Тема 6.

1. Управління фінансовими ресурсами в системі органів Державного казначейства

1.1. Загальні положення управління фінансовими ресурсами

1.2. Платіжна система як інструмент руху коштів, що перебувають у системі обліку єдиного казначейського рахунку

2. Оперативне управління ресурсами Загальні положення управління фінансовими ресурсами

На підставі інформації, наведеної вище, можна зробити висновок про необхідність створення в Україні такої структури та з такими функціями, як Державне казначейство України, яке, по-перше, сконцентрувало в єдиній системі Держказначейства і в його обліку бюджетні ресурси та ресурси державних цільових фондів, які до його створення перебували у безлічі установ Національного та комерційних банків і не повною мірою відображалися у звітності; по-друге, забезпечило прозорість руху коштів бюджетного процесу на стадії його виконання шляхом створення дієвих механізмів; по-третє, впровадило ефективний попередній і поточний контроль за цільовим спрямуванням бюджетних коштів.

Необхідними умовами казначейської системи виконання бюджету є:

а) відкриття рахунків щодо виконання бюджету в єдиній системі органів Державного казначейства України на єдиному казначейському рахунку;

б) проведення процедур попереднього і поточного контролю під час здійснення витрат;

в) здійснення витрат у межах реальних надходжень і в терміни, що дають можливість виконати відповідну бюджетну програму.

Треба відзначити, що казначейська система в Україні створювалася не як результат обґрунтувань і теоретичних досліджень вчених, висновки яких підтвердили б необхідність створення такої системи, визначили її мету та завдання, а у зв’язку з неможливістю забезпечення якості виконання цих функцій банківською та фінансовою системами в економічній ситуації країни, яка склалася в 90-х роках.

У 90-х роках Державне казначейство України з рахунку в Національному банку України перераховувало через систему своїх органів кошти в обсягах, визначених головними розпорядниками або розпорядниками ІІ ступеня. З надходженням коштів до органу Державного казначейства України за місцезнаходженням розпорядника бюджетних коштів зарахування здійснювалося на відповідні рахунки, що відкривалися згідно із встановленим нормативними актами порядком. При цьому рахунки органів Державного казначейства було відкрито в різних установах комерційних банків.

Ця схема була недосконалою і мала низку вад, що спричиняли проблеми, серед яких:

1) Наявність великої кількості рахунків казначейства, розпорошених по установах уповноважених банків, що ускладнювало здійснення казначейських процедур та їх облік під час виконання видаткової частини державного бюджету.

2) Неможливість ідентифікації структури коштів спеціальних фондів для правильного відображення їх у звітності розпорядників коштів, контроль за використанням яких здійснювався казначейськими органами.

3) Відсутність прозорої системи проходження коштів. Державне казначейство щодо існуючої платіжної системи виступало як клієнт системи електронних платежів Національного банку України. Тобто органи Державного казначейства та установи банків працювали в режимі «клієнт банку – банк», а рахунки розпорядникам бюджетних коштів, своєю чергою, відкривалися в Державному казначействі. Такий механізм гальмував надходження інформації про рух коштів на рахунках і відображення в бухгалтерському обліку та звітності.

4) Недосконале управління видатками. Асигнування та кошти доводилися до бюджетних установ без урахування прийнятих зобов’язань. Це призводило до великих залишків бюджетних коштів на реєстраційних рахунках бюджетних установ.

Водночас із подальшим розвитком подій у бюджетній сфері держави, а також за глибшого розгляду проблемних питань, що виникали під час виконання державного бюджету, викристалізувалися вагомі причини і наслідки незадовільного управління державними доходами і витратами, серед яких основними і найактуальнішими були:

а) продовження збільшення залишку коштів державного бюджету у банках за значних потреб у їх запозиченнях;

б) зростання бюджетної заборгованості, що продовжувало посилювати напругу в бюджетній системі;

в) відсутність достатньої інформації, необхідної для визначення доцільності цільових спрямувань бюджетних коштів та їх витрачання;

г) відсутність чітких і повних юридичних регламентацій для використання учасниками бюджетного процесу коштів, а також певної відповідальності за їх витрачання та стимулів для ефективної роботи.

За результатами здійсненого аналізу управління бюджетними коштами в минулі роки (1998–2000) стало очевидно, що:

1) Потребує свого вирішення проблема зменшення розміру залишків бюджетних коштів в установах банків (див. рис. 3.1.1).

Рис. 3.1.1. Найбільші обсяги залишків бюджетних коштів у розрізі відомств на 31 жовтня 2000 року

За період з січня до листопада 2000 року залишки бюджетних коштів, за їх дефіциту загалом, зросли в Національному банку України в 3,7 разу, в Укрсоцбанку – в 3,6 разу, в банку «Аваль» – у 5,1 разу.

Постійна наявність великих обсягів бюджетних коштів на рахунках банків свідчила, що, незважаючи на впровадження казначейської системи виконання державного бюджету, діюча практика управління бюджетними ресурсами була на користь банківської системи, яка використовувала їх ефективно. Водночас мети, за якою передбачалося, що всі ресурси держави повинні працювати максимально ефективно з дотриманням принципу наявності мінімально необхідної суми залишків коштів на рахунках Державного казначейства України, не було досягнуто.

Виходячи з дослідження причин нагромадження чималих сум бюджетних коштів у залишках в установах банків, було виявлено недостатню оперативність розпорядників коштів і відсутність дієвих важелів для впливу на цей процес органів Державного казначейства. Треба зауважити, що впродовж останніх років існувала тенденція до нагромадження бюджетних коштів на депозитах Уряду і в комерційних банках, і в Національному банку України. Водночас спостерігалося недовиконання видаткової частини зведеного бюджету (порівняно з плановим розписом), зокрема таких статей, як видатки на освіту, охорону здоров’я, соціальний захист і соціальне забезпечення (разом становлять 36–42% загальної суми видатків).

Звітні дані за 1998– 2000 роки дають можливість констатувати, що в останні місяці року здійснювалося значне використання бюджетних коштів за видатками (див. табл. 3.1.1).

Таблиця 3.1.1
Видатки зведеного бюджету
Період	Освіта	Охорона здоров’я	Соціальний захист
На 1.12.1998	88,5%	77,8%	85,2%
За 1998: усього	108,0%	94,0%	106,7%
На 1.12.1999	86,1%	81,7%	85,9%
За 1999: усього	101,2%	97,0%	96,3%

Ситуація 2000 року була подібна до минулих років. На 1 грудня 2000 року видатки зі зведеного бюджету на ці статті було профінансовано в таких обсягах:

• соціальний захист і соціальне забезпечення – на 71% проти плану;

• охорону здоров’я – на 67,6% проти плану;

• освіту – на 73% проти плану.

2) Наявна тенденція до зростання залишків на рахунках розпорядників бюджетних коштів (рис. 3.1.2): з 1 січня 2000 року до 1 грудня 2000 року залишки зросли в 3,6 разу, а коштів місцевих бюджетів – в 4,1 разу.

Такий стан пояснювався тим, що з вини головних розпорядників коштів чималі суми безпідставно затримувалися на рахунках Державного казначейства України через їх несвоєчасний розподіл, відсутність належно оформленої кошторисної документації, угод на поставку матеріальних цінностей, обладнання та недосконалість системи управління видатками державного бюджету.

Рис. 3.1.2. Найбільші залишки бюджетних коштів в установах банків

3) Тенденція зростання залишків бюджетних коштів у розрізі відомств графічно зображена на рис. 3.1.3.

Рис. 3.1.3. Залишки бюджетних коштів державного бюджету та місцевих бюджетів

Проведений аналіз за окремими відомствами дав змогу зробити такі висновки:

1) Велику частку в загальному обсязі залишків становили невикористані залишки коштів спеціального фонду державного бюджету.

2) Збільшення залишків коштів наприкінці місяця можна пояснити здійсненням видатків на соціальні виплати в повному обсязі відповідно до затвердженого розпису державного бюджету. Терміни виплати заробітної плати великій кількості установ і організацій встановлено до 10 числа місяця, наступного за звітним. Це й призводило до того, що частина коштів державного бюджету використовувалася не відразу, а деякий час перебувала на реєстраційних рахунках в органах Держказначейства України.

Основними причинами, які призводили до нагромадження зазначених залишків, були:

• невчасне подання головними розпорядниками до Державного казначейства України розподілів виділених коштів та інших документів (реєстрів змін до мережі та зведених кошторисів);

• несвоєчасне оформлення Міністерством фінансів України довідок про зміну розпису видатків, зокрема під час здійснення видатків з резервного фонду Кабінету Міністрів України та державних капітальних вкладень.

Останнім часом внаслідок проведених організаційних заходів вдалося суттєво поліпшити ситуацію. Дані таблиці 3.1.3 та діаграма на рис. 3.1.4 відображають залишки невикористаних асигнувань і динаміку залишків асигнувань за тиждень. Але ситуація, що складається 2003 року, підтверджує, що навіть зведення ресурсів на єдиному казначейському рахунку не вирішило всіх проблемних питань, а тільки підтвердило необхідність перегляду або зміни існуючих механізмів з управління видаткової частини бюджету, перерозподілу обов’язків і відповідальності між Міністерством фінансів, Державним казначейством і розпорядниками бюджетних коштів.

Як позитивний момент треба відзначити, що, починаючи з 2000 року, відбулися деякі зміни у процесі виконання бюджету. Кошти від господарської діяльності бюджетних установ (власні надходження бюджетних установ) було включено до бюджету. Державне казначейство України стало центральною системою бухгалтерського обліку для бюджетних установ. Це створило базу для впровадження уніфікованих правил з реєстрації зобов’язань розпорядників бюджетних коштів і здійснення контролю органами казначейства за цим процесом. Цей процес потребував удосконалення щодо встановлення належного внутрішнього контролю на всіх етапах видатків.

Рис. 3.1.4. Касові видатки загального фонду Державного бюджету України на 17 липня 2003 року