «Теория закона», «Закон, стимулы, экономика», «Действие закона», «Публичное право», «Курс сравнительного правоведения», «Правовые акты», «Коллизионное право», «Теория компетенции» и др.

Ю.А. Тихомиров работает первым заместителем директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Он - член-корреспондент Международной академии сравнительного права, член Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, нескольких научно-консультативных советов при Президенте РФ и комитетах Государственной Думы, член редколлегий журналов «Государство и право», «Правоведение», «Журнал российского права» и ряда ученых советов. Ю.А. Тихомиров ведет также большую преподавательскую работу.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС: ПОЛНЫЙ КУРС /Ю.А. Тихомиров. - М.: 2001. - 652 с.

ISBN 5-89194-091-4

В книге предлагается обновленная концепция административного права Раздел I посвящен динамике природы и системы административного права, раздел II — субъектам административного права и процесса, раздел III — механизму административно-правового регулирования, раздел IV - объектам управления и административно-правового воздействия, раздел V — воздействию административного права на социальные, экономические и иные процессы, раздел VI -административному процессу и проблемам юридических коллизий Органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. Читателю предложен курс, т.е. систематизированные знания в области административного права и процесса. В книге сочетаются свойства монографического исследования и учебника. Однако помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках по административному праву, курс содержит обширные дополнительные сведения, позволяющие более углубленно изучать предмет.

Курс рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, руководителей и работников аппарата органов государственного управления, органов местного самоуправления, юристов и других специалистов организаций, сотрудников финансовых и налоговых органов, социальных фондов, а также научных работников и иных граждан, изучающих административное право и процесс.

ISBN 5-89194-091-4

Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов, опубликованных в настоящем издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском праве и смежных правах, допускается только с письменного согласия обладателя исключительных имущественных прав на произведение.

© Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001 © Ю.А. Тихомиров

OCR by zavalny@mail.ru // www.refua.narod.ru

Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

РАЗДЕЛ I ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

§ 3. СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ

ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ

§ 1. УПРАВЛЕНИЕ: ОТРАЖЕНИЕ ОБЪЕКТИВНЫХ И СУБЪЕКТИВНЫХ ФАКТОРОВ

§ 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 3. ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОВЕЛЕНИЕ

ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ

§ 3. СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА

§ 4. СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

ГЛАВА V. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ

§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

§ 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

ГЛАВА VI. ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОН

§ 2. АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 3. АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

§ 4. ВЕДОМСТВЕННЫЕ АКТЫ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ И СОГЛАШЕНИЯ

§ 7. ЛОКАЛЬНЫЕ АКТЫ

РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

ГЛАВА I. СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. ПРИРОДА УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ОРГАНА

§ 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ

§ 5. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

§ 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

§ 4. НОВЫЕ МЕЖТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ

§ 5. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХ

§ 6. ПРОГРАММНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

§ 2. СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

§ 3. СТАТУС РУКОВОДИТЕЛЯ. ВСТУПЛЕНИЕ В ДОЛЖНОСТЬ

§ 4. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ГЛАВА IV. ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

§ 2. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ

§ 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 4. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГЛАВА I. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ПРИРОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 2. СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ДЛЯ ГРАЖДАН

§ 4. УЧЕТНО-ЛЕГАЛИЗУЮЩИЕ РЕЖИМЫ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ

ГЛАВА III. ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

§ 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ

§ 3. ДИНАМИКА УРОВНЯ ЗАКОННОСТИ

РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

§ 1. ДИНАМИКА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕЕ ПОТЕНЦИАЛ И ТРУДНОСТИ

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ

§ 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

§ 3. ОБЪЕКТЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ И ОТЧЕТНОСТЬ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

§ 6. ИНОСТРАННЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

ГЛАВА III. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИИ

§ 2. ИНФОРМАЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ПРАВА

РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

§ 1. ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 3. ЖЕСТКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЛИ САМООРГАНИЗАЦИЯ

§ 4. ОТРАСЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 5. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

§ 1. КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ ОТРАСЛЯХ

§ 3. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

§ 4. УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ЗАКОННОСТИ

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ, ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ

§ 2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОПОРЯДКА И ЮСТИЦИИ

ГЛАВА IV. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО НАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ

ГЛАВА I. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА ПОНЯТИЙ

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО, АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§ 2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

ГЛАВА III. «ВСТРОЕННЫЕ» ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ

§ 2. СУДЕБНОЕ ОБЖАЛОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ. СМЕЖНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

§ 3. СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ

ГЛАВА IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

§ 2. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

ПРЕДИСЛОВИЕ

В каждом обществе и государстве всегда уделялось огромное внимание управлению и регулированию социальных дел. Без этого трудно поддержать их устойчивость и обеспечить развитие как целостных систем. Велись и продолжаются поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре и деятельности государства и институтов гражданского общества. Изыскиваются способы эффективного воздействия на общественные процессы. Все это выдвигает перед правом как своеобразным «нормативным зеркалом» очень серьезные требования. Пожалуй, их наибольший объем сосредоточивает в себе административное право как опорная отрасль в системе публичного права.

Административное право в России и за рубежом имеет длительную историю. Ему посвящены сотни книг и тысячи статей. Практически все политики и государственные деятели были озабочены административными преобразованиями. Само течение истории диктовало как сохранение устойчивости, так и перемены. Они стали ощутимы в новом свете к концу XX в. и началу нового тысячелетия в связи с новой ролью права и меняющимися функциями государства.

В предлагаемой читателю книге предпринята попытка разработать обновленную концепцию административного права и процесса, отраслей и основных институтов. Причем обоснованная органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. Концепция не сводится к правовым основам государственного управления, которое ныне видоизменяется. Она шире охватывает средства регулирования, поддержки, стимулирования и правовой защиты.

В соответствии с этой целью и построена книга. Ее раздел I посвящен динамике природы и системы административного права, раздел II - субъектам административного права и процесса, раздел III - механизму административно-правового регулирования, раздел IV - механизму административно-правового управления, раздел V - административно-правовому воздействию на социально-экономические и иные процессы, раздел VI - административному процессу и административно-процессуальному законодательству.

Читателю предложен курс, т.е. систематизированные знания в области административного права и процесса. В нем сочетаются свойства монографического исследования и учебника, который вполне может быть использован в учебных целях в рамках учебных программ по административному праву, конституционному праву и теории права и государства. Автор читает данный курс на факультете права Высшей школы экономики, в Академии народного хозяйства, в других учебных центрах.

Книга построена преимущественно на материалах отечественного административного права и процесса, и одновременно в ней широко использован сравнительно-правовой метод. Освещение концепций и практики зарубежных стран расширяет наши представления о государственном управлении и регулировании и их правовом опосредовании, международно-правовые аспекты. В книге сочетаются исторический подход с современным анализом, оценка общественной практики - с научными рекомендациями.

Автор надеется, что предлагаемый курс окажет пользу читателю в изучении и развитии административного права и процесса как одной из фундаментальных отраслей права и законодательства, поможет в процессе правотворчества и правоприменения, в реализации своих прав и обязанностей.

A lot of attention was always given to governing and regulation of public activities in each society and state. Without this it is very hard to support stability of public sphere and provide its development as an entire system. Searches for correlation of public and private interests and their interpretation in law systems, in structure and activities of the state and institutions of civil society have been made and are still being made. Ways of effective influence on social processes are searched out. All this brings forward very serious demands infront of law as a peculiar «normative mirror». Due to positions mentioned above administrative law as the ground branch of public law is the most important sphere.

Administrative law in Russia and in other countries has a long history. Hundreds of books and thousands of articles are devoted to it Practically all politicians and statesman were worried about administrative transformations and development. Demands for stability of administrative law and necessity of changes were always preserved through ages. Reform of administrative law became particulary necessary to the and of XX cent, and to the begming of a new thousand years because of the new role of law and changing functions of state.

In this book offered to the reader the attempt to work out the renewed conception of administrative law and process, branches and their main institutions is made. This conception is not limited by law bases of state government. Administrative law includes today such juridical means as regulations, legal support, stimulation and legal defence.

Material and procedural parts of administrative law are concerned together because of its organic unity

The book is built according with this purpuse. The part I of it is devoted to the dinamics of nature and system of administrative law, part II - to the subjects of administrative law and process, part III - to the mechanism of administrative law regulation, part IV - to the mechanism of administrative law governing, part V -to the administrative law influence to the social and economic process, part VI - to administrative process and administrative process legislation.

The course, that is systematisated knowledge in the sphere of administrative law and process is offered to the reader Characteristics of monographic research and manual (which could be used in educational purposes within the limits of educational programms of administrative law, constitutional law and theory of law and state) are combined in it.

The book is built mostly on the materials of national administrative law and process. And at the same time comparative law method is widely used. Illumination of conception and practise of different countries widenes our notions about state government and regulation, international law aspects. Historical approach and modern analisys, evaluation of social practice and scientific recommendations are combined in this book.

The author hopes that offered course will help reader in studying and developement of administrative law process as one of the fundamental branches of law, it will also help in the process of making and applying law, in realisation of their rights and obligations.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1709)

ВК РФ - Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4471)

Воздушный кодекс - Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г (СЗ РФ, 1997, № 12, ст. 1383; 1998, № 28, ст. 3483)

ГК РФ - Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30 ноября 1994 г. (СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 9, ст. 773, № 34, ст. 4026; 1999, № 28, ст. 3471; 2001, № 17, ст. 1644, № 21, ст. 2063), часть вторая от 26 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410, № 34, ст. 4025; 1997, № 43, ст. 4903, 1999, № 51, ст. 6288)

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. (Ведомости РСФСР, 1964, № 24, ст. 407), с последующими изменениями и дополнениями

ЖК - Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. (Ведомости РСФСР, 1983, № 26, ст. 883, 1985, № 4, ст. 117, 1986, № 36, ст. 1023; 1987, № 29, ст. 1060; 1988, № 47, ст. 1493; № 51, ст. 1619, 1989, № 26, ст. 642; 1991, № 28, ст. 963; СЗ РФ, 1995, № 5, ст. 346; № 35, ст. 3503, 1998, № 13, ст 1467, 2001, № 17, ст. 1647)

КЗоТ - Кодекс законов о труде РФ от 9 декабря 1971 г. (Ведомости РСФСР, 1971, № 50, ст. 1007), с последующими изменениями и дополнениями

КоАП - Кодекс об административных правонарушениях РСФСР (Ведомости РСФСР, 1984, № 27, ст. 909), с последующими изменениями и дополнениями

ЛК РФ - Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г (СЗ РФ, 1997, № 5, ст 610)

СК РФ - Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1996, № 1, ст 16, 1997, № 46, ст. 5243, 1998, № 26, ст. 3014, 2000, № 2, ст. 153) ТК РФ - Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 г. (Ведомости РФ, 1993, № 31, ст 1224, СЗ РФ, 1995, № 26, ст. 2397; 1997, № 30, ст. 3586; № 47, ст. 5341; 1999, № 7, ст. 879)

УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г. (СЗ РФ, 1996, № 25, ст 2954; 1998, № 22, ст. 2332, № 26, ст. 3012; 1999, № 7, ст. 871, 873, № И, ст 1255; № 12, ст. 1407, № 28, ст 3489, 3490, 3491, 2001, № 11, ст 1002, № 13, ст 1140, № 26, ст. 2587, 2588; № 33, ст. 3424) УПК - Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. (Ведомости РСФСР, 1960, № 40, ст. 592), с последующими изменениями и дополнениями

2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ

Ведомости - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ) РВ - «Российские вести» РГ - «Российская газета»

СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации СП (СССР, РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Совета Министров (Правительства)

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ

ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Верховный Суд

ВЦСПС - Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов Генпрокуратура РФ - Генеральная прокуратура Российской Федерации

Госатомнадзор - Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности

Госкомстат (СССР, РСФСР, РФ) - Государственный комитет по статистике

Госстандарт - Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии

Госстрой - Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу

ГТК РФ - Государственный таможенный комитет Российской Федерации

МАП РФ - Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике

МВД РФ - Министерство внутренних дел Российской Федерации МИД РФ - Министерство иностранных дел Российской Федерации Минатом - Министерство Российской Федерации по атомной энергии Минздрав - Министерство здравоохранения Российской Федерации Минимущество - Министерство имущественных отношений Российской Федерации

Минкультуры - Министерство культуры Российской Федерации Минлеспром - Министерство лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности СССР

Минобороны - Министерство обороны Российской Федерации Минобразование - Министерство образования Российской Федерации Минпромнауки - Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации

Минсвязи - Министерство Российской Федерации по связи и информатизации

Минсельхоз - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Минтекстильпром - Министерство текстильной промышленности РСФСР

Минтранс - Министерство транспорта Российской Федерации Минтруд - Министерство труда и социального развития Российской Федерации

Минфин - Министерство финансов Российской Федерации Минэкономразвития - Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации Минюст - Министерство юстиции Российской Федерации

МНС РФ - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам МПР РФ - Министерство природных ресурсов Российской Федерации МПС РФ - Министерство путей сообщения Российской Федерации МЧС РФ - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Росархив - Федеральная архивная служба России

Росгидромет - Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Росгосхлебинспекция - Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации

Росземкадастр - Федеральная служба земельного кадастра России Роскартография - Федеральная служба геодезии и картографии России

СВР РФ - Служба внешней разведки Российской Федерации СМ (СССР, РСФСР, РФ) - Совет Министров (Совет Министров - Правительство)

ФАПСИ - Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации

ФСБ РФ - Федеральная служба безопасности Российской Федерации ФСНП РФ - Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации

ФСО РФ - Федеральная служба охраны Российской Федерации ФСФО РФ - Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству

ФПС РФ - Федеральная пограничная служба Российской Федерации ЦБР - Центральный банк Российской Федерации (Банк России)

Раздел I природа и система административного права

Глава I. Развитие идей и программ государственного управления и административного права

§ 1. Зарубежные доктрины и реформы административного управления

Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов.

Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме. Понятие «полиция» первоначально означало управление делами полиса - города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия оно стало обозначать специализированную службу общественного порядка и внутренней безопасности.

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в границах феодальных владений князей, монархов, правителей. Допускалась концентрация функций государственного управления. И лишь позднее, с формированием абсолютной монархии, создается большой административный аппарат. Его функции дифференцируются сообразно развивающейся специализации общественных функций. В условиях капитализма процесс управления становится еще более масштабным и сложным. Растет объем государственного управления и государственных дел, требующих выполнения в интересах общества. Однако классовый интерес подчинял себе государственные дела и их общезначимость воспринималась через призму социально выгодных критериев в интересах правителей. Как известно, они формировали и направляли деятельность органов управления государственными делами.

Шли десятилетия и столетия, и соответственно историческим эпохам менялись управленческие функции и способы, средства их осуществления. Причем тут трудно выделить какую-либо однолинейную закономерность. Даже в рамках одного исторического периода объем и методы управления, построение и удельный вес административного аппарата отнюдь не совпадали в разных государствах. Скажем, Англия и Россия конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по устройству бюрократического аппарата и соотношению его верхних и нижних звеньев. Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось управление общественными процессами.

Управление в государстве всегда было актуальной задачей. Весьма показательно, что управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Правитель стягивал к себе все нити административного управления и концентрировал принятие основных решений. Исполнительно-бюрократический аппарат беспрекословно выполнял его веления. Видимо, не случайно на вершине именно исполнительной власти были те, кто реально управлял государственными делами. История и современность в этом нас наглядно убеждают.

Английская буржуазная революция XVII в. привнесла в мир новые идеи о государстве и его устройстве. Томас Гоббс, а затем Джон Локк в «Двух трактатах о правлении» (1690 г.) критиковали феодально-теократическую концепцию божественного происхождения власти короля. В их произведениях обосновывается концепция «естественного состояния» и естественного права. Состояние полной свободы и состояние равенства людей означают, что власть как бы производна от сообщества людей. В естественном состоянии каждый обладает исполнительной властью, вытекающей из закона природы, а в государстве она становится функцией специального органа. Переход от естественного состояния к гражданскому обществу на основе общественного договора по воле и решению большинства означает: каждый человек как участник договора уполномочивает общество или его законодательную власть создавать для него законы, каких будет требовать общественное благо.

Оливер Кромвель, лорд-протектор Англии середины XVII в., первоначально признавал управление, согласное с решением народных представителей. Но сложный клубок политических и религиозных противоречий неизбежно вывел его на путь единоличного правления. Прикрываясь « божественным провидением», он то разгоняет парламент, то манипулирует выборами. Кромвель действовал деспотически, хотя присущие английской революции идеи вольности, самоуправления и личных прав требовали иного курса.

Заметный шаг вперед в познании природы государства сделал Шарль Монтескье, который в известном труде «О духе законов» обосновал новую идею его устройства. В свободном государстве каждый должен управлять собой сам, но в крупных государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, способных обсуждать дела, народ для этого совсем непригоден. Представительное собрание, состоящее из знатных и богатых людей, должно создавать законы и наблюдать за их соблюдением. Исполнительная власть должна быть в руках монарха, т.к. быстрые действия лучше выполняются одним, чем многими. Исполнительная власть, по его мнению, должна иметь право останавливать действия законодательного собрания, иначе оно станет деспотическим. Ее же останавливать не надо, ибо она ограничена по своей природе.

Так были заложены основы теории разделения властей, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть находит свое место как «ветвь общего древа». И эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой.

Другой характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, т.е. того, что сегодня мы назвали бы степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют.

Жан Жак Руссо в своем труде «Общественный договор», Вольтер в философских трактатах, в заметках и письмах пытались показать социальное предназначение управления и исполнительной власти в служении общему благу и вместе с тем не могли не признавать ее изолированность.

Вольтер, полемизируя с Руссо и Монтескье, признает правоту их положения: чиновники - не хозяева народа. Хозяевами являются только законы, во всем остальном королю и чиновникам приходится действовать по усмотрению и самостоятельно. Власть всегда склонна тучнеть, а народ - жаловаться. Но как установить равновесие?

Сознавая трудность ответа на этот вопрос, Вольтер в «Мыслях о государственном управлении» ограничивается беглыми соображениями - свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов, равенство не исключает подчиненность одних людей другим, ненавистен абсолютизм не государя, а старших чиновников или секретарей.

Теоретические конструкции приходилось испробовать в общественной практике конца XIX в. Интересны в этом плане практические дела, речи и доклады одного из основных деятелей Французской революции Луи Антуана Сен-Жюста. В докладе 10 октября 1793 г. «О революционном порядке управления» он сетует, что после издания многих законов не устранены пороки общего управления, и предлагает исполнять законы быстро, наказывать за бездеятельность в управлении, четко взаимодействовать должностным лицам, усилить контроль, справедливо решать дела продовольственные, финансовые, безопасности. Интересны и трактаты «Дух революции и Конституции во Франции», «О природе, о Гражданском состоянии, о Гражданской общине, или Правила независимости управления» (См.: Луи Антуан Сен-Жюст. Трактаты. - С.-Петербург, Наука, 1995). В них отражены и текущие заботы новой власти, и общие принципы демократического управления.

Исторический анализ позволяет не без оснований утверждать, что полицейское право было предтечей административного права (См.: К.С. Вельский. Финансовое право. - М.:, Юрист, 1995, с. 39-41). Основателем этой теории считается французский администратор времен Людовика XIV Н. Деламора, чья книга «Мысли о полиции» (1707 г.) содержит обширный материал о деятельности полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, финансов, обеспечению безопасности. Распространение этой деятельности на разные сферы жизни отмечено и в трехтомной книге австрийского деятеля Е. Зонненфельса «Основные начала полиции, коммерции и финансов» (1776 г.) Первоначально к сфере административного права как камералистики относились вопросы финансов, хозяйства, управления и публичного порядка. Полицейская власть как синоним внутреннего управления дала основания для развития полицейского права. В дальнейшем под влиянием идей и институтов конституционализма наука административного права специализируется и прочнее связывается с законом и отношениями граждан и власти. Меняется ее публичные задачи. Эти процессы наблюдаются и в Западной Европе и России (См.: «Российское полицейское (административное) право». Конец Х1Х-начало XX в. Хрестоматия. Изд-во Воронежского государственного университета, 1999 г.).

Наполеон Бонапарт, известный как своими военными победами и гегемонистскими устремлениями, так и гражданским кодексом, посвятил громадные усилия перестройке административного управления. Став в 1804 г. императором французов, Наполеон потратил много лет на улучшение управления. Законодательная власть была резко ограничена в своих правах, а ее представителями стали принцы и пожилые сановники. Законодательство осуществлялось посредством декретов или сенатус- консулатов, продиктованных императором. Суды стали императорскими, и наряду с мировыми судами появились полицейские и специальные суды, возникла административная юстиция. Администрация усиливалась возвышением покорных министров и увеличением власти префектов и мэров. Полиция превратилась в особое министерство. И, конечно, главной заботой императора была армия.

Все это сопровождалось мерами по развитию финансов, промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с твердой политикой акцизного ведомства. Появились министерство торговли и промышленности, общий мануфактурный совет, был принят торговый устав. Жесткая блокада Англии как главной соперницы не дала, однако, хороших результатов.

Одновременно принимались меры в области просвещения, идеологии, культуры, но скорее регламентирующие. Появились факультеты для высшего образования, специальные школы - юридические, медицинские, ремесленные, технические. Указ о печати формально восстановил цензуру, общее управление по книжным делам, надзор за издателями и книгопродавцами.

Словом, усиленная централизация управления во Франции в первом десятилетии XIX в. вполне отражала цезаристский характер наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному начальнику». Крах Наполеона был неизбежен (См.: А.С. Трачевский. Наполеон I. Его жизнь и государственная деятельность. В кн.: Биографическая серия 1890-1915 гг. - Челябинск, Урал, 1995, с. 293-412).

Гегель углубил философское понимание государства. В своей книге «Философия права» оно характеризуется как действительность нравственной идеи, субстанциальной воли, которой оно обладает в возведенном в свою всеобщность особенном самосознании. Оно есть в себе и для себя разумное, есть субстанциальное единство. Отсюда и назначение индивидов вести всеобщую жизнь. Из положения «интерес целого реализуется, распадаясь на особенные цели» делается вывод о полезности разделения властей, содержащего момент определенности и различия. Причем им высказывается предостережение против ложного представления об их абсолютной самостоятельности и возможной взаимной враждебности. Звучит современно, хотя и допускается для обеспечения самого существенного - «пребывания государства».

Политическое государство распадается - по Гегелю - на следующие субстанциальные различия - власть определять и устанавливать всеобщее (законодательная власть), власть подводить особенные сферы и отдельные случаи под всеобщее (правительственная власть), власть субъективности как последнего волевого решения (власть государя). Подробные положения о правительственной власти, в которую входят также судебная и полицейская власть, подчеркивают на разделение труда внутри нее. Разделение функций должно обеспечивать переход всеобщего в особенное и единичное, и тогда разделение их по отраслям, ведомствам, сверху вниз позволит добиться и специализации, и связанности (См.: Гегель. Философия права. - М.: Мысль, 1990, с. 279-336).

Еще более предметно сочетание объединенности и специализации в функционировании государства как единой машины показаны в статье Гегеля «Конституция Германии». Но и здесь не исчезает элемент гражданственности, поскольку признается полезность самоуправления граждан наряду с государственной регламентацией. Иначе подданные не будут опорой государства (См.: Гегель. Политические произведения. - М.: Наука, 1978, с. 69-87).

Современником Гегеля был известный немецкий философ и гуманитарий Вильгельм Гумбольдт. Очевидно, не без влияния занятия должностей государственных служащих Гумбольдт в 1791 г. публикует статью «Идеи о государственном устройстве, вызванные новой Французской конституцией», а позже и более крупный труд «Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства». Нас в данном случае привлекают идеи определения участия нации и отдельных сил в управлении государством, правильного разделения аппарата государственного управления на различные области. Если в древних государствах упор был сделан на развитие самого человека, то в новых государствах главным считается забота о благополучии, имуществе, счастье людей. Государство больше озабочено тем, что человек имеет, нежели тем, что он есть.

Заслугой Гумбольдта является признание неуклонного усложнения управления государственными делами, что ведет к появлению множества специализированных учреждений и занятых в них людей. Возникает новая служебная сфера - управление государственными делами, которое ставит служащих в еще большую зависимость от правящей верхушки. Они отвлекаются от предмета своей деятельности и больше занимаются формой... Аппарат разбухает. Появляются отрасли полицейского, коммерческого, мануфактурного, финансового управления (См.: Вильгельм фон Гумбольдт. Язык и философия культуры. - М.: Прогресс, 1985, с. 25-48).

Одним из наиболее крупных специалистов в области административного права был немецкий ученый Лоренц Штейн. Активно разрабатывая в середине XIX в. вопросы полиции и полицейского права, он постепенно расширяет сферы исследования. Отправным пунктом послужила его книга «Учение об управлении» (1865 г.), в которой рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни - личного, духовного и хозяйственного. В 1874 г. в Санкт-Петербурге выходит в свет перевод его книги «Учение об управлении, или Право управления». Это право регулирует основные стороны управления и деятельности осуществляющей его исполнительной власти, а также такие основные институты, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управления, различия между законами и распоряжениями.

Предметным продолжением послужили книги «Учение о военном деле как часть государствоведения» (1872 г.) с разъяснением военного права как специального приложения гражданского, государственного и уголовного права к военной сфере и «Руководство к финансовой науке» (1875 г.). Видимо, таким путем постепенно и формировалась особенная часть административного права. Назовем вышедшие в 1927-1928 гг. книги австрийского профессора А. Меркля «Общее административное право», немецкого профессора В Елинека «Административное право». Издавались и учебники.

В то же время в середине и конце XIX - начале XX в. многие вопросы административного права сохраняются как бы в оболочке других отраслей и рассматриваются через призму государственного, конституционного права и общей теории права. Одной из наиболее ярких иллюстраций является книга французского государствоведа А. Эсмена «Общие основания государственного права», изданная в 1895 г. Ее первый перевод в России был сделан в 1898 г, после чего появился ряд переводов с других авторских изданий (См.: А. Эсмен. Общія основанія конститу-ціонного права. - С.-Петербург, Изд-во О.Н. Поповой, 1909). В частности, в ней очень подробно рассмотрены аспекты соотношения законодательной и исполнительной властей, индивидуальных прав и их публичной защиты.

Германский канцлер Бисмарк, длительная деятельность которого на этом посту (1871-1890 гг.) оставила заметный след в развитии германской государственности и европейских событий, придавал большое значение бюрократическому государственному аппарату. Его упорный курс на сплочение маленьких германских государств в прочный союз под эгидой Пруссии сочетался с постоянной борьбой с парламентом и с укреплением позиций правящего министерства. Жесткие меры против печати и манипулирование ею, конфискация имущества «непокорных», централизация управления, законы о страховании рабочих, острая борьба с социалистами, поддержание мощной армии, введение казенных монополий, высоких maмoжeнных пошлин - таковы некоторые характеристики бисмарковского стиля управления.

Известный юрист Ганс Кельзен в своих исследованиях «чистого права» акцентирует внимание на феномене правового государства и именно в этом контексте рассматривает ряд вопросов собственно административного права. Понятия «дееспособность», «компетенция», «орган» служат производными от более общего представления о тождестве государства и права. Понимание государства как правопорядка, как юридического лица позволяет рассматривать его в качестве субъекта обязанностей и прав, носителя ответственности. Самообязывание государства и есть правовое государство, оно представляет собой относительно централизованный правопорядок, в соответствии с которым отправление правосудия и управление основываются на законах. Через призму действия правовых норм Г. Кельзен рассуждает о централизации и децентрализации (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Сборник переводов, вып. 2. - М.: ИНИОН, 1988, с. 7-23, 111-152).

В теорию управления внес заметный вклад немецкий социалист и философ Макс Вебер (1864-1920). Главная идея его трудов заключалась в экономической рациональности, выражавшейся в требованиях рационального права и управления, четко организованной и эффективно действующей бюрократии, рациональном поведении в хозяйственной сфере. Книга «Хозяйство и общество» содержала положения об устройстве рациональной бюрократии и строго регламентированной деятельности во всех сферах, что отвечало природе капиталистического производства. Личное начало оказывалось поглощенным машинно-организованными структурами.

Возможно, жесткие веберовские стандарты управления показались малоэффективными для регулирования поведения людей в сфере управления. И новые социологические теории «социальных ролей», «социального действия», «человеческих отношений», «участия рабочих в управлении» способствовали гармонизации и активизации человеческого фактора в управлении, особенно производством.

Тем не менее 60-70-е гг. породили острый интерес к новейшим научно-техническим концепциям управления, которые отражали новые методы управления в эпоху научно-технической и информационной революций. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко используются методы системного анализа, прогнозирования, программно-целевого планирования и др. Не без их влияния в тех же годах резко возрос интерес к науке управления в СССР, хотя в 20-30-х гг. и в нашей стране был накоплен полезный опыт НОТ.

Следовательно, наука о полиции и полицейском праве, характерная для XVII-XVIII вв., сменяется в эпоху промышленного капитализма юридико-догматическим направлением. Социологическое направление в исследованиях государственного управления открывает новые аспекты. XX в. обогатился, по словам А.И. Елистратова, рационализаторским направлением. А. Файоль и другие теоретики и мыслители дали ему новый импульс. Можно заметить широкое использование сравнительного метода.