Тема: Финансовый контроль

Остались у нас контроль и принуждение. Тема гораздо легче.

Есть некоторые подводные камни, есть западни, в которые не хотелось бы угодить

Бюджетный процесс осуществляется поэтапно (? тут не могу разобрать). Стадии бюджетного процесса в составе составления проекта бюджета; вторая стадия - рассмотрение, утверждение; третья стадия - исполнение бюджета; и четвертая стадия - составление отчетности и утверждение результатов исполнения. Отдельного этапа контроля в бюджетном процессе не существует, так как бюджетный процесс – последовательность действий, контроль осуществляется на всех этапах бюджетного процесса, только в разном формате.

На сегодняшний день в регулировании финансового контроля произведено существенное изменение. Закон июльский 2013 года (*от 23.07.2013 N 252-ФЗ), не самый свежий, но действие его началось только в 2014 году. На сегодняшний день уже есть судебная практика, нашла несколько дел кассационной инстанции Северо-Западной, нашей. Это говорит о том, что этап радикального изменения норм уже наступил. Но эти нормы инкорпорированы в БК, поэтому с ним и работаем.

Что такое финансовый контроль? БК говорит о государственном и муниципальном финансовом контроле. Но и тот и другой контроль регулируются совершенно одинаково, с точки зрения правового регулирования разницы никакой нет. Использование термина государственный контроль указывает на то, что его осуществляют государственные органы, а муниципальный контроль осуществляют соответственно муниципальные органы. Можно поэтому говорить просто о публичном финансовом контроле, который объединяет в себе государственный и муниципальный финансовый контроль.

С точки зрения определения финансового контроля можно обратиться к его пониманию с точки зрения Минфина. Под финансовым контролем понимается деятельность специально уполномоченных органов. Эти органы могут быть специально созданные для контрольных целей, а могут быть органы, на которые возложены контрольные полномочия. В этом же приказе Минфина, в котором определяется порядок осуществления контрольной деятельности, есть совершенно замечательная идеологическая установка, довольно редко встречаемая в таких актах, когда контроль осуществляется в состоянии профессионального скептицизма. Это призыв к сотрудникам, которые будут осуществлять контрольные мероприятия. Речь идет об оценке доказательств.

На сегодняшний день цель финансового контроля, определенная в ст.265 БК РФ выглядит очень скупо: «обеспечение соблюдения бюджетного законодательства». Если смотреть только на эту формулировку, то сложно понять, каковы особенности финансового контроля по сравнению с другими видами контроля, так как у нас любой федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за своей деятельностью (антимонопольный орган, Министерство образования и науки и т.д.).

Вопрос о том, что является целью контроля в том или ином даже его проявлении. Законодатель, похоже, сам не понял, какую цель он ставит перед финансовым контролем. Это не случайно, так как мы находимся на том этапе бюджетного регулирования, когда мы переходим от привычного контроля целевого использования, где традиционно использовались коды бюджетной классификации (есть конкретная цель, скажем, ЗП военнослужащих, код бюджетной классификации есть соответствующая величина), к контролю эффективности использования бюджетных средств. Это совершенно другая идеология, поэтому с целями контроля пока сложно все. Возникает неопределенность. Появившаяся судебная практика показывает, что вопрос о цели перед судом сразу возникает, с какой целью проводились контрольные мероприятия, соответственно тогда можно понять, соответствует мероприятие и его результат действующему законодательству или нет.

Законодатель в новой редакции БК разделил весь финансовый контроль на два вида: внешний и внутренний.

Внешний контроль

Внешний контроль осуществляет Счетная палата РФ, потому что Счетная палата – внешний орган по отношению к органам исполнительной власти. Внешний контроль – парламентский контроль (так он назывался в прежней редакции БК РФ). Внутренний контроль – контроль административный.

Внешний публичный контроль осуществляют органы, которые создаются органами исполнительной (наверное, все-таки законодательной) власти. Счетная палата РФ создается на паритетных началах ГД и СФ, есть специальный закон о Счетной палате, в Конституции есть. На двух других уровнях бюджетной системы в каждом публично-правовом образовании создаются свои собственные контрольные органы. Называются они контрольно-счетные органы субъектов федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований. Термин контрольно-счетные органы вытекает из ФЗ, на практике названия органов могут быть другие (Счетная палата Санкт-Петербурга), но тип органов один – контрольно-счетные органы, предусмотренные специальным законом. Это органы, осуществляющие внешний контроль. Они будут внешними по отношению ко всем участникам бюджетного процесса, которые относятся либо к органам, либо к казенным учреждениям.

Парламентский контроль в классическом понимании. Счетная палата не исчерпывает всего парламентского контроля, поскольку есть другие формы контроля в финансовой сфере: депутатские запросы, парламентские расследования, заключения комитетов по каким-то вопросам. Это все есть у представительных органов, но БК регулирует деятельность только контрольно-счетных органов и Счетной палаты РФ.

Законодатель попытался отграничить внутренний и внешний контроль, сформулировав отдельно цели для внутреннего и внешнего контроля.

Для внешнего контроля законодатель в ст.268 БК РФ устанавливает две конкретные цели:

соблюдение бюджетного законодательства в ходе исполнения бюджета (сужается общая цель), непонятно почему так, ведь Счетная палата осуществляет контроль и на этапе формирования проекта бюджета и на этапе утверждения отчета об исполнении бюджета (некорректная формулировка);

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности квартального и годового отчетов об исполнении бюджета главными администраторами бюджетных средств (в себя включают ГАБС, ГАД, ГАИФДБ). Термин ГАБС только здесь появился.

Цель - только контроль за исполнением бюджета и отчетностью об исполнении бюджета. Внешний контроль тут оказался исключен из этапа составления проекта бюджета, но это совсем не так на самом деле, Счетная палата и на этом этапе и другие контрольно-счетные органы тоже действуют.

Полномочия органов внешнего контроля – ч.2 ст.268.1 БК РФ. Они полностью соответствуют полномочиям органов внутреннего контроля. Законодатель совершенно сознательно наделяет органы как внутреннего, так и внешнего контроля совершенно одинаковыми полномочиями при разных целях.

В числе этих полномочий:

проводить проверки, ревизии, обследования (держим в голове счетную палату и контрольно-счетные органы);

представлять объектам контроля акты проверок, заключения, представления, предписания (нужно знать разницу между этими документами);

направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения – значит, сами они эти меры бюджетного принуждения не применяют, а только пишут куда следует, чтобы те приняли соответствующие меры. Куда они пишут? В уполномоченные органы. Кто эти уполномоченные органы? Узнаем на следующей лекции;

осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, составлять протоколы, привлечь к административной ответственности.

Последнего долго добивалась Счетная палата. Когда мы подумаем об огромном количестве МО и контрольно-счетных органах в них, которые могут привлекать к административной ответственности, это как-то слегка беспокоит, но практики еще нет, поэтому размер бедствия пока неясен.

В ст.157 БК РФ, она у нас там, где перечисляются участники бюджетного процесса. Счетная палата наделена БК соответствующими специальными полномочиями. Есть еще закон о Счетной палате, который Бюджетным кодексом не отменяется. Этими же полномочиями наделяются контрольно-счетные органы любого уровня дополнительно к тем полномочиям, которые включены в ФЗ №6 от 2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В этих полномочиях ни о каком целевом контроле речь не идет. Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы наделяются полномочиями, которые сводятся к контролю эффективности. Это как раз пример того, что мы находимся на этапе перехода от целевого контролю к контролю эффективности.

Чтобы понимать статус органов внешнего контроля, нужно обязательно посмотреть закон о Счетной палате. Это важно так же как и БК. ФЗ №6, который выше, тоже нужно посмотреть. В каждом субъекте и МО есть акт, утверждающий полномочия контрольно-счетных органов.

Есть Письмо Минфина РФ от 08.10.2014 № 02-10-10/50466 «О полномочиях по контролю за федеральными субвенциями, переданными бюджету субъекта РФ для перечисления в местные бюджеты». Из него видна идеология Минфина, которая потом будет реализовываться в подзаконных актов. Тут описано, как должен быть устроен контроль за теми федеральными субвенциями, которые передаются субъектам для целей передачи их на местный уровень. Полномочия спускаются, за ними спускаются субвенции, возникает вопрос о том, контролируются ли они, если уже переданы. Контролируются. Если спускаются вниз, все равно контролируются. Но как они контролируются и кем? Когда эти субвенции спустились на местный уровень, исходя из этого Письма, контроль за их целевым использованием осуществляет Счетная палата, Росфиннадзор, но еще и контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований. Это конечно, же приводит к большому количеству столкновений и конфликтов. Так что возможно, что один придет и не найдет нарушений, а другой придет позже и найдет.

Письмо приводится для того, чтобы понять всю систему, ибо из Бюджетного кодекса это напрямую не следует. А вообще БК нужно к экзамену 5 раз прочитать!

Контроль возможен на всех этапах, а почему? Так как федеральные средства, которые передаются на уровень субъекта, передаются с определенными целями и из-под федерального контроля не выходят. Далее они передаются на местный уровень и соответственно не выходят из-под контроля субъекта федерации, который точно так же отвечает за финансирование этих полномочий, но уже на муниципальном уровне. МО, получив эти средства, если они осуществляют финансирование, то это их расходные полномочия, они точно так же контролируют целевое расходование средств и использование средств в соответствии с условиями их предоставления. То есть контроль осуществляется на всех уровнях бюджетной системы.

Внутренний контроль – тот, который не внешний.

По крайней мере, отчетливо можем видеть, что к числу органов внутреннего публичного контроля относится федеральная служба финансово-бюджетного надзора - Росфиннадзор – это федеральный орган, в каждом субъекте имеются территориальные органы - территориальные управления Росфиннадзора, но это, в любом случае, федеральный орган. Есть Федеральное Казначейство как федеральный орган внутреннего контроля, финансовые органы субъектов и МО так же признаются органами внутреннего финансового контроля.

Кроме этих понятных нам органов есть еще органы публичного финансового контроля - органы исполнительной власти всех уровней. Здесь законодатель отходит от терминологии ГРБС и ГАД и говорит об «органах исполнительной власти всех уровней». Но на самом деле кто это? Это все те же ГРБС и ГАД, в зависимости от той роли, которую они выполняют. Они свои статусы ГРБС и ГАД не теряют. У них появляется еще один лик – контрольный. Изменение терминологии не имеет значения, главное – помнить, что это одни и те же лица.

Полномочия этих субъектов – ч.2 ст.269.2 БК РФ – те же самые полномочия, которые приписаны органам внешнего финансового контроля:

• Проведение проверок, ревизий и обследований

• Направление объектам контроля актов, заключений, представлений, предписаний

• Направление уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органам, уполномоченным принимать соответствующие решения

• Осуществление производства по делам об административных правонарушениях : протокол имеют право составлять только те органы, которые поименованы в гл.23 КоАП, если не попали в КоАП, то не могут протоколы составлять и осуществлять производство не могут.

Поскольку это органы исполнительной власти, практически в отношении каждого из них изданы акты. В отношении Росфиннадзора существуют Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1092.

В отношении каждого финансового органа в субъектах или в МО изданы или будут скоро изданы аналогичные акты, так как они совершенно необходимы.

В то же время в БК есть несколько положений, которые определяют полномочия органов внутреннего контроля. Ст.160.1-2 БК РФ говорит о полномочиях ГРБС и ГАД во внутреннем финансовом контроле. Если, когда законодатель определял органы внутреннего контроля, он отказался от ГРБС и ГАД, то теперь он снова вспомнил про них. Здесь точно так же нет контроля за целевым использованием – только результативность, экономность.

Примером акта, устанавливающего правила осуществления контроля, по органам внутреннего финансового контроля служит Положение об осуществлении Министерством здравоохранения РФ финансового контроля деятельности подведомственных Министерству здравоохранения РФ организаций. Указано, что целью контроля является обеспечение законности, обоснованности, экономической эффективности, целесообразности. Наверное, нельзя искусственно отрывать целевое использование, оно за этим всем стоит, но конкретно целевого использования в целях не зафиксировано. Суды ничего не знают пока, для них контроль по-прежнему целевой.

По конкретным федеральным органам:

Федеральное казначейство. Оно является специфическим органом, осуществляет огромный круг вопросов, связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджета. В части контрольной деятельности оно имеет специфические полномочия, в том числе осуществляет контроль за непревышением сумм операций, проходящих через Федеральное казначейство, над лимитами бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, за соответствием содержания проводимых операций кодам бюджетной классификации – вот здесь у нас это остается, так как казенные учреждения, КБК и соответственно проверка на ту цель, которая предусмотрена КБК; проверка наличия документов, подтверждающих возникновение обязательства.

Реализует ФК методом санкционирования операций, когда казенное учреждение направляет платежное поручение, и ФК, проверив величину и КБК, либо дает, либо не дает разрешения. Так осуществляется предварительный контроль, причем тотальный – за каждой операцией. Он способен предотвратить нецелевое использование средств тех участников бюджетного процесса, которые действуют на основании бюджетной сметы (казенных учреждений). Чисто теоретически способен предотвратить, но на практике не всегда это помогает.

Объекты публичного финансового контроля

Когда мы говорили об органах, речь шла о субъектах. Им противопоставлены объекты контроля. В этой части теоретики контрольной деятельности писали много гневных статей по поводу того, что законодатель не прав в теоретическом формулировании. Но в БК РФ у нас указаны субъекты и объекты. Этими объектами являются органы и юридические лица (физические). Нужно усвоить, что у нас на стороне субъектов органы и на стороне объектов органы. Ничего страшного в этом нет, вопрос главный в полномочиях проверяющего и обязанностях проверяемого. Если это будет в БК внятно написано, то все нормально будет.

В качестве объектов контроля могут выступать как публичные органы, так и ЮЛ (ФЛ в определенных случаях).

Когда говорим про органы, речь идет о ГРБС, ГАД и ГАИФДБ соответствующего бюджета. Когда их внешние органы проверяют - все понятно. А внутренний контроль? Их всех может проверить Росфиннадзор.

А кто из ЮЛ может быть объектами контроля? Те, которые получают бюджетные средства? Нет. Получатели средств соответствующего бюджета. Так как те, которые получают бюджетные средства – это казенные учреждения. Объектами финансового контроля будут получатели средств в форме инвестиций, субсидий (остальные ЮЛ). Так как ФЛ могут оказаться получателями субсидий, они тоже признаются объектами.

Важно понять контрольные мероприятия, применяемые к казенным учреждениям, те же, что у остальных ЮЛ? Нет, у них разная степень вовлеченности в бюджетный процесс. Казенные учреждения, являясь участниками бюджетного процесса, подконтрольны всем, кто над ними стоит (Росфиннадзору, Счетной палате, ГРБС).

Остальные ЮЛ проверяются в определенном формате. Бюджетный кодекс устанавливает определенные границы контроля за этими ЮЛ.

Кроме ранее названных публичных органов (ГРБС, ГАД, ГАИФДБ) объектами финансового контроля признаются еще и финансовые органы нижестоящего уровня. Эти объекты возникают, когда имеют место МБТ, поэтому финансовые органы получателей МБТ также признаются объектами контроля со стороны вышестоящих контрольных органов.

Ст.266.1 финансовые органы (ГРБС, РБС) бюджетов, которым предоставлены МБТ. В рамках предоставления МБТ получателями могут быть не только финансовые органы, представляющие соответствующий бюджет, но и их ГРБС, поэтому и те и другие признаются объектами контроля в ситуации, когда переданы МБТ. Более того объектами контроля могут быть признаны и получатели средств бюджета, которому предоставлены соответствующие МБТ.

Здесь Н.А. еще раз повторяет: финансовые органы бюджета, который получает МБТ в виде дотаций на выравнивание, являются объектом финансового контроля. Дотации на выравнивание даются только финансовым органам, а вот субсидии могут быть предоставлены и другому органу того же уровня, но этот орган будет ГРБС, он тоже становится объектом финансового контроля. Но субсидии могут быть предоставлены не только им, но еще и получателям средств бюджета (то есть организациям, которые в конечном итоге получат средства). Субвенции, о которых мы говорили, которые от федерального уровня к муниципальному спускались, они же не остаются просто так в бюджете, а передаются какой-то конкретной организации. Она тоже будет объектом контроля различных уровней. На муниципальном уровне это тройной контроль. Поэтому, если в отношении органов это кажется нормальным, то в отношении организаций это кажется несколько чрезмерным.

Зачем контроль предусмотрен для этих объектов (видимо, Н.А. говорит о получателях средств бюджета) – соблюдение целей и условий предоставления МБТ.

Законодатель выделяет еще одну группу объектов – публичные юридические лица, которые упомянуты в новом ГК, но они там никак не раскрыты. В БК к ним относятся государственные и муниципальные учреждения (казенные, бюджетные, автономные), ГУП (МУП), государственные корпорации (компании). В отношении этих публичных ЮЛ контроль осуществляется в полном объеме.

В отношении иных ЮЛ (хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований, иные коммерческие организации, созданные ими (этими товариществами и обществами)), также действует контроль, они тоже подконтрольные.

Есть еще категория – иные объекты публичного финансового контроля. В отношении иных объектов публичного финансового контроля – ЮЛ и ФЛ, которые не связаны с публично-правовыми образованиями, установлены ограничения области контроля – проверяют только в части соблюдения договоров, по которым им предоставлены средства соответствующего бюджета (соглашений о субсидиях, о бюджетных инвестициях, бюджетных кредитах). Это иные объекты публичного финансового контроля. Они появляются после того, как законодатель остальные объекты перечислил. К иным НЕ относятся иные ЮЛ (т.е. с участием ППО), публичные ЮЛ, объекты межбюджетных отношений, органы.

У иных объектов публичного финансового контроля проверяется только соблюдение условий договоров о предоставлении средств бюджетов, а у остальных? У остальных проверяется все остальное – вся финансово-хозяйственная деятельность.

Важно, что написано в договоре. Если там ничего нет, то установить нарушение будет невозможно. Поэтому ст.78 БК РФ очень важна для создания благоприятных условий для контроля.

Методы публичного финансового контроля

Все органы публичного финансового контроля определены, имеют право осуществлять методы: проверки, ревизии и обследования. Федеральное казначейство еще имеет отдельный метод – санкционирование. А проверки, ревизии и обследования относятся ко всем органам, как внешним, так и внутренним.

Законодатель в БК РФ дает понятие проверки. Тут его можно критиковать, ибо понятие проверки в налоговом законодательстве уже прошло многолетнее развитие, сформулировано довольно качественно. Но законодатель отвергает его и дает свое понятие. Проверка - совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (часть 2 статьи 267.1 БК РФ). Проверки бывают камеральные и выездные. В том числе бывает встречная проверка.

Ревизия - комплексная проверка деятельности объекта контроля. Ревизия – родовое понятие, а проверка – видовое. Ревизия – комплексная проверка всей совокупности операций, а проверка – только отдельных операций или группы операций. В обоих случаях результаты оформляются актом.

Обследование завершается заключением.

Санкционирование – казначейство.

Кроме того, по завершении контрольного мероприятия проверяющий орган может кроме акта или заключения вынести представление и предписание.

Представление – документ. Это акт или не акт? Проверка или ревизия заключаются актом. Это проявление властного характера деятельности. Соответственно, акт может нарушать права, и их можно обжаловать. А если предписание – не акт, а документ, то вопрос об обжаловании встает в первую очередь. Уже давно это все пройдено в нашем законодательстве. Опять же очевидно, что появится отказ судов от принятия в порядке обжалования… Но все-таки предписание надо рассматривать как волевой акт, который способен нарушить права, а значит должна быть процедура его обжалования и восстановления нарушенных прав.

Представлением фиксируется нарушение и требование о принятии мер по его устранению. Эти же нарушения фиксируются и в акте, иначе, откуда они возьмутся. Выявленное нарушение фиксируется в акте и заносится в представление, требуем его устранения.

Предписание – требование об устранении нарушений и возмещении причиненного ущерба публичному субъекту. Если нарушение, как следует из акта проверки, привело к ущербу, то выносится предписание о устранении данного нарушения. Как устранить? Вернуть в бюджет сумму нарушения. Указывается срок в предписании. Если в срок предписание не исполняется, то уполномоченный орган обращается в суд с заявлением о возмещении ущерба. Соответственно здесь у нас возникает процессуальный статус контролирующего органа, который отражен в Бюджетном кодексе. Если бы это не было записано в БК, что, органы не могли бы обращаться в суд, если бы выявили нарушение, влекущее ущерб? Конечно, имели бы. В чем дополнительный смысл этого положения – для Н.А. остается вопросом.

Пример из судебной практики: март 2015 г. контрольно-счетная палата Архангельской области (орган внешнего финансового контроля на уровне субъекта РФ) проверила МО Онежский муниципальный район (т.е. нижестоящий бюджет). Проверяли отдельные вопросы организации бюджетного процесса, исполнение бюджета в части использования средств областного бюджета 2013 года, т.е. проверялись средства, предоставленные в бюджет муниципального района из областного бюджета в 2013 году. Понимаем, что новые правила о контроле применяются и к тем отношениям, которые существовали до внесения изменений. Результатом проверки было вынесение предписания о возврате в областной бюджет части предоставленных средств. Нарушение сформулировано так: завышение потребности на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию.

Онежский муниципальный район получил целевую субсидию на возмещение убытков, которые несут организации, предоставляющие тепло гражданам. Повысились цены, у тепловых организаций образовался убыток, так как эти тарифы платить никто не может, в том числе муниципальное образование, убыток покрывается субсидией из местного бюджета за счет средств, полученных из областного бюджета. Та же картина, что и с субвенциями была раньше: субъект передал МО, МО передает организациям. И вот в одну из таких тепловых организаций приходит с проверкой контрольно-счетная палата Архангельской области. Он проверяет и обнаруживает, что они завысили потребность в этих средствах, поэтому получили субсидию из муниципального бюджета больше, чем им требовалось. Вот эту разницу контрольно-счетная палата потребовала вернуть в областной бюджет.

Первая инстанция признала предписание незаконным, поскольку с точки зрения суда не было доказано нарушение (завышение потребности в средствах). КСП оспорила решение суда, кассация отменяет решение суда первой инстанции и признает предписание законным, так как факт необоснованного завышения объема потребности в субсидии не оспаривался.

Для судебной практики такие дела пока проблема.

Реально проверялся даже не финансовый орган муниципального района, а сами организации, которые относятся к иным ЮЛ, с участием публично-правового образования (понятно, что это были унитарные предприятия), они проверялись целиком. Но сомнительно, что там было завышение объема потребности, так как субсидия давалась на компенсацию убытков, от повышения тарифов, то есть она легко рассчитывается. Ровно на столько на сколько выросли тарифы, на столько и были покрыты субсидией убытки. Непонятно, возможно там были сфальсифицированы документы, но тогда там бы уголовное дело было. А если это достоверные документы, то непонятно, как там могло быть завышение…

Лекция 9. Шевелева. 23.04.2015