Основы правовой работа Иванова М.А

В случае если единая позиция не была выработана, решение относительно проекта ответа принимается Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства.

Полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации в 2-дневный срок после официального опубликования постановления Конституционного Суда Российской Федерации представляет Заместителю ПредседателяПравительства - Руководителю Аппарата Правительства и заместителю Руководителя Аппарата Правительства, организующему законопроектную деятельность Правительства, справку, содержащую информацию о принятом постановлении (реквизиты, обстоятельства рассмотрения дела, сущность принятого решения).

Порядок работы с обращениями граждан Правительство в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение

обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок. В этих целях Правительство организует прием граждан членами Правительства и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями.

Прием граждан членами Правительства ведется в установленные дни недели по графикам, ежеквартально утверждаемым Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства. Запись на прием и организация приема граждан обеспечиваются Аппаратом Правительства. Организация исполнения решений по результатам приема граждан возлагается на органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят рассмотренные вопросы.

Работу с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан, поступившими в Правительство, организует Аппарат Правительства. Обращение в зависимости от содержания докладывается Председателю Правительства, одному из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) или Заместителю Председателя Правительства - Руководителю Аппарата Правительства либо в течение 7 дней со дня регистрации направляется Аппаратом Правительства для рассмотрения и ответа органам исполнительной власти, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение.

5.3 Правовая работа министерствах

Согласно Типовому положению о Юридической службе федерального органа исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002г. № 207) юридическая служба федерального органа исполнительной власти (далее - юридическая служба) создана для правового

241

обеспечения его деятельности.

Юридическая служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии со структурными подразделениями центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, территориальными органами федерального органа исполнительной власти, а также организациями, входящими в систему этого федерального органа.

Юридическая служба руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, а также настоящим типовым положением.

Основными задачами юридической службы является правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, а также улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Юридическая служба организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке.

Структура юридической службы и штатная численность работников определяются руководителем федерального органа исполнительной власти.

Юридическая служба подчиняется непосредственно руководителю федерального органа исполнительной власти.

Руководитель (начальник) юридической службы должен иметь высшее юридическое образование и соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Юридическая служба:

а) подготавливает либо участвует в подготовке (анализирует, осуществляет правовую экспертизу) проектов федеральных законов, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, других нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти;

б) проводит правовую экспертизу проектов приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и других нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти;

в) подготавливает самостоятельно или совместно с другими структурными подразделениями предложения об изменении или отмене (признании утратившими силу) приказов и других нормативных правовых

242

актов федерального органа исполнительной власти; г) подготавливает самостоятельно или совместно с другими

структурными подразделениями заключения по проектам нормативных правовых актов, поступающим в федеральный орган исполнительной власти;

д) визирует проекты нормативных правовых актов и заключения, представляемые на подпись руководителю федерального органа исполнительной власти;

е) принимает участие в разработке предложений по совершенствованию государственного управления в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти и по уточнению полномочий федерального органа исполнительной власти;

ж) обобщает совместно с другими структурными подразделениями практику применения законодательства Российской Федерации, разрабатывает предложения по его совершенствованию и вносит их на рассмотрение руководителя федерального органа исполнительной власти;

з) участвует в подготовке проектов международных договоров, по поручению руководителя федерального органа исполнительной власти проводит правовую экспертизу проектов международных договоров;

и) участвует в проводимой структурными подразделениями работе по отбору и направлению нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации;

к) представляет в установленном порядке интересы федерального органа исполнительной власти в судах и других органах;

л) осуществляет систематизированный учет и хранение нормативных правовых актов;

м) осуществляет методическое руководство правовой работой территориальных органов федерального органа исполнительной власти и организаций, входящих в систему этого федерального органа;

н) оказывает работникам федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и организаций, входящих в систему этого федерального органа, правовое содействие по вопросам, относящимся к компетенции федерального органа исполнительной власти;

о) подготавливает для руководства федерального органа исполнительной власти справочные материалы по законодательству;

п) редактирует проекты нормативных правовых актов; р) подготавливает для издания сборники и собрания нормативных

правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию федерального органа исполнительной власти;

с) осуществляет иные функции в соответствии с положением о юридической службе конкретного федерального органа исполнительной власти и иными актами этого федерального органа.

Юридическая служба имеет право:

а) запрашивать у структурных подразделений и территориальных органов

243

федерального органа исполнительной власти, а также организаций, входящих в систему этого федерального органа, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, справки и другие документы, необходимые для выполнения своих обязанностей;

б) привлекать с согласия руководителей структурных подразделений федерального органа исполнительной власти работников этих подразделений для подготовки проектов нормативных правовых актов, а также для разработки и осуществления мероприятий, проводимых юридической службой в соответствии с возложенными на нее функциями;

в) осуществлять иные права, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Руководитель (начальник) юридической службы вправе принимать участие в совещаниях, проводимых руководством федерального органа исполнительной власти, при обсуждении на них вопросов, касающихся практики применения законодательства Российской Федерации и иных участков правовой работы.

Руководитель (начальник) и другие сотрудники юридической службы несут персональную ответственность за соответствие визируемых ими проектов нормативных правовых актов законодательству Российской Федерации.

Руководитель (начальник) юридической службы, обнаруживший нарушение законности в работе федерального органа исполнительной власти, обязан доложить об этом руководителю федерального органа исполнительной власти.

Возложение на юридическую службу функций, не относящихся к правовой работе, не допускается.

Контрольные вопросы для самопроверки

1 Дайте характеристику роли исполнительной власти и определите положение Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти.

2 Охарактеризуйте порядок деятельности Правительства Российской Федерации.

3 Каковы основные направления деятельности в министерствах Российской Федерации?

244

6 Правовая работа в органах местного самоуправления

6.1 Структура органов местного самоуправления

Хотя Конституция РФ, определяя пути осуществления местного самоуправления, ставит на первое место формы прямого волеизъявления граждан, а затем уже называет органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), на практике основной объем самоуправления реализуется через органы местного самоуправления. Дело не только в том, что формы прямой демократии слабо используются в силу их неразвитости или апатии населения. Даже если эти формы будут применяться широко и эффективно, они не смогут конкурировать по объему решаемых вопросов с деятельностью органов местного самоуправления. Несмотря на то что использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления играет или, во всяком случае, должно играть более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти, оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур, исключая самые малые поселения, где такие структуры могут не создаваться (см. ниже).

Будучи важнейшим средством реализации права граждан на осуществление самоуправления, органы муниципальной власти находятся и должны находиться в таких отношениях с населением, которые обеспечивали бы людям возможность решающего влияния на их деятельность. Речь идет прежде всего об определении гражданами структуры этих органов.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Федеральный закон № 131) уточнил понятие структуры органов местного самоуправления, которая в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. В научной литературе до этого предлагалось разное толкование термина "структура органов местного самоуправления". Одни авторы считали, что Конституция не дает основания ограничивать содержание этого термина узким смыслом и что он предполагает не только систему органов, но и внутреннее разделение каждого из них. Другие авторы высказывались в том смысле, что конституционное понятие "структуры органов" равнозначно понятию "системы органов" и потому вопрос о внутреннем структурном устройстве местных органов следует решать в уставах муниципальных образований, а право населения самостоятельно определять структуру органов предполагает право устанавливать их систему.

Федеральный закон № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. По сути, это понятие идентифицировано с понятием системы органов, поскольку перечень органов предполагает не хаотичное, а в определенном порядке их расположение. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений. В этом же смысле

245

Федеральный закон № 131 употребляет понятие структуры местной администрации, куда входят органы администрации.

Указанный Федеральный закон по-новому подошел к содержанию конституционной формулы о роли населения в определении структуры органов местного самоуправления. После определения Конституцией этой формулы возникли споры о разнице в понятиях "самостоятельного" и "непосредственного" определения структуры. В 1996 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указал, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание "общих принципов" в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, как уже выше отмечалось, включать различные ограничения самостоятельности населения. Используя эту правовую возможность, новый Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования и местная администрация.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Поскольку согласно Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, это предполагает разнообразие этих структур. С одной стороны, такое разнообразие позволяет учесть специфические условия разных муниципальных образований, наличие или отсутствие управленческих кадров, их подготовленность, гарантирует населению свободу в создании форм местного самоуправления и, следовательно, воспитывает уверенность в своих силах, самостоятельность в решении вопросов организационного устройства местной власти. С другой стороны, все это было бы так, если бы различие форм местного самоуправления цементировалось нормальными экономическими и социальными условиями их применения, сложившимися устойчивыми демократическими традициями. Пока их в современной России нет. Это и привело к необходимости сформулировать единые, оправданные интересами развития местного самоуправления и подкрепленные накопленным практическим опытом подходы

246

к определению структуры органов местного самоуправления.

Следуя Конституции РФ (ч. 2 ст. 130), органы местного самоуправления следует разделять на выборные и невыборные. Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает полного перечня выборных органов. Предусматривая обязательность таких органов, он определяет основные из них, относя образование иных выборных органов на усмотрение муниципального образования. Теоретически это, например, могут быть выборные заместители глав муниципальных образований.

Выборность и невыборность органов местного самоуправления - это разграничение органов по порядку их образования. Такое разграничение не дает представления о функциональном назначении органов местного самоуправления в их системе. Содержательная классификация данных органов сводится прежде всего к их делению на представительные и исполнительные. Представительные органы выборные - суть органы, осуществляющие "проектную" функцию, которая заключается в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения, и в конечном счете в выработке решений, определяющих пути развития муниципального образования. Такие проектные (в широком смысле) решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительно-распорядительные органы, которые могут быть выборными и невыборными.

На исполнительно-распорядительные и представительные органы в чистом виде делить органы местного самоуправления подчас довольно сложно, поскольку имеются варианты выполнения отдельных функций представительных органов исполнительно-распорядительными органами и наоборот. Однако при этом нельзя согласиться с мнением о том, что могут быть и такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью, и др. Здесь явно смешивается понятие представительного органа с другими понятиями. Нескольких представительных органов в одном муниципальном образовании не может быть, поскольку представлять все население этого образования одновременно разные структуры не в состоянии. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице территориальное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.

Могут быть избраны коллегиальные органы, которые будут выполнять отдельные функции местного самоуправления, но они не получат и не могут получить функции общего характера, которыми наделены представительные органы.

Еще одно основание классификации органов местного самоуправления -

247

это классификация по способу принятия решений - коллегиальному или единоличному. Он предопределяется как функциональным назначением органа, так и характером принимаемых им решений. Представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных коллективом депутатов. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке большинством голосов депутатов. Причем этот порядок - прямое следствие и характера принимаемых решений - представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Коллегиальными органами являются также органы муниципального контроля, которые со своих позиций могут рассматривать важные вопросы местной жизни.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной, в сфере оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей работы. Хотя и в сфере исполнительно-распорядительной наиболее существенные решения могут в принципе приниматься с применением элементов коллегиальности.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Собственные полномочия - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления - уставе муниципального образования. Их изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами. При этом речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в законе о передаче полномочий муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этих полномочий, то значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе просто воспроизводится поручение данному органу.

Органы, наделенные собственными полномочиями, вполне самостоятельно принимают решения в пределах этих полномочий. Вместе с тем в системе органов местного самоуправления есть и такие подразделения, которые только обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц. Таким образом, при анализе системы органов местного самоуправления возможны разнообразные подходы к их классификации.

Если Федеральный закон № 154-ФЗ оставлял порядок определения

248

населением структурных элементов на усмотрение субъектов Федерации, то Федеральный закон N 131-ФЗ сам устанавливает этот порядок. Структура органов местного самоуправления, согласно этому закону, может определяться двояким образом: населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом вновь образованного муниципального образования - и закрепляется в уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ референдум применяется для определения структуры муниципальных органов в случае создания на межселенных территориях вновь образованных муниципальных образований или в случае преобразования существующего муниципального образования (при объединении, разделении муниципальных образований или изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса).

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу Закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним Законом субъекта Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.

Избирательная комиссия субъекта Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения референдума, а также осуществляет иные, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ и другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации полномочия комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Полномочия местной

249

администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

-структура (перечень) и наименование органов местного самоуправления;

-порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

По инициативе населения в 2004 - 2005 гг. в 22 субъектах Российской Федерации было проведено более 400 местных референдумов по определению структуры органов местного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях. Они проводились в основном в сельских поселениях - таких было более 320.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ при отсутствии инициативы населения о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Причем решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ внес ряд дополнений в порядок решения вопросов, связанных с определением структуры органов местного самоуправления в условиях, когда отсутствует инициатива граждан.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия

250