Сущность внутренней платежной системы Государственного казначейства

С целью создания условий для более эффективного управления средствами государственного бюджета путем консолидации счетов органов Государственного казначейства в Национальном банке Кабинетом Министров Украины и Национальным банком утверждено постановление от 15 сентября 1999 года № 1721 "О создании внутренней платежной системы Государственного казначейства". В соответствии с этим постановлением Государственное казначейство должно сосредоточить все средства Государственного бюджета на своем единственном счете, который даст возможность более эффективно использовать эти средства и управлять ими.

Платежная система выполнения государственного бюджета является частью национальной платежной системы, в которой государство выполняет функции получателя и отправителя платежей государственного бюджета.

Под платежами государственного бюджета следует понимать перевод средств от государства к внешнему получателю и наоборот – от внешнего получателя к государству. То есть платеж состоит из двух составляющих: поступлений и выплат. Если перевод средств осуществляется между несколькими государственными ведомствами, то такие платежи считаются внутренними в системе органов Держказначейства.

Действующая платежная система выполнения Государственного бюджета Украины регулируется Национальным банком Украины, Министерством финансов, Государственным казначейством Украины, в соответствии с положенными на эти органы функциями.

Платежная система выполнения бюджета включает три элемента:

1. Система норм, которые устанавливают правила прохождения платежей.

2. Техническое обеспечение осуществления платежей.

3. Механизм взаимоотношений пользователей средств с казначейской системой.

В соответствии со статьей 48 Бюджетного кодексу в Украине применяется казначейская форма обслуживания Государственного бюджета Украины, которая предусматривает осуществление Государственным казначейством Украины:

1) операций со средствами государственного бюджета;

2) расчетно-кассового обслуживания распорядителей бюджетных средств;

3) контролю бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств и проведении платежей;

4) бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении государственного бюджета.

Казначейское выполнение государственного бюджета за доходами и расходами включает: учет поступления платежей; регуляция объемов и сроков принятия бюджетных обязательств; разрешение на право осуществления расходов в пределах утвержденных ассигнований; проведение платежей распорядителей бюджетных средств.

Однако понятие казначейская система выполнения бюджета намного шире, чем сугубо техническое понятие казначейское обслуживание бюджетов, предусмотренное Бюджетным кодексом Украины, а перечень функций, приведенный в Кодексе, достаточно неполный.

Самая главная характеристика казначейской системы выполнения бюджета и ее отличие от банковской системы заключается в том, что казначейство концентрирует в единственной системе два потока денежных средств, которые возникают в процессе выполнения бюджета, – доходный и расходный – на единственном казначейском счете. Кроме того, казначейская система предусматривает осуществление функций контроля за целевым направлением средств государственного бюджета и управления имеющимися средствами, которые консолидируются на единственном казначейском счете.

То есть создание казначейской системы основывается на:

а) создании определенного органа управления, который централизован осуществляет прорабатывание платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего бюджета, составляет финансовую отчетность о выполнении бюджета;

б) консолидации финансовых ресурсов на единственном казначейском счете в учреждениях Национального банка Украины;

в) внедрении наиболее совершенных технологий и контрольных функций во время осуществления платежей в ходе выполнения бюджета;

г) внедрении процедур управления наличными средствами бюджета.

В розгорненішому виде казначейское выполнение бюджета – это процесс, который предусматривает соблюдение соответствующих требований, основными из которых является:

1) открытие счетов из выполнения бюджета в системе органов Государственного казначейства на единственном казначейском счете;

2) проведение процедур предыдущего и текущего контроля во время осуществления расходов;

3) осуществление расходов, определенных Законом о Государственном бюджете Украины на соответствующий бюджетный год, в пределах реальных поступлений и в сроки, которые дают возможность выполнить соответствующую бюджетную программу и погасить государственный долг.

Реализация этих требований является залогом осуществления казначейского обслуживания бюджетов согласно требованиям, установленным законодательством.

Главное назначение казначейской системы – способствовать оптимальному управлению доходами и расходами бюджета. Следует отметить, что это задание охватывает большой спектр функций.

Во-первых, казначейство выполняет в государстве функцию «главного бухгалтера». Оно готовит финансовые отчеты и действует как согласован механизм, который концентрирует бюджетные средства в единственной системе счетов подчиненных структур и создает единственную информационную базу из выполнения бюджета. Информация, которую предоставляет казначейство Правительству, дает возможность оценить эффективность работы органов государственного управления и получить более прозрачное представление об экономических последствиях бюджетной политики, провадженої Правительством государства.

Во-вторых, осуществляя контроль за всеми операциями, связанными с поступлениями и расходами, казначейство исполняет также роль «кассира» государства.

Владея информацией, когда и какие расходы будут осуществляться бюджетные учреждения, казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения относительно уменьшения привлечения объемов краткосрочных заимствований, погашения внутрикассовых разрывов, которое будет способствовать экономии бюджетных средств, которые направляются на погашение государственного долга и на расходы, связанные с его обслуживанием.

Для реализации функции эффективного управления государственными доходами и расходами система Государственного казначейства предусматривает внедрение и обеспечение функционирования определенных казначейских принципов.

Опираясь на многолетний мировой и отечественный опыт  функционирования казначейства, можно утверждать, что казначейская система выполнения бюджета приобрела своеобразные базовые принципы:

1) Принцип единства кассы и единства требований к бухгалтерскому учету и составлению отчетности. На примере Украины принцип единства кассы и единственных требований к бухгалтерскому учету и составлению отчетности логично выплывает из определяющей нормы бюджетного права о единстве (целостность) бюджетной системы. В свою очередь, эта норма обеспечивается, согласно Бюджетному кодексу Украины, «единственной правовой базе, единственной денежной системе, единственной регуляции бюджетных отношений, единственной бюджетной классификации, единству порядка выполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности».

2) Принцип осуществления платежа из расходов путем погашения финансовых обязательств распорядителей бюджетных средств казначеями, другими словами, принцип сбалансированности, согласно которому полномочия на осуществление расходов бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет. В частности лицо, которое принимает обязательство за расходами, и лицо, которое их оплачивает, не повинны совпадать.

3) Принцип полноты включения в учет и отчетность всех операций, связанных с поступлениями и осуществлением расходов бюджета.

4) Принцип целевого направления бюджетных средств. Бюджетные средства направляются казначейством только на цели, определенные бюджетными назначениями. Такой подход дает возможность установить ответственных и за целевое направление, и за целевое использование бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса и степень ответственности каждого участника бюджетного процесса.

5) И наконец, принцип ответственности участников бюджетного процесса. Бюджетным кодексом Украины внедряется понятие бюджетного правонарушения и устанавливается ответственность за него. Этот принцип достаточно актуален для работы в Государственном казначействе, поскольку работа в органах казначейства предусматривает значительную меру ответственности за выполненную работу в сочетании с высоким профессиональным уровнем и осведомленностью по вопросам и финансового дела, и банковских процедур и технологий.

В узком понимании срок «кассовое выполнение бюджета» предусматривает констатацию факта осуществления запланированных поступлений и расходов в соответствии с утвержденными планами. В широком понимании этот процесс выходит за рамки сугубо технических операций и составляет сложную систему финансовых отношений, связанных с формированием, обеспечением, распределением и использованием, централизовано собранных средств и на государственном уровне, и в пределах отдельных областей и териториально-адміністативних единиц, что нуждается в подробном анализе его составляющих частей, в первую очередь бюджету за доходами и расходами.

Особенно нужно отметить деятельность Государственного казначейства относительно соблюдения финансовой дисциплины, что, безусловно, имеет значительное влияние на состояние государственных финансов. Рассмотрим конкретный аспект – отказ распорядителям бюджетных средств разных уровней в оплате счетов. Да, за січень–липень в 2003 году работники органов Государственного казначейства Украины, зарегистрировали 27 049 отказов на общую сумму 189 846 тыс. грн. Основными причинами отказов были:

• отсутствие утвержденных смет расходов и планов ассигнований;

• нехватка или недостаточность средств на соответствующих счетах бюджетных учреждений или организаций та/або бюджетных и сметных назначений, кроме установленных случаев;

• ограничение осуществления бюджетных расходов, которые устанавливаются действующими нормативно правовыми актами Украины;

• неподача необходимых підтвердних документов для оплаты счетов;

• несоблюдение или нарушение установленного порядка использования средств общего та/або специального фондов бюджета;

• отсутствие в казначейском учете принятых распорядителями бюджетных средств обязательств;

• неправильное оформление документов на оплату расходов та/або не подтверждено целевое направление средств;

• неподача распорядителями бюджетных средств финансовой отчетности о выполнении смет доходов и расходов и использования бюджетных средств.

Сравнительно с данными на 1 августа 2002 года (количество отказов – 21 719 на сумму 141 749 тыс. грн.), в 2003 году зарегистрировано 27 049  отказов на сумму 189 846 тыс. грн., которая свидетельствует о действенности текущего контроля органов Государственного казначейства Украины в процессе проведения платежей.