§ 3. Международно-правовые механизмы и средства противодействия коррупции

Противодействие коррупции на международном уровне осуществляется при помощи нормативного закрепления определенных направлений и средств, нередко именуемых мерами и механизмами.

Механизм (меры) правового регулирования является одним из проявлений правовых состояний того или иного явления. Они представляют собой совокупность различных по своей природе и функциям юридических средств, организованных наиболее последовательным образом, что позволяет судить о них как о комплексе правовых элементов, составляющих на основе общей цели единую систему*(95). Механизм правового регулирования призван способствовать упорядочиванию общественных отношений. Он охватывает такие звенья правовых средств, которые выступают в качестве основных каналов, направленных на организационно-исполнительное решение поставленной задачи. Это означает, что обеспечение выполнения правовой нормы должно быть связано с функционированием определенного государственного органа, наделенного полномочием принять акт (например, в форме решения суда), содействующий реализации данной нормы. Реализация нормы отражает дозволения, запреты и обязывания как наиболее важные элементы механизма правового регулирования*(96).

Общетеоретические подходы к характеристике механизма внутригосударственного правового регулирования в определенной мере применимы и к оценке механизма международно-правового регулирования. Несмотря на различия природы норм международного права и внутригосударственного права (первые основаны на согласовании воли и интересов государств, а вторые на властном одностороннем волеизъявлении), общим для норм данных систем права является их обеспечение и реализация посредством дозволений, запретов и обязываний - глубинных проявлений механизма правового регулирования. Таким путем упорядочиваются не только внутригосударственные правовые отношения, но и международно-правовые. Вместе с тем в силу специфики международных и внутригосударственных отношений и различий указанных правовых систем дозволения, запреты и обязывания в международном праве и внутригосударственном праве, исполняют объективированные в нормах права, его отраслях, институтах и т.д., имеют различный характер. Если решение властного внутригосударственного органа не может обязывать субъектов международного права в лице определенных государств, международных межгосударственных организаций, то соответствующие обязательства, вытекающие из международного договора, должны быть органами государства выполнены. Данное обстоятельство связано, таким образом, с реализацией договора в форме его соблюдения, исполнения и использования. Эти формы реализации международных обязательств отражают дозволения, запреты и обязывания, зафиксированные в международном договоре. Что касается "полной картины", характеризующей элементы механизма правового регулирования, то ее составляют: норма права; в ряде случаев организационно-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение; определенные акты реализации прав и обязанностей*(97).

С учетом того, что императивное правило pacta sunt servanda требует выполнения государством каждого заключенного им действующего и действительного (т.е. соответствующего основным принципам международного права) международного договора, его международно-правовое обеспечение тесно связано с внутригосударственным обеспечением. Международно-правовые механизмы реализации договора получают мощную "подпорку" в виде соответствующих внутригосударственных мер. Такая взаимосвязь нередко определяется самим международным договором. Это, в частности, относится и к международным договорам о противодействии коррупции. Так, согласно Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 65, посвященной осуществлению Конвенции, указано, что каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные, для обеспечения выполнения своих обязательств, вытекающих из Конвенции. Более того, Конвенция не препятствует тому, что каждое государство-участник может принимать более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней. Однако, предусматривая меры по предупреждению коррупции, Конвенция исходит из того, что государства-участники исполняют свои обязательства с учетом требований международно-правовых принципов: суверенного равенства, территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела других государств (ст. 4). С учетом этого каждое государство-участник в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы должно периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Эту же цель преследует обязанность взаимодействия государств-членов, обеспечивающего их участие в соответствующих международных программах и проектах.

Статьи 5-7Конвенции обязывают государства-участников учреждать органы, осуществляющие предупреждение коррупции, которые должны проводить надзор и координацию действий соответствующих органов государства с целью установления эффективной практики в сфере противодействия коррупции. Предусматриваются и другие механизмы противодействия коррупции, в том числе создание, поддержка, укрепление таких систем приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности. Должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности и выплата надлежащего вознаграждения, установление справедливых окладов. Государство должно обеспечить надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров.

В механизмах КонвенцииООН против коррупции также отражены стандарты, имеющиеся в ряде рекомендательных резолюций органов ООН и других международных организаций. Например, это касаетсяМеждународного кодексаповедения государственных должностных лиц, входящего в приложение кРезолюции51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., к которому содержится отсылка вп. 3 ст. 8Конвенции. С учетом международных стандартов Конвенция закрепила положение, заставляющее государство-участника обеспечить меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, в частности, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Государство согласно Конвенции имеет возможность принятия дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, нарушающих кодексы или стандарты, установленные в соответствии с Конвенцией.

Составными элементами механизмов противодействия коррупции, предусмотренными Конвенцией, являются также такие меры, как контроль за публичными закупками и управление публичными финансами, публичная отчетность, меры в отношении судебных органов и органов прокуратуры с точки зрения укрепления их честности и неподкупности, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе; установление в нем эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер; меры по предупреждению отмывания денежных средств; меры ответственности в случае подкупа национальных и иностранных публичных должностных лиц и т.п.

Важным содержательным элементом КонвенцииООН против коррупции является положение о том, что предупреждение и искоренение коррупции является обязанностью всех государств. Кроме того, государства приходят к согласию о необходимости принятия мер, направленных на действенное предупреждение коррупции, а не только на борьбу с ней как свершившимся фактом. В связи с этим делается акцент на поощрение, облегчение, поддержку международного сотрудничества, технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе посредством мер по возвращению активов, предупреждению отмывания денежных средств.

Как это вытекает из анализа международно-правовых мер противодействия коррупции, последние имеют определенную специфику в зависимости от предмета регулирования вопросов этого противодействия. Группа таких вопросов проявилась в Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г. Взяточничество получило широкое распространение при осуществлении международных деловых операций, например в сфере торговли и инвестиций, что наносит существенный вред экономическому развитию. Важным является определение в Конвенции понятия "должностное лицо иностранного государства". Это - любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства, а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства. Кроме того, это понятие касается любых должностных лиц и представителей государственных международных организаций. Относительно понятия "иностранное государство" в Конвенции внимание сосредотачивается на его внутреннем устройстве - это все уровни и структуры системы государственного управления, от центральных до местных органов государственной власти. Главная идея Конвенции - эффективное, соразмерное и в то же время суровое уголовное наказание за подкуп должностного лица иностранного государства. Уголовная ответственность должна предусматриваться как для физических лиц, так и юридических. В случае, если правовая система государства - участника Конвенции не регулирует вопрос о соответствующей уголовной ответственности юридических лиц, то государство обязано принять меры к тому, чтобы в отношении юридических лиц могли применяться иные эффективные, соразмерные и суровые санкции неуголовного характера, в том числе финансовые санкции за подкуп должностных лиц иностранных государств. Следовательно, не исключается применение в отношении лиц, участвующих в подкупе должностного лица иностранного государства, гражданско-правовых или административных санкций. Конвенция также регулирует вопросы борьбы с отмыванием "грязных денег", взаимной правовой помощи, выдачи преступников. Для Российской Федерации, не являющейся государством - участником данной Конвенции, желательно присоединение к ней с учетом, в частности, пересмотренных рекомендаций Совета по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях от 23 мая 1997 г. и Приложения к ним.

Интересны определения коррупции и меры, принимаемые в отношении нее на национальном уровне, установленные Конвенциейо гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Привлекает внимание широкий круг участников Конвенции: государства - члены Совета Европы, другие государства и Европейское сообщество (в настоящее время - Европейский союз), подписавшие данную Конвенцию. В Конвенции обращено внимание на значительные финансовые последствия, наносимые коррупцией государствам, компаниям, частным лицам и международным институтам в целом. Одна из целей Конвенции - сосредоточить внимание государств на возможностях гражданского права в борьбе с коррупцией, что, в частности, позволяет лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию. Для целей Конвенции сформулировано определение коррупции, охватывающее следующие компоненты: 1) просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового; 2) искажение таким путем нормального выполнения любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки.

Несомненно, важным фактором, способствующим утверждению общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, является действие Конвенцииоб уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) от 27 января 1999 г. Для правильного понимания требований Конвенции государства-участники дали согласованное определение таких понятий, как "должностное лицо", "публичный служащий", "мэр", "министр", "судья". Например, термин "судья" по смыслу Конвенции охватывает не только лиц, занимающих судебные должности, но и прокуроров. В Конвенции подчеркивается, что указанные понятия, существующие в национальном законодательстве государства, в котором лицо отправляет свою должность, должны применяться в соответствии с этим законодательством. На его содержание влияют, в частности, определения активного и пассивного подкупа национальных должностных лиц. Такие лица согласно Конвенции должны выполнять публичные функции. Вместе с тем Конвенция регулирует противодействие коррупции в форме активного подкупа и пассивного подкупа и в частном секторе. Кроме того, она предусматривает борьбу с отмыванием доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Значение Конвенции проявляется также в том, что она регулирует борьбу с коррупцией на международном уровне: в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, судей и должностных лиц международных судов и других категорий международных должностных лиц. В ней, наряду с эффективными и соразмерными санкциями и мерами, которые должны быть, также предусмотрены сдерживающие санкции и меры, включая случаи правонарушений, совершенных физическими лицами, влекущие наказание в виде лишения свободы, которые могут повлечь за собой выдачу. Конвенция требует от государств-участников на основе международных договоренностей вырабатывать нормы, влекущие обязанность установления единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также учета своего национального законодательства при проведении расследований, касающихся уголовных правонарушений, признанных в качестве таковых данной Конвенцией.

Каждая сторона обязана предусмотреть в своем национальном законодательстве нормы, согласно которым лица, нанесшие ущерб в результате коррупции, имеют право подать иск в целях получения полного возмещения ущерба. Такое возмещение может касаться причиненного реального ущерба, упущенной выгоды или компенсации морального вреда. Конвенциятакже интересна тем, что не допускает каких-либо оговорок в отношении ее положений. Группа Государств против коррупции (ГРЕКО) контролирует выполнение сторонами этой Конвенции. Россия в данной Конвенции не участвует. С вопросами о противодействии коррупции связаны вопросы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. СоответствующаяКонвенциябыла принята под эгидой Совета Европы 8 ноября 1990 г. Однако термин "коррупция" в данном договоре отсутствует. В центре правового регулирования Конвенции - вопрос о конфискационных мерах. Каждая сторона должна принять и другие законодательные меры, предусматривающие возможность конфисковать орудия и доходы или имущество, стоимость которого соответствует этим доходам. Стороны обязались в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и судопроизводства в целях конфискации орудий и доходов.

Анализ мер международного характера в сфере противодействия коррупции позволяет сделать ряд выводов. Государства посредством практики заключения антикоррупционных конвенций и разработок рекомендательных положений в рамках международных организаций сумели определить идеологию концепций противодействия коррупции, исходящую из общего понимания того, что в современный период коррупция приобрела многоплановый характер и ее проявления противоречат интересам каждого государства независимо от уровня его развития. Коррупция противоречит основным принципам международного права и тормозит формирование современного международного правопорядка. Она обостряет общечеловеческие проблемы, так как вышла из национальных границ и подрывает основы международного сотрудничества государств. Недостатком многосторонних конвенций государств, касающихся противодействия коррупции, является то обстоятельство, что они, как правило, регулируют вопросы борьбы лишь с отдельными проявлениями коррупции, а не с коррупцией как явлением в целом. В этом плане принятие КонвенцииООН против коррупции соответствует устремлениям международного сообщества государств в целом как положительный пример универсального подхода к выработке антикоррупционных мер. Отрицательным моментом продолжает оставаться затягивание некоторыми государствами на длительный период ратификации заключенных ими конвенций в сфере противодействия коррупции. Это, в свою очередь, тормозит принятие государствами необходимых законодательных антикоррупционных актов. Нормативное регулирование, связанное с принятием антикоррупционных мер внутри государства, должно осуществляться не по отдельным направлениям борьбы с коррупцией, а с учетом противодействия другим явлениям, нередко тесно связанным с коррупцией: организованной преступностью, терроризмом, иными тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Такой универсальный подход должен опираться на сформулированные в международном праве антикоррупционные стандарты и современные формы, методы и средства борьбы с коррупцией, центральной задачей которой является лишение преступников доходов от преступной деятельности. При дальнейшей конвенционной разработке понятия коррупции следует уделить внимание характеристике коррупционных элементов, совокупность которых позволила бы сделать вывод о сформировавшейся существенной угрозе функционированию международного правопорядка и сформулировать на этой основе причины привлечения к международной уголовной ответственности лиц, чья коррупционная деятельность создала такую угрозу.