Основы правовой работа Иванова М.А

УДК 340.116

ББК 67.5

И 21

Рецензент – доктор юридических наук, доцент Е.В. Мищенко

Иванова, М.А.

И21 Основы правовой работы: учебное пособие / М. А. Иванова; Оренбургский гос. ун-т. - Оренбург: ОГУ, 2016. - 428 с.

ISBN 978-5-7410-1591-9

Учебное пособие посвящено актуальным вопросам правовой работы в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Анализируются понятие и содержание правовой работы, история развития юридической службы, особенности локального нормотворчества как особого вида правовой работы, основные направления деятельности юриста и юридической службы.

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по программе высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция государственно-правового профиля.

УДК 340.116

ББК 67.5

2

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...5 1 Понятие и содержание правовой работы………………………………………...7 1.1 История развития юридической службы. Понятие, содержание, цели, принципы и задачи правовой работы………………………………………7 1.2 Организация юридической службы и основные направления

ее работы……………………………………………………………………………11

2 Локальное нормотворчество как направление деятельности юридической службы………………………………………………………………21

2.1Понятие локального нормативного регулирования………………………….21

2.2Понятие и виды корпоративных локальных актов…………………………..26

2.3Место корпоративных локальных актов в системе

правовых актов Российской Федерации…………………………………………..30 2.4 Порядок принятия корпоративных локальных нормативных актов………..37 2.5 Структура и содержание корпоративных локальных нормативных актов…………………………………………………………………54

2.6 Систематизация корпоративных локальных актов…………………………..60

3 Основные направления деятельности юриста и юридической службы в организации……………………………………………………………...65 3.1 Общая характеристика договорной работы юриста и

юридической службы………………………………………………………………65

3.2Роль юриста в обеспечении кадровой работы……………………………….76

3.3Деятельность юриста по разрешению налоговых споров………………….113

3.4Участие юриста в судебных делах…………………………………………...140

3.5Участие юридической службы в отношениях между

организацией и органами публичной власти……………………………………154

3.6 Работа с обращениями граждан……………………………………………..160

4 Правовая работа в органах законодательной власти…………………………164

4.1 Законотворческая деятельность как одно из основных направлений деятельности юриста………………………………………………164

4.2Основные принципы законодательной деятельности…………………….170

4.3Стадии и этапы законодательного процесса……………………………….173

4.4Текущая деятельность палат Федерального Собрания

Российской Федерации………………………………………………………......184

4.5 Парламентский контроль как направление правовой работы в органах законодательной власти………………………………………………193

5 Правовая работа в органах исполнительной власти………………………….202

5.1Общая характеристика роли исполнительной власти, понятие правительства и его положение в конституционно-правовых системах……..202

5.2Порядок деятельности Правительства Российской Федерации:

организация заседаний, порядок внесения проектов решений, законопроектная деятельность……………………………………………..........205

5.3 Правовая работа министерствах……………………………………………..241

3

6 Правовая работа в органах местного самоуправления………………………245

6.1Структура органов местного самоуправления……………………………..245

6.2Организация и содержание правовой работы в представительном

органе местного самоуправления………………………………………………252 6.3 Правовая работа депутата представительного органа местного самоуправления………………………………………………………..274

6.4Правовая работа главы муниципального образования……………………283

6.5Муниципальная служба………………………………………………………293

6.6Правовая работа в контрольном органе муниципального образования….309

6.7Правовая работа в избирательной комиссии муниципального

образования………………………………………………………………………..314

Список использованных источников…………………………………………….317

Приложение А……………………………………………………………………..323

4

Введение

Всовременных условиях, как никогда прежде, возросла значимость изучения вопросов правовой работы и деятельности юридических служб в органах государственной власти, местного самоуправления, предпринимательских и иных организациях. В социально-экономической, политической сферах продолжают осуществляться реформы и изменения, переход на эффективное управление всеми сферами жизни общества требует четкого определения задач, функций и методов деятельности юристов в новых условиях.

Важнейшим инструментом изменений, происходящих в обществе является право как основной регулятор общественных отношений. Право предполагает надлежащее соблюдение юридических требований, обеспечение законности в государстве и обществе, активное применение правовых средств для решения государственных и иных задач. Эти вопросы непосредственно связаны с деятельностью юридических служб и образуют ведущие направления правовой работы.

О правовой работе написано немало статей и книг. Однако до сих пор не вскрыта ее сущность, отсутствует единое понимание, не показано ее место среди других направлений деятельности организаций и учреждений. Нет должного ответа на вопросы о круге лиц, осуществляющих правовую работу, соотношении категорий «правовая работа» и «юридическая служба». Имеется немало иных проблем, нуждающихся в глубоком исследовании. Их нерешенность отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования российской экономики и других сторон жизни общества.

Вюридической литературе обращалось внимание на необходимость различать правовую работу и деятельность юридической службы; правовую работу и непосредственно хозяйственную деятельность, руководство ею. Так, по мнению одних специалистов, правовая работа заключается в комплексе мер по обеспечению законности, наиболее полному осуществлению организацией прав и выполнению своих обязанностей, широкому использованию правовых средств для совершенствования хозяйственной деятельности, защите законных интересов и прав субъектов. Однако, раскрывая сущность этих мер, авторы, по существу, сводят их к правовому регулированию хозяйственной деятельности, которое представляет собой совершенно иное явление, нежели правовая работа.

Несмотря на обширную литературу, в вопросах определения понятия и сущности правовой работы до сих пор нет ясности. Здесь требуются дальнейшие исследования. Необходимы не только общетеоретические изыскания, но и разработки, касающиеся особенностей правовой работы в различных сферах. В настоящее время особо важное значение приобретает выявление сущности и методов ведения правовой работы в органах государственной власти и в органах местного самоуправления. Трудно требовать от государственных и муниципальных служащих и даже юристов надлежащей постановки правовой работы, если они зачастую не знают, в чем

5

она состоит, кем и как должна выполняться. Расширение фундаментальных и прикладных исследований правовой работы, ее связи с другими направлениями деятельности в сфере государственного управления и местного самоуправления, круга ведущих ее лиц, средств, применяемых при осуществлении, а также иных аспектов является задачей первостепенной важности.

В представленном учебнике в необходимой взаимосвязи рассматриваются как вопросы ведения правовой работы, так и проблематика юридической службы в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Освещаются правовой статус, организационное построение, основные задачи юридических служб, способы взаимодействия с другими структурными подразделениями организаций, формы участия в правовой работе и др. Учебник предназначен для студентов, обучающихся по программам высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция государственно-правового профиля факультета дистанционных образовательных технологий.

6

1 Понятие и содержание правовой работы

1.1 История развития юридической службы. Понятие, содержание, цели и задачи правовой работы

Юридическая служба в народном хозяйстве была создана в начале ХХ века, причем ее работе придавалось большое значение. Достаточно сказать, что согласно декрету СНК от 27.06.1918 г. «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений», юрисконсульты относились ко второй категории первой группы ответственных работников. По этому декрету все работники в зависимости от оплаты труда подразделялись на 4 группы, которые, в свою очередь, делились на ряд категорий.

Организация юрисконсультской деятельности в народном хозяйстве в процессе своего развития подвергалась изменениям. Вначале юрисконсульты были подотчетны и организованно зависели от Народного комиссариата юстиции, органов прокурорского надзора. Затем постепенно начала укрепляться их подотчетность и подконтрольность руководителям предприятий и организаций. Координацией работы юрисконсультов стали заниматься хозяйственные наркоматы и ведомства.

Кредитная реформа 1930 – 1931 г.г., образование отраслевых наркоматов в 1932 – 1939 г.г. сказались также и на деятельности юрисконсультов и ее организации. Органы юстиции и прокурорского надзора утратили существовавшую ранее связь с работой юрисконсультов. В отраслевых наркоматах стали образовываться специальные юридические службы, которые занимались вопросами правовой работы на предприятиях. Правда, они нередко включались в различные отделы (объединялись с канцелярией) и не имели достаточной самостоятельности для выполнения указанной работы. Принимались отраслевые положения о юрисконсультах. В сравнении с прошлым, к этому времени значительно возросла роль юрисконсультов в экономике предприятий.

В послевоенные годы продолжало усиливаться значение юрисконсультской работы. Однако деятельность юрисконсультах на предприятиях и в учреждениях имела существенные недостатки. Часто юрисконсульту отводилась лишь роль советника, поэтому он не принимал активного участия в деятельности предприятия и не мог оказывать влияние на его экономику. Иногда юрисконсульта включали в какой-либо отдел аппарата управления предприятия и его работа практически ограничивалась рамками этого отдела.

Становление юрисконсультской деятельности сдерживалось отсутствием четкого нормативного регулирования отношений, связанных с выполнением данной работы. Однако дальнейшее совершенствование управления хозяйством развития товарно-денежных отношений в области экономики создавали объективные предпосылки улучшения работы правовых служб в народном

7

хозяйстве. Это положение нашло нормативное закрепление в постановлении Совета Министров СССР от 30 июня 1967 г. «О дальнейшем улучшении порядка заключения договоров на поставку продукции для материальнотехнического снабжения предприятий и организаций». В соответствии с этим постановлением в союзных республиках стали приниматься положения о юридической службе. Так, постановлением Совета Министров РСФСР от 29.03.1963 г. было утверждено Примерное положение о юридическом (договорно-юридическом) отделе, главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте предприятия, учреждения, организации. Таким образом, впервые республиканским законодательство было определено правовое положение работников юридических служб независимо от того, в кокой отрасли народного хозяйства они работают. И хотя положения о юрисконсультах имели определенные недостатки, само их появление было большим шагом вперед для совершенствования правовой работы. Это повлекло за собой заметные практические сдвиги: на предприятиях вводились новые, расширялись ранее существовавшие юридические службы. Последним предоставлялась самостоятельность, они были подчинены непосредственно руководителям предприятий.

Со временем потребовалось не только повышение уровня правовой работы. Но и значительное укрепление юридической службы в народном хозяйстве, четкое определение ее задач, функций, прав и обязанностей. Важным шагом в этом направлении явилось принятие Советом Министров

СССР 22.06.1972 г. Общего положения о юридическом отделе, юрисконсульте. Это положение обладает рядом преимуществ в сравнении с ранее действовавшими республиканскими положениями о работе юрисконсультов. Оно более полно регулирует отношения, участниками которых являются работники юридических служб.

В настоящее время юридической службе (юрисконсультам) на предприятии придается большое значение. Постоянно увеличивается количество юрисконсультов, работающих в области экономики страны. В законодательных актах пока не выработано понятие и определение правовой работы на предприятии. Этимология словосочетания "правовая работа" позволяет сделать вывод о том, что речь идет о трудовой деятельности, связанной с применением права. Но с применением права имеют дело прежде всего работники различных правоохранительных органов (суда, прокуратуры, милиции), осуществляющих "судебную деятельность", "следствие", оперативно-розыскную работу", а также и иных органов, осуществляющих прием и увольнение кадров, определяющих условия труда и его оплаты и т.д. Правовая работа не предприятии направлена на правовое обеспечение производственно-хозяйственной деятельности конкретного трудового коллектива, целью которой является реализация уставных задач, полное и своевременное выполнение договорных обязательств. Однако этим целям подчинена одновременно экономическая, финансовая, проектноконструкторская, технологическая и иная деятельность, связанная с

8

применением норм права. В повседневной служебной деятельности хозяйственные руководители всех уровней, специалисты обязаны точно соблюдать действующее законодательство, использовать правовые средства для улучшения экономических показателей работы своих коллективов, защищать их законные интересы и права. В связи с этим различные службы хозяйственных организаций в процессе своей деятельности разрабатывают проекты локальных нормативных актов, устанавливают договорные связи, ведут претензионно - исковую работу, принимают меры по укреплению трудовой и производственной дисциплины, обеспечению законности трудовых отношений, осуществляют меры по борьбе с хищениями, порчей продукции и материальных ценностей, ведут правовоспитательную и профилактическую работу. Таким образом, правовая работа на предприятии тесно связана с выработкой и принятием управленческих решений, обеспечивает условия для укрепления дисциплины, неукоснительного соблюдения законности. Правовая работа - неотъемлемая часть управления производством.

При изучении данного вопроса прежде всего необходимо усвоить, в чем заключается сущность правовой работы, ее место и значение в управлении производством. В связи с этим можно дать следующее определение правовой работы: а) правовая работа - это особый многоплановый вид деятельности - с одной стороны, самостоятельный; - с другой, это часть вообще всей деятельности по управлению и хозяйствованию, проводимой на предприятии; б) это деятельность государственных органов, юридических лиц, общественных организаций, руководителя предприятия, всех должностных лиц, всего трудового коллектива, структурных подразделений предприятия (юридической службы прежде всего); в) направленная на обеспечение законности, усиление воздействия права на общественное производство, на обеспечение задачи социального и экономического развития предприятия, снижение себестоимости, повышение производительности труда и качества продукции - увеличение прибыли; г) путем использования всего арсенала правовых средств (правовое регулирование и нормотворчество). Следует обратить внимание на то, что правовая работа, в некотором роде, носит универсальный характер. Универсальность правовой работы заключается в следующем: а) правовая работа охватывает различные стороны деятельности хозяйствующих субъектов (и не только управленческую); б) в правовой работе участвуют не только органы управления, но и общественные организации, трудовые коллективы и т.д.; в) это деятельность не только по правовому регулированию существующих общественных отношений с помощью имеющихся правовых предписаний органов государственной власти и управления, но также и нормотворческая деятельность. Кроме этого, необходимо четко представлять, с какой целью проводится правовая работа, в каких направлениях она осуществляется. В частности, в качестве основных направлений ведения правовой работы можно выделить: а) локальное (ведомственное) нормотворчество; б) организация реализации предписаний, содержащихся в нормах права; в) организация защиты прав и законных интересов предприятий. Включает в себя два

9

производства: претензионное и исковое (претензионно-исковая работа); г) осуществление контроля за соблюдением норм гражданского, трудового, финансового и других отраслей права; д) анализ практики применения законодательства, внесение на основе анализа предложений компетентным органам и должностным лицам об устранении противоречий, пробелов, других недостатков; е) ведение кодификационной работы - систематического учета нормативных актов. Надо учитывать, что, как и любой вид деятельности, правовая работа имеет свои, присущие только ей, задачи. Основными из них являются следующие: а) укрепление законности в деятельности хозяйственных организаций; б) активное использование правовых средств для улучшения экономических показателей; в) обеспечение сохранности собственности (имущества) предприятий; г) защита прав и законных интересов предприятий, граждан.

Подведем некоторые итоги по данному вопросу.

Правовая работа - это работа (деятельность) в области обеспечения защиты прав предприятия, обеспечения в нем, в его деятельности законности, сохранности собственности, укрепления дисциплины, договорная работа и т.д., т.е. работа (деятельность), которую должны осуществлять юрисконсульты и другие штатные работники юридической службы предприятия, как и привлекаемые в тех или иных качестве и форме для ее ведения иные специалисты.

Юридическая служба - это определение круга профессиональных работников юридического профиля, в основном - штатных работников предприятия, ведущих непосредственно правовую работу, т.е. это работники юридического (правового, договорно-правового и т.п.) отдела (бюро, группы), иного структурного функционального подразделения предприятия (организации), с определением круга обязанностей каждого работника данного подразделения, его полномочий и правомочий и т.д., т.е. определение узкого, профессионального круга исполнителей правовой работы. «Правовая служба», в свою очередь, - это широкий круг работников (в основном - штатных) предприятия, ведущих в нем правовую работу: руководителей, специалистов и т.д., в том числе тех работников, которые включены в круг «юридической службы». Такое терминологическое размежевание помогает уяснению задач и функций различных подразделений и групп специалистов, ведущих правовую работу в различных предпринимательских структурах разных отраслей экономики, позволяет определить объем их прав и обязанностей, их компетенцию, главную сферу приложения их сил, применения профессиональных знаний. В то же время нужно учитывать, что в условиях рыночной экономики выбор форм организации и методов ведения правовой работы в значительно меньшей мере, чем еще 20-25 лет назад, детерминирован государственными предписаниями, особенно это относится к тем предпринимательским структурам, в собственности как основе жизнедеятельности которых «доля» государства не доминирует.

10