4.2. Участники бюджетного процесса и их полномочий

Участниками бюджетного процесса являются органы и должностные лица, которые наделены бюджетными полномочиями. Бюджетными полномочиями признаются права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Рис. Участники бюджетного процесса

В систему органов, которые наделены бюджетными полномочиями, входят:

• законодательные (представительские) и исполнительные органы государственной власти;

• органы денежно-кредитной регуляции;

• органы государственного (муниципального) контроля.

Законодательные (представительские) органы государственной власти, представительские органы местного самоуправления:

• рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их выполнении;

• осуществляют контроль за обоснованностью формирования и выполнения бюджетов;

• формируют и определяют правовой статус органов, которые осуществляют контроль за выполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.

Исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления:

• осуществляют составление бюджета;

• вносят проект бюджета с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительского) органа власти (органа местного самоуправления);

• организуют выполнение бюджета, подают отчет о его выполнении на утверждение законодательных органов;

• осуществляют контроль за обоснованностью формирования и выполнения бюджета.

Органы государственной власти, которые осуществляют управление бюджетом, можно классифицировать на три группы.

1) К первой группе принадлежат органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления.

Верховная Рада, осуществляя функцию принятия законов (в том числе и тех, которые обеспечивают функционирование бюджетной системы) и утверждения основного финансового плана государства в виде закона, является ведущим органом в управлении бюджетом и через подчиненную ей Счетную палату контролирует использование средств бюджета. Местные бюджеты утверждаются на соответствующих уровнях органами самоуправления – советами народных депутатов, которые исполняют соответствующую роль в управлении местным бюджетом.

Органы исполнительной власти (Кабинет Министров, государственные администрации, исполнительные комитеты) организуют подготовку, представление и выполнение соответствующего бюджета. Кабинет Министров Украины подает проект государственного бюджета в Верховную Раду, контролирует ход его составления и выполнение. Следует отметить, что взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти в сфере фискального управления только развиваются. Принятие Бюджетного кодекса существенно не отличается от ранее употребимых мероприятий в этой сфере. При этом стоит отметить, что полномочий Верховной Рады и Кабинета Министров Украины, а также других органов управления, очерченные недостаточно четко, поскольку предусматривают осуществление идентичных функций органами законодательной и исполнительной власти.

2) Вторую группу, за приведенной классификацией, составляют органы, которые выполняют функцию оперативного управления бюджетом. К ним принадлежат органы системы Министерства финансов Украины, контрольно-ревизионной службы Украины, Государственного казначейства, Государственной налоговой администрации.

Местные финансовые органы составляют соответствующий бюджет и организуют его выполнение. Государственная налоговая администрация осуществляет учет налогоплательщиков и контролирует соблюдение ими платежной дисциплины с платежей до бюджетов, их полноту, правильность и своевременность расчетов. Государственному казначейству принадлежат функции предыдущего и текущего контроля за целевым направлением бюджетных средств, обеспечением кассового выполнения бюджетов путем ведения бухгалтерского учета и составлением отчетности, о его выполнении, а также составлении отчетности, о выполнении возведенного бюджета государства. Контрольно-ревизионная служба проводит последующий финансовый контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Функции органов, которые составляют вторую группу, нуждаются в детализации, поскольку реализация этих функций существенно влияет на объем и обращение бюджетных средств – от их поступлений, прохождения соответствующими территориальными уровнями, и до расходования. Анализ ситуации, которая сложилась в Украине на сегодня, засвидетельствовал, что Министерство финансов через объективные причины не должно возможности координировать бюджетную и налоговую политику, его функции частично совпадают с функциями других правительственных структур, уровень правомочия не дает возможность принимать меры, необходимые для обеспечения макроэкономической стабильности.

Невзирая на то что «Положення про Міністерство фінансів» утверждено, остаются вне поля зрения вопросы взаимодействия Минфина с Государственным казначейством, Государственной налоговой администрацией, Государственной таможенной службой, в бюджетно-налоговой политике. Есть еще и другие проблемы, связанные с взаимоотношениями с местными финансовыми органами, ответственностью участников бюджетного процесса.

В частности случались случаи вмешательства Министерства финансов в процедуру выполнения бюджета. С одной стороны, орган, который составляет бюджет, не должен быть органом, что его выполняет, а с другой стороны, отведение Министерству финансов роли лишь наблюдателя при условии напряженной бюджетной ситуации недопустимое.

3) Третью группу составляют органы, которые, выполняя положенные на них соответствующие отраслевые функции, в то же время являются органами взыскания платежей в бюджет. Это в первую очередь органы, связанные с формированием доходов бюджета через предоставление им права насчитывать и стягивать соответствующие пене и штрафные санкции (штрафы за нарушение таможенных правил, экономического законодательства, правил охоты и риболовства, пользования, водными, лесными и другими природными ресурсами, законодательство относительно ценообразования). К ним принадлежат: Государственная таможенная служба и ее органы на местах, органы Министерства внутренних дел, органы юстиции и нотариальные конторы, природоохранные органы и инспекции, государственные инспекции контроля за ценами и тому подобное.

Даже предыдущее рассмотрение функций органов управления, которые составляют третью группу, дает возможность сделать вывод о целесообразности упорядочивания численности и содержания их деятельности. В первую очередь это касается выполнения ими функций администрирования отдельных платежей в бюджет, а также реформирование неэффективной системы «транспортировки» этих платежей, в бюджет и их использование.

Органом денежно-кредитной регуляции является Национальный банк Украины.

Органами финансового контроля является:

• Счетная палата – в части контроля за использованием средств Государственного бюджета Украины;

• Главное контрольно-ревизионное управление Украины - в соответствии с его полномочиями, определенными законом.

На каждой стадии бюджетного процесса задействованные определены участники бюджетного процесса, которые наделены соответствующими бюджетными полномочиями. Это: Президент Украины, Верховная Рада, Комитеты Верховной Рады Украины, Верховная Рада АРК; Совет органов местного самоуправления; Национальный банк Украины, Кабинет Министров Украины; Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины, Совет Министров АРК, Министерство финансов АРК, местные государственные органы, органы Государственного финансового контроля, главные распорядители бюджетных средств. Каждый участник бюджетного процесса действует только в пределах своих полномочий и несет ответственность согласно действующему законодательству.

Президент Украины подписывает Закон Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год и законы Украины «О внесении изменений и дополнений в Закон о Государственном бюджете Украины», а также других законах, которые касаются бюджетного законодательства, обращается с ежегодным и внеочередными посланиями в Верховную Раду Украины. До бюджетных полномочий Президента Украины принадлежит также применение права вето относительно принятого Верховной Радой Украины Закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий год, законов «О внесении изменений и дополнений в Закон о Государственном бюджете Украины», других законов, которые касаются бюджетного законодательства со следующим возвращением их на повторное рассмотрение Верховной Рады Украины с замечаниями и предложениями. Президент имеет право законодательной инициативы в соответствии со статьей 93 Конституции Украины, а также выдает указы и распоряжения по вопросам, не урегулированным бюджетным законодательством.