Основы правовой работа Иванова М.А

норм при их надлежащем качестве достаточно высок». Однако, полагаем, что методологическая и теоретическая база правотворчества в указанной сфере в отечественном правоведении остается недостаточно разработанной. Ни в юридической науке, ни в правотворческой практике категория локального акта не является общепризнанной и устоявшейся. В последующем теоретическом обосновании нуждаются вопросы относительно критериев классификации таких актов, особенности их подготовки с точки зрения юридико-технических приемов, мониторинга, систематизации, принятия, обеспечения эффективности реализации на практике.

В специальной литературе «под локализацией (от лат. localis - местный) понимается отнесение чего-либо к определенному месту в пространстве; ограничение распространения какого-либо процесса или явления границами конкретной местности». Причем «локальный» используется в целях обозначения нечто, свойственного определенному месту, не выходящее за пределы установленного.

Более полувека назад в отечественной правовой науке высказал мнение, ставшее основополагающим, о локальных актах Н. Г. Александров: «Нормы трудового права, устанавливаемые законом, указом или постановлением правительства, конкретизируются применительно к задачам и условиям отдельного предприятия в особых локальных актах...».

Исходя из приведенного определения следует заключить, что первоначально локальные акты рассматривались в качестве результата правотворчества предприятий, организаций, учреждений и именно в сфере труда. При этом указывалось на подзаконный характер локального акта, который не может противоречить принятым вышестоящими органами управления документам.

Л. И. Антонова пишет, что «в целом же категорией «локальное регулирование» охватывалась деятельность по воздействию на поведение людей, составляющих единый коллектив, с помощью норм, выработанных самим же коллективом».

Указанные положения концептуального характера не теряют своей актуальности и в настоящее время; они по-прежнему являются исходными в исследовании аспектов локального нормотворчества. Безусловно следует принять тот факт, что локальное регулирование существовало в правовой действительности задолго до появления упоминаний о нем в науке. Последовательное усложнение общественных отношений и правовых форм воздействия на них породило ряд тем, значимых с точки зрения практики и актуальных для научного осмысления. Среди этих проблем существует и проблема локального права.

Выше указанное в совокупности предопределяет актуальность проблемы места локальных актов в иерархической нормативной системе России, а также их функциональной значимости. Актуальность этой темы обусловлено еще и тем, что современная Российская Федерация наметила путь демократизации общественной и политической жизни, проявляющийся в развитии институтов

31

гражданского общества, изменении приоритетов в соотношении децентрализации и централизации на различных уровнях управления.

На современном этапе локальные акты признаны и легально закреплены лишь в двух отраслях отечественного права: образовательном праве и трудовом праве. Позиция законодателя к локальным актам четко не определена, а их легальное определение не закреплено. Это дает основание полагать, что под локальными актами понимаются принятые на уровне конкретной организации документы, действие которых распространяется на ее работников (членов).

Однако, не являясь четко определенным на законодательном уровне, в науке появляются различного рода мнения и взгляды по этому поводу. Так, например, Е. А. Ершова пишет: «применяемое в ТК РФ и специальной литературе понятие «локальный» является весьма абстрактным и не определяющим субъекта правотворчества, в связи с чем в ст. 8 ТК РФ, а также в научный оборот предлагается ввести такое понятие, как «нормативные правовые акты работодателей, содержащие нормы трудового права». В свою очередь, Г. А. Рогалева в этой связи указывает, что «действительно, в трудовом праве под локальными нормативными правовыми актами традиционно подразумевается принятое в организации в установленном порядке и санкционированное государством правило поведения субъектов трудового правоотношения, регулирующее основные условия труда работников данной организации». Э. А. Рубайло отмечает, что «локальное нормотворчество в науке трудового права рассматривается как один из каналов создания норм трудового права «низового» уровня».

Т. В. Кашанина, В. А. Потапов отмечают, что «понимание локальных актов не следует сводить исключительно к сфере действия трудового права. Дело в том, что рассматриваемая разновидность правовых документов не ограничивается только отношениями между работником и работодателем (что составляет прерогативу трудового права), часто она направлена на решение более широкого круга внутриорганизационных вопросов - от определения в уставе целей деятельности организации как таковой до закрепления перечня сведений, составляющих коммерческую тайну, и т.д. При этом понятием локального нормотворчества, как правило, охватывается и процесс создания корпоративных актов», не ограничиваемых регламентацией вопросов сферы исключительно трудовых правоотношений.

Резюмируя сказанное следует согласиться с мнением о том, что «предпочтительным видится использование словосочетания «локальный акт» как наиболее устоявшегося в правовой доктрине, признанного законодателем и в наибольшей степени соответствующего цели и функциям локального нормотворчества и многообразию форм его проявления».

Место локальных актов в системе нормативных правовых актов России как специфических документов децентрализованного саморегулирования весьма особое. Так, «производный от законодательства характер локальных правовых актов проявляется в том, что они возникают в силу непосредственного указания закона». В связи с этим в правовой науке

32

подчеркивается, в частности, С. И. Архиповым, что по силе они «уступают всем другим нормативным актам и имеют особую правовую природу». А на взгляд Ю. А. Тихомирова ««слабее» ведомственных актов и актов местного самоуправления». Правда приведенных утверждений в том, что принцип иерархической соподчиненности в системе правовых актов должен быть соблюден. Только так возможно сохранить приоритет законодательных актов над другими документами юридического характера.

По мнению В. В. Гущина «главной задачей правового опосредования корпоративных отношений является достижение оптимального сочетания частноправового и публично-правового регулирования». В свою очередь, А. А. Кирилловых пишет: «это обусловлено тем, что деятельность корпорации не ограничивается решением только внутренних вопросов - должны быть обеспечены не только интересы ее участников, но и публичные интересы посредством удовлетворения общественных благ». В тот же момент частные интересы должны получать признание и поддержку со стороны государства в установленных государством пределах. Следует согласиться с Э. А. Рубайло, отмечающим, что «поиск баланса этих «полюсов» социальных притязаний особенно важно в современных условиях в связи с необходимостью поступательного решения провозглашенных в Конституции РФ задач построения демократического правового государства и развития институтов гражданского общества».

Далее, «зависимость норм локального регулирования от норм, установленных на государственном уровне, объясняется тем, что формирование правового массива должно осуществляться с учетом иерархии правовых норм как по уровню (федеральный - региональный - местный), так и с точки зрения правоприменения». Причем А. А. Кирилловых в этой связи пишет: «государственное регулирование закладывает основу для создания норм более низкого уровня». «Существует и обратное влияние - влияние локального нормотворчества на общегосударственное, что проявляется в механизме так называемого опережающего регулирования. Государство не всегда оперативно реагирует на появление новых общественных отношений и правовых вопросов, что связано с протяженностью во времени законотворческого процесса - от формирования идеи до опубликования и вступления в силу законодательного акта проходит, как правило, довольно значительный срок. В этом смысле по сравнению с законодательным органом у локального нормоустановителя в пределах его компетенции гораздо больше возможностей своевременного юридического оформления и разрешения возникающих правовых ситуаций в соответствии с постоянно изменяющимися условиями общественной жизни».

В науке права подчеркивается, в частности, М. В. Лавров, что «корпоративные нормы не должны быть ретроспективными, т.е. отражать только уже существующие отношения». Следует учитывать, что «появление в будущем новых форм отношений и вопросов, которые предстоит разрешить участникам хозяйственного оборота».

Т.А. Сошникова в этой связи отмечает, что «локальные нормативные

33

правовые акты могут не только регулировать сложившиеся в организации отношения, но и осуществлять опережающее регулирование (способствовать правовому оформлению желательных для работодателя отношений). Так, например, при отсутствии в организации бригадных форм организации и оплаты труда работодатель может создать правовую базу для возникновения новых отношений по организации и управлению трудом на основе бригадного подряда». «Возможность осуществления опережающего нормативного регулирования на локальном уровне практически значима еще и потому, что позволяет обнаруживать и своевременно преодолевать пробелы и коллизии «вышестоящего» правового массива в правовом регулировании вопросов внутриорганизационного значения».

Исходя из понимания юридической деятельности как системы действий, следует заключить, что ее результатом в подавляющем большинстве случаев будет локальный нормативный акт конкретного содержания. Общепризнанным в правовой науке является понимание акта как документа, являющегося внешним выражением юридического действия и как собственно юридическое действие. В правотворческой практике акт понимается как особого рода документ, закрепляющий соответствующие правовые предписания, оформленный в письменной форме и согласно правилам юридической техники. При этом такие акты являются правовыми и могут носить как нормативный, так и ненормативный характер, и различаться по юридической силе, кругу лиц, на которых они распространяют свое действие, а также по способам принятия.

По мнению Е. В. Химичук, А. Ю. Соколова, «локальные акты, обладая общими свойствами юридических документов, имеют и собственные черты. В числе общих признаков локальных нормативных актов называются: нормотворческий характер; издание органами компании в пределах своей компетенции; документальная форма; соответствующие реквизиты; непротиворечие законодательству и локальным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу». Сказанное соответствует выводу, который сделал Ю. А. Тихомиров, который пишет «о появлении нового типа норм - актов самоуправления, обладающих свойствами самообязанности, добровольности и заинтересованности в принятии и реализации решения; коллегиальной основой принятия; формированием и выражением общей воли на основе согласования публичных и частных интересов; самоответственностью». Следует подчеркнуть, что локальные акты принимаются в согласительно-договорном порядке при соблюдении сочетания принципов договорного и государственного правового регулирования. За неисполнение предписаний локальных актов устанавливается ответственность на внутриорганизационном уровне, которая обеспечивается мерами государственного принуждения. При этом в локальном регулировании, в силу его особого места в правовом механизме, существуют множественные связи подчинения и согласования как с внешними, так и с внутренними правовыми актами. Заметим, что указанные признаки отражают две основные стороны локального нормотворчества: борьбу и единство публичных и частных

34

интересов.

Вчисло норм, устанавливаемых органами управления корпорацией, наука корпоративного права включает «обязательные правила для участников корпорации, охраняемые силой корпоративного принуждения, а при его недостаточности опирающиеся на силу государственного принуждения». С позиции широкого смысла корпоративные нормы рассматриваются как «внутриорганизационные правила, регламентирующие отношения между участниками различных объединений людей, созданных для осуществления того или иного вида социальной деятельности». При этом акцентируется, что «в некоторых случаях локальные нормы действуют на уровне корпорации независимо от признания их государством, в определенных же обстоятельствах они могут получить «публичную легализацию»». С учетом сказанного Э. А. Рубайло отмечает, что «признание локальных норм со стороны государства может осуществляться в двух формах: 1) прямое предписание закона о регулировании тех или иных вопросов при помощи локальных актов; 2) последующее признание юридического значения локальных актов со стороны государственных органов, например при рассмотрении соответствующих дел, споров в судебном или административном порядке».

Принятие руководителем организации, предприятия или учреждения локального акта должно сопровождаться ориентиром на тот факт, что методы и формы управления коллективами, на взгляд В. П. Казимирчука, И. В. Павлова «не могут не учитывать психологической основы деятельности каждого рабочего и служащего, а также социальной и психологической стороны отношений, которые устанавливаются в малых группах коллектива». Как полагает В. С. Якушев, на уровне организации «происходит соединение рабочей силы со средствами производства», Новик Ю. И. при этом полагает, что «личность должна рассматриваться не только как реализатор, но и как цель правового регулирования». Как видится, во внимание должны быть приняты мотивация, заинтересованность индивида в его профессиональной деятельности. Также следует сказать, что желательным видится использование побуждающих активность специальные методы правовой регламентации: гарантирование, поощрение, стимулирование. Еще в исследованиях советского периода отмечалось, что «развитие коллективной заинтересованности зависит от индивидуальных форм стимулирования и в связи с этим обосновывалась целесообразность применения коэффициента трудового участия и иных объективных методов учета трудовой активности». Полагаем, что указанные предложения не утратили своей актуальности и сегодня.

Всовокупности сказанное позволяет констатировать тот факт, что эффективность правового регулирования напрямую связана с применением психологических факторов, влияющих на понимание субъектами правовых отношений правовых норм, а также усвоение предписаний, которые содержатся

вних, и, как пишет Ю. И. Новик «формирование позитивного отношения к ним, готовность соотносить и сообразовывать с ними свое правовое поведение и взаимоотношения в системе социально-правовых связей».

35

В качестве универсального способа разрешения конфликта частных и публичных интересов большинство ученых называет конституционализм, который означает, что «власть действует на основании закона и в рамках закона». Этот принцип является основным и в локальном регулировании. Следует согласиться с Э. А. Рубайло, который пишет, что «внутриорганизационная юридическая деятельность не должна нарушать особенно значимые с точки зрения гарантирования естественных прав и свобод человека базовые правовые принципы справедливости, гуманизма и социального равенства».

Т. А. Сошникова отмечает, что «с точки зрения работников организации, значение локальных нормативных актов состоит, с одной стороны, в том, что они не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Локальные нормативные акты иерархически находятся внизу нормативной правовой системы, и если такой акт ухудшает положение работника или введен в

действие без учета в необходимых случаях мнения представительного органа работников, то он является недействительным и не подлежит применению с момента принятия». Локальный правовой акт, с другой стороны, может и улучшать положение работников организации, устанавливая при этом дополнительные гарантии реализации их прав. И в этом суть положительного регулятивного потенциала локальных актов и гуманистическая направленность локального нормотворчества. Как и другие юридические документы, локальные акты должны быть обеспечены учетом прав и свобод, а также интересов человека и гражданина. При этом акцент должен быть смещен в сторону принципа свободы творческого и профессионального развития личности работника. Каждому работнику должны быть гарантированы его права на безопасные и достойные условия труда, на повышение своей квалификации и так далее. Этот круг вопросов может быть урегулирован, в том числе, локальными актами. С учетом постоянного развития, динамики управления упорядочивающая роль может быть выполнена «стандартными актами, формализующие и унифицирующие порядок выполнения определенной трудовой функции. В целом же закрепление наиболее целесообразного порядка выполнения типичных управленческих действий отвечает задаче совершенствования управления». «В связи с этим главные задачи управления на уровне организации, предприятия или учреждения - улучшение качества и повышение эффективности локальных актов, а также нахождение разумного баланса между государственным регулированием и саморегулированием».

Как отмечает Э. А. Рубайло «сложность и многоаспектность локального правотворчества заключается в том, что оно затрагивает отдельные грани разных отраслей права, прежде всего трудового (вопросы организации труда на предприятии, в организации или учреждении), гражданского (статус и организация деятельности хозяйствующих субъектов) и административного (с точки зрения управления). В целом локальное регулирование по своему юридическому содержанию представляет собой комплексный межотраслевой

36

правовой институт, особый вид юридической деятельности, органично объединяющий частноправовые и публично-правовые начала и являющийся необходимым элементом действующего в стране правового механизма».

Резюмируя сказанное, приходим к выводу о том, что в системе правовых актов Российской Федерации локальные акты занимают особое место, что продиктовано его децентрализованным характером, а также «приближенностью к условиям деятельности каждой конкретной организации, предприятия или учреждения». Причем локальные нормы достаточно близки каждому задействованному во внутриорганизационных отношениях человеку. Следовательно, локальное правотворчество выражено в трех измерениях: организационном, государственном и личностном. В указанном и состоит сложность локального регулирования, и на этом вопросе необходимо сосредоточить внимание юридической науки.

2.4 Порядок принятия корпоративных локальных нормативных актов

Локальное регулирование трудовых отношений становится все популярнее, правовое положение субъектов трудового права определяют многообразные локальные правила. Можно выделить три подхода к разработке и принятию актов рассматриваемого типа:

а) в организации имеется значительное количество актов, посвященных различным аспектам трудовых отношений. Принятые в разные годы, нередко противоречащие друг другу или действующему законодательству, такие акты, как правило, не используются на практике;

б) принимается один обязательный учредительный документ – устав юридического лица (ст. 52 ГК РФ), который в целом не рассчитан на регулирование трудовых отношений;

в) наиболее предпочтительным является третий вариант, предусматривающий принятие различных стандартов предприятий, т.е. сводных документов, содержащих определенный набор локальных актов, посвященных тем или иным вопросам правового регулирования труда.

Законодатель установил принципиальные подходы к разработке и принятию локальных актов, которые в основном сформулированы в ст. 8, 9, 372 Трудового кодекса (ТК) РФ и сводятся к следующим нормативным положениям:

1.Работодатель вправе (а в некоторых случаях, как, например, согласно положениям статьи 68 ТК РФ, обязан) принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, только четко в соответствии со своей компетенцией, определенной законом и иными нормативными правовыми актами, соглашениями коллективным договором.

2.Существует четыре законодательно определенных варианта

37

принятия локальных нормативных актов: 1) работодателем единолично; 2) с учетом мнения представительного органа работников; 3) по согласованию с таким органом; 3) совместно с представительным органом работников.

Локальные нормативные акты, принимаемые в случаях, предусмотренных ТК РФ, законами или коллективным договором, в обязательном порядке подлежат прохождению процедур, связанных с учетом мнения представительного органа работников. Кроме коллективного договора, являющегося ярким примером совместного нормотворчества внутри организации, ТК РФ не называет. Следовательно, во всех иных случаях, специально не обозначенных в ТК РФ, а также не предусмотренных коллективным договором, работодатель вправе самостоятельно – единолично – принять локальные нормативные акты (например, Положение об управлении в организации, Положение о структурных подразделениях в организации, Положение о персонале и другие).

Примерами же совместной компетенции работника и работодателя ТК РФ в статьях 40, 41 и 42 называет коллективный договор, а также Положение о порядке разработки проекта коллективного договора и его заключения. ТК РФ четко подчеркивает, что содержание указанных актов определяется сторонами.

Так, в соответствии со статьей 42 ТК РФ «Порядок разработки проекта коллективного договора и заключения коллективного договора определяется сторонами в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами». И здесь следует заметить, что в ТК РФ (статья 47) детально регламентирован лишь только порядок разработки проекта соглашения, тогда как порядок разработки проекта коллективного договора и его заключения в кодексе не установлен.

Правоприменительная практика в основном использует два варианта разработки и заключения коллективного договора.

В первом случае стороны принимают совместный локальный нормативный акт, посвященный решению названных вопросов, используя в основном процедуры заключения коллективного договора. Причем на государственных, муниципальных предприятиях и в учреждениях, как правило, коллективный договор принимается чаще на конференциях, реже – на общих собраниях работников.

Во втором, наиболее распространенном, случае стороны лишь создают комиссию по ведению коллективных переговоров, которая, в свою очередь, имея поддержку со стороны работодателя и выборного профсоюзного органа работников, перепоручает им подписание окончательного варианта колдоговора, а также разногласий к нему.

Иные примеры коллективной, совместной, правотворческой деятельности работников и работодателя возможно установить на основе анализа отдельных статей ТК РФ. Так, ст. 218 ТК РФ позволяет говорить о том, что комитеты (комиссии) по охране труда должны создаваться в организациях в результате взаимных действий сторон. Дело в том, что, во-первых, такие комитеты создаются по инициативе работника и (или) работодателя, а во-вторых, на

38

паритетной основе в их состав входят представители профессиональных союзов или иного представительного органа, а также работников, в-третьих, работа организована совместными усилиями работников и работодателя.

Встатье 384 ТК РФ, посвященной образованию комиссий по трудовым спорам, не определен порядок принятия положений о них, но поскольку такие комиссии создаются по инициативе работников и (или) работодателя из равного числа представителей сторон, видимо, такие положения – тоже локальные паритетные акты.

Всоответствии с п. 10 ст. 86 ТК РФ работодатели, работники и их представители должны совместно выработать меры защиты персональных данных работников. Представляется, что принятые решения об этих мерах следует оформлять локальным нормативным актом в форме приказа работодателя или правил защиты персональных данных работника.

Часть 3 статьи 8 ТК РФ предусматривает в качестве обязательного пункта коллективного договора или социально – партнерского соглашения положение

отом, что в них закрепляется перечень локальных нормативных актов, принимаемых по согласованию с представительным органом работников. Пожалуй, это единственный вариант принятия локальных актов именно по согласованию с представительным органом работников. Указанный вариант не является новым для отечественного трудового законодательства и находил отражение в ранее действовавшем КЗоТе 1971 года с той лишь разницей, что в последнем этот порядок был основным. Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что участие профсоюзов работников в нормотворческой деятельности организации практически исчезли из трудового законодательства. С учетом положений статьи 40 ТК РФ, закрепляющей понятие коллективного договора и устанавливающей общие положения о порядке подготовки и согласования проекта коллективного договора, приходится говорить о возможности работодателя принять непосредственное участие в управлении. В связи с обозначенным, сложно согласиться с высказываемым в литературе (в частности, Б. Р. Корабельниковым) мнением о том, что ТК РФ перенасыщен перечнем локальных нормативных актов, в строгом порядке принимаемые работодателем по согласованию с работниками или их представительными органами.

Вместе с этим все-таки следует обратить внимание на положения части 5 статьи 74 ТК РФ, в соответствии с которой «в случае когда причины, указанные в части первой настоящей статьи - изменение организационных или технологических условий труда, - могут повлечь за собой массовое увольнение работников, работодатель в целях сохранения рабочих мест имеет право с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации и в порядке, установленном статьей 372 настоящего Кодекса для принятия локальных нормативных актов, вводить режим неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели на срок до шести месяцев».

Вданном случае работодатель обязан принять соответствующий локальный нормативный правовой акт – приказ о введении режима неполного

39

рабочего дня (смены) или приказ о введении неполной рабочей недели. Исходя из логики законодателя, работодателю следует первоначально заручится мнением о проекте приказа представительного органа работников (в порядке статьи 372 ТК РФ), затем, соблюдая требования части 4 статьи 57 ТК РФ, получить письменное согласие каждого работника на введение режима неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели, поскольку такое условие изменяет условия трудового договора, заключенного ранее.

Вэтих целях на практике работодателем, как правило, используются подписные листы, которые составляются для каждого структурного подразделения.

Всоответствии с положениями ТК РФ с учетом мнения представительного органа работников принимаются следующие локальные нормативные правовые акты:

-в соответствии со статьей 16 ТК РФ предусматривающие, что «трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате: избрания на должность; избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности; назначения на должность или утверждения в должности; направления на работу уполномоченными в соответствии с федеральным законом органами в счет установленной квоты; судебного решения о заключении трудового договора; признания отношений, связанных с использованием личного труда и возникших на основании гражданскоправового договора, трудовыми отношениями».

- основываясь на положениях статьи 57 ТК РФ – штатное расписание; - с соблюдением требований ТК РФ – о введении режима дня (смены) и

(или) неполной рабочей недели (статья 74 ТК РФ); - перечень персональных данных работника, порядок их обработки,

хранения и использования (статья 86, статья 87 ТК РФ);

-о продолжительности «ежедневной работы (смены) творческих работников средств массовой информации, организаций кинематографии, теле-

ивидеосъемочных коллективов, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений, в соответствии с перечнями работ, профессий, должностей этих работников, утверждаемыми Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, может устанавливаться коллективным договором, локальным нормативным актом, трудовым договором» (статья 94 ТК РФ);

-о перечне должностей работников с ненормированным рабочим днем;

-о режиме гибкого рабочего времени;

-положение о разделении рабочего дня на части;

-положение о порядке предоставления дополнительных оплачиваемых отпусков, включении периодов времени в стаж работы, дающих право на ежегодный оплачиваемый отпуск;

-положение и материальном стимулировании работников;

40