Тема 3. Финансовое право в системе российского права

Мы пропускаем понятие финансового права, как науки и учебной дисциплины и приведём сразу определение, которое определяет место финансового права. Финансовое право создаёт определённый режим для публичной финансовой деятельности.

Финансовое право - это совокупность правовых норм, регулирующих властно - имущественные и связанные с ними организационные отношения.

В частности к отношениям, регулируемым финансовым правом относятся:

1. отношения по перераспределению в пользу публично-правовых образований части общественного продукта посредством налоговых и неналоговых изъятий;

2. отношения по формированию публичных фондов денежных средств; отношения по распоряжению средствами публичных фондов денежных средств;

3. отношения по осуществлению контроля за использованием публичных фондов денежных средств.

Начнём последовательно разбирать все части определения.

Итак, первая часть, финансовое право - это совокупность правовых норм.

Если обратиться к советскому праву, то там отображено как минимум 4 основные позиции по поводу места финансового права в системе права:

1) финансовое право - часть административного или государственного права;

2) финансовое право - самостоятельная отрасль права, выделившаяся из государственного или административного права;

3) финансовое право - самостоятельная отрасль права, которая изначально имела свой предмет;

4) финансовое право - комплексная отрасль права, т.е. сочетает в себе институты разной отраслевой принадлежности.

Современный подход, предложенный Винницким, состоит в том, чтобы рассматривать финансовое право, как некое надотраслевое образование, которое призвано обеспечить взаимодействие и координацию тех отраслей, которые входят в состав этого надотраслевого образования.

Позиция кафедры: финансовое право - это самостоятельная отрасль права, а налоговое и бюджетное право являются его подотраслями.

Позиция ВШЭ СПБ: финансовое право - право финансов в целом, т.е. в рамках курса изучаются частные и публичные финансы. Наша кафедра эту позицию критикует.

Следует обратить внимание на предмет финансового права, который непосредственно отражается в определении. В предмет финансового права входят два вида отношений:

1) властно-имущественные, которые отличаются принципом власти и подчинения, т.е. всегда существует неравенство между субъектами;

2) организационные отношения (в основном контроль, установление налогов, принятие Закона о бюджете), как правило, лишены имущественного содержания. Отношения по контролю могут осуществляться на разных стадиях осуществления имущественных отношений. В целом можно сказать, что это конституционно-правовые отношения и ничего особенного в них нет, но представители науки финансового права настаивают на том, что это организационные отношения, являющиеся предметом финансового права.

Следует обратить внимание на то, что когда мы говорим о предмете мы говорим о публичной финансовой деятельности. Однако фонд денежных средств формируется также из частных платежей, например, арендные платежи от пользования государственным имуществом. Данные отношения регулируются гражданским правом и не подпадают под регулирование финансового права. Нас данный платёж интересует только с момента поступления средств на распределительный счёт казначейства, т.е. с момента формирования фонда денежных средств. Отношения же, которые возникают между публичным образованием и лицом-арендатором не подпадают под сферу действия финансового права, а регулируются гражданским правом.

Таким образом, формирование фонда денежных средств путём неналоговых публичных изъятий очень сложно идентифицировать, поскольку они не подпадают под регулирование НК РФ, т.е. отсутствует системное регулирование уплаты данных платежей и регулируется по каждому конкретному платежу в отдельности. Что касается формирования, использования и контроля за использованием публичных фондов денежных средств, то тут следует сказать, что данные отношения подпадают под регулирование бюджетного права.

Подходы к пониманию финансового права за рубежом:

1. финансовое право - право финансовых рынков;

2. финансовое право - право фискальное, т.е. регламентирующее налоговые и иные доходы государства;

3. финансовое право вообще не используется, а данные отношения изучаются в рамках предмета "Публичные финансы".

Понимание предмета финансового права сформировалось в отечественной науке относительно недавно и связано это с изменениями в экономике советского периода и перехода на современный этап. Все финансы в советское время были публичными, поэтому изначально в предмет финансового права включались кредитные, банковские, расчётные и иные отношения. С появлением частного сектора, т.е. переходом к современной экономике, предмет финансового права соответственно ограничился.

Когда мы говорим о публично-финансовой деятельности, мы имеем в виду, отношения по распоряжению публичными фондами денежных средств, поскольку использование фондов денежных средств регулируется гражданским правом. Использование средств - это осуществление тех или иных выплат. Например: выплаты по государственному контракту. Эти выплаты производятся в рамках гражданско-правовых отношений. В то же самое время распоряжение соответствующими средствами, т.е. доведение до главного распорядителя, распорядителя, получателя лимитов бюджетных обязательств (объёма прав денежных обязательств) происходит в рамках властной деятельности по распоряжению средствами соответствующего бюджета.

Признаки финансовых отношений:

1. властный характер;

2. урегулированы соответствующими нормами права (не существуют вне правового поля);

3. обязательный субъект - государство, муниципальное образование либо иные уполномоченные ими лица, которые являются носителями публичного интереса.

Финансовые отношения весьма разнообразны, однако каждое из них имеет свои особенности.

Бюджетные отношения отличает линейная зависимость, т.е. когда отношения складываются между органами власти и зависящими от них учреждениями.

Налоговые отношения отличает функциональная зависимость соответствующих субъектов, т.е. в рамках иных отношений лицо-налогоплательщик не является лицом, зависимым от налогового органа, т.е. зависимость возникает только из наличия обязанности по уплате соответствующего налога.

Метод финансового права

Преобладающим является метод власти и подчинения, для которого характерна зависимость одной стороны от юридически выраженной воли другой стороны. В большинстве случаев соответствующие отношения возникают по инициативе властного субъекта.

Вместе с тем следует сказать, что в настоящее время в финансовое право проникают диспозитивные начала: в бюджетном праве примером диспозитивности является договор о предоставлении субсидий; применительно к налоговому праву: заключение соглашений между налогоплательщиком и налоговым органом, заявление налогоплательщика о рассрочке платежа и т.д.

Структура финансового права

Данный вопрос является дискуссионным и зависит от понимания финансового права вообще.

Классический подход (2 подотрасли и 2 института):

1. Налоговое право;

2. Бюджетное право;

3. Институт организации денежного обращения (уже сформировался);

4. Институт неналоговых обязательных платежей (только формируется).

Источники финансового права

Поскольку финансовое право не является однородной отраслью права, то и соответственно источники можно разделить по подотраслям:

1. источники налогового права;

2. источники бюджетного права;

3. источники, регулирующие организацию денежного обращения.

Основным источником налогового права является НК РФ и принимать подзаконные акты можно только при наличии трёх условий:

1) акты должны быть приняты в пределах компетенции органа исполнительной власти;

2) акт принимается в случае прямо предусмотренным налоговым кодексом;

3) акт не должен вносить изменений или дополнений в уже существующее регулирование.

Т.е. регулирование налоговых отношений осуществляется на законодательном уровне, что обусловлено тем, что налоговое право создаёт режим для взыскания законно установленных налогов и сборов.

Основным источником бюджетного права является БК РФ, который содержит базовые нормы, а регулирование по существу отдаётся соответствующим органам исполнительной власти, которые принимают акты, которые детализируют.

Конституция РФ

Можно выделить 4 группы статей, касающихся финансового права:

1. статьи, устанавливающие основные принципы налоговых изъятий (ст. 57);

2. статьи, устанавливающие основы разграничения финансовых полномочий между различными уровнями публичной власти (решается вопрос о совместном ведении, исключительном ведении и т.д.) (ст. 132);

3. статьи, устанавливающие основы разграничения компетенции между законодательным и исполнительными органами власти;

4. статьи, устанавливающие основы денежного обращения в РФ (ст. 75).

Иные источники:

1. Международные договоры (Договор об избежание двойного налогообложения);

2. Законодательство (БК РФ, НК РФ и т.д.)

3. Подзаконные акты;

4. Судебная практика (фактически является источником права, но формально источником права не является).

Лекция 5. Килинкарова Е.В. 19.09.2014

Остановились мы на том, что классическими структурными элементами финансового права (ФП) являются такие его подотрасли, как подотрасль бюджетного права (БП) и подотрасль налогового права и институт организации денежного обращения. Всё, чем мы дальше занимаемся, так или иначе связано с подотраслью бюджетного права.

Начнем с общей темы: БП как подотрасль ФП.

1. Предмет БП

Понятие бюджетных правоотношений содержится в ст. 1 БК РФ.

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

1. К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Проблема определения бюджетных правоотношений, данного в ст. 1 БК РФ, в том, что оно не проясняет, какие же именно отношения являются бюджетными правоотношениями. В целом вроде бы понятно, но, как только возникает вопрос разграничения б. правоотношений со смежными, возникают некоторые проблемы. Например, если говорить о государственных и муниципальных заимствованиях, то в сфере этих правоотношений складываются также и гражданско-правовые отношения (отношения кредитования также регулируются гражд. зак-ом). Какие отношения в данном случае бюджетные, а какие гражданско-правовые – из данного определения непонятно.

Кроме этого в статье идет отсылка в целом на субъекты бюджетных правоотношений, однако далее по тексту БК РФ особо это понятие не использует. В частности, в БК РФ используется понятие «участники бюджетного процесса», но можно ли настаивать на том, что «субъекты бюджетных правоотношений» и «участники бюджетного процесса» это одни и те же участники? По крайней мере Кодекс однозначного ответа не даёт. Поэтому, имея в виду, что в БК РФ есть определение бюджетных правоотношений, выводим также и доктринальное определение, которое содержится в том числе в нашем учебнике – кафедральный подход:

Предмет БП составляют властно-имущественные отношения по формированию публичных фондов денежных средств (идёт речь о бюджетах бюджетной системы) и по распоряжению средствами соответствующих публичных фондов денежных средств, т.е. бюджетов. Помимо соответствующих властно-имущественных отношений в предмет БП также входят организационные отношения, связанные с властно-имущественными (например, отношения по осуществлению контроля в бюджетной сфере, а также по формированию бюджетных отчётов и отчётности). Применительно к организационным отношениям, относящимся к предмету БП, особо следует также упомянуть также те организационные отношения, которые возникают в связи с принятием соответствующих законов и актов муниципального уровня о бюджетах. Для бюджетного процесса акт о бюджете является системообразующим документом, весь бюджетный процесс направлен на то, чтобы обслужить жизненный цикл акта о бюджете, поэтому данные отношения – организационные – существуют как параллельно, после, так и до властно-имущественных.

Применительно к БП весьма остро стоит вопрос о разграничении бюджетно-правовых отношений и смежных правоотношений. Властно-имущественные отношения складывается по двум основным направлениям: формирование публичных фондов денежных средств и распоряжение соответствующими средствами. Вопрос разграничения возникает как минимум по этим двум направлениям. Когда мы говоримо формировании публичных фондов денежных средств, встает вопрос о разграничении бюджетных отношений и налоговых отношений, в первую очередь. Также можно говорить о разграничении бюджетных правоотношений и отношений по исполнению обязанности по уплате других обязательных публичных платежей.

Когда мы говорим о второй группе отношений – по распоряжению средствами соответствующих бюджетов – то возникает вопрос о том, как разграничить, например, гражданские правоотношения и бюджетные правоотношения.

Вопрос разграничения налоговых отношений и бюджетных является принципиальным (начала рисовать на доске). Когда лицо хочет исполнить свою обязанность по уплате налогов, оно приходит в кредитную организацию, фл несут наличные денежные средства, юр. лица предъявляют соответствующее платёжное поручение. Первый момент – лицо пришло в банк и предъявило платёжное поручение, после этого, когда было предъявлено платёжное поручение, при условии, что на денежном счёте имеется необходимый достаточный остаток, налоговая обязанность в соответствии со ст. 45 НК РФ, считается исполненной. После этого начинаются определённые действия по исполнению соответствующего платёжного поручения, и, в итоге, денежные средства оказываются на распределительном счёте соответствующего управления ФК, открытый в ЦБ. После этого ФК осуществит отдельные учётные действия, и денежные средства попадут на единый счёт соответствующего бюджета. Между тем моментом, как налогоплательщик предъявил платёжное поручение в банк и соответствующие денежные средства были зачислены на распределительный счёт в ЦБ может пройти достаточно большой временной промежуток. Более того от налогоплательщика не всегда что-либо зависит применительно к тому, будут ли туда деньги зачислены либо нет. Здесь у нас действует банк и выполняет какие-то действия по осуществлению исполнения платёжного поручения. Поэтому для налогоплательщика принципиальным всегда являлся вопрос о том, когда будет считаться исполненной его обязанность: в тот момент, когда он деньги принёс, когда эти деньги списали с его счёта или вообще когда деньги поступят на единый счёт соответствующего бюджета. Налоговый орган настаивал на том, что обязанность должна считаться исполненной тогда, когда деньги поступили с бюджетную систему, но КС РФ пошёл по пути защиты налогоплательщика как слабой стороны во властных отношениях, и в 90-е годы было одно из постановлений КС РФ, в котором было указано, что обязанность должна быть считаться исполненной, в тот момент, когда у налогоплательщика произошло отчуждение его собственности. Отчуждение происходи, по мнению КС, в тот момент, когда денежные средства списываются со счёта, поэтому в тот момент, когда денежные средства списались со счёта, обязанность должна считаться исполненной. Далее же происходит сложный процесс движения денежных средств и налогоплательщик не должен нести ответственность за действия других субъектов. С принятием первой части НК наш законодатель установил ещё и более льготное регулирование, указав, что налоговая обязанность считается исполненной не в тот момент, когда произошло отчуждение, а когда предъявлено платёжное поручение при наличии достаточного остатка денежных средств.

Поскольку налоговое право устанавливает правовой режим для исполнения установленного КРФ обязанности по уплате законно установленных налогов, то, с учётом соответствующего регулирования, делался вывод о том, что налоговые правоотношения заканчиваются в тот момент, когда налоговая обязанность считается исполненной, а далее движение денежных средств в бюджет осуществляется в рамках бюджетных правоотношений по формированию доходов соответствующего бюджета. Основанием для такого подхода являлось не только регулирование в НК, но и положения БК, которые разграничивали доходы уплаченные и доходы зачисленные. Применительно к налоговым платежам доходы уплаченные – это были те доходы, которые определялись, соответственно, в тот момент, когда налоговая обязанность считается исполненной. В тот момент, когда в соответствии с НК налоговая обязанность считается исполненной и прекращаются налоговые отношения для налогоплательщика, начинались бюджетные правоотношения по формированию доходов, и тут появлялась такая категория, как доход уплаченный. Поскольку понятно, что финальная цель – чтобы доход оказался в бюджете и можно было бы соответствующими денежными средствами распоряжаться, то было введено в БК понятие доходов зачисленных. Зачисление связывалось с поступлением денежных средств в бюджетную систему. Однако в 2007 году в БК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми от этих категорий – доходы уплаченные и зачисленные – отказались. Регулирование отношений по формированию доходов бюджетов начинается вот с того момента, как денежные средства поступают на распределительный счёт ФК. Что происходит до этого момента с денежными средствами - БК РФ никак не регулируется. Какие все-таки где у нас отношения складываются? Когда налогоплательщик предъявил платёжное поручение, заканчиваются налоговые отношения с участием налогоплательщика. Что тогда за отношения между тем моментом, когда предъявлено платёжное поручение и денежные средства поступили на распределительный счёт ФК в ЦБ? Здесь высказывались разные позиции, но возможны два основных подхода: либо здесь обычные г-п отношения, либо это какие-то публичные правоотношения. Неправильно, что здесь г-п отношения и с точки зрения теории, и с точки зрения практики. С точки зрения теории получается, в процесс формирования публичных фондов денежных средств, который по сути является властной деятельностью, вклинивается частный блок. Но кроме этого, если настаивать на том, что это частно-правовые отношения, то у публичного субъекта нет никаких особых гарантий, нельзя устанавливать какие-либо специальные правила для исполнения обязанности. Применительно к налоговым платежам, законодатель и не смог пойти по пути того, чтобы не установить эти специальные правила, и в НК появилось достаточно подробное регулирование статуса банка как особого участника налоговых отношений. При этом следует обратить внимание на то, что в НК есть специальная статья – «Участники налоговых правоотношений», там среди участников перечислены налогоплательщик, налоговый орган, налоговый агент, банков нет. В то же время в НК есть статья 10, которая регулирует порядок исполнения банками поручения по перечислению налогов. Также в НК есть особые правила по ответственности банков за неисполнение этих обязанностей.

Наличие на настоящий момент в действующем законодательстве такого регулирования – когда БК РФ регулирует отношения с момента поступления денежных средств на распределительный счёт ФК, и есть регулирование обязанностей банка в этой сфере в НК РФ, это позволяет делать вывод о том, что подход законодателя таков, что отношения, которые складываются до момента поступления денежных средств в бюджетную систему, т.е. до поступления на распределительный счёт в ФК, это отношения налоговые. Просто сначала – с участием налогоплательщика, потом – отношения у банка в рамках исполнения обязанности банка по перечислению в бюджет суммы налогов. Как только по поступают на распределительный счёт в ФК, начинаются бюджетные правоотношения.

Вместе с этим, этот подход – это подход, который определил законодатель. Изначально позиция кафедры иная, и до сих пор есть некоторые сомнения касательно этого определения момента возникновения бюджетных правоотношений. Более правильно было бы говорить о том, что, учитывая особую значимость соответствующих отношений по формированию бюджетов, соответствующие отношения по перечислению денежных средств в бюджетную систему должны регулироваться БК особым публичным образом независимо от того, о каких доходах бюджетов идёт речь.

Помимо налоговых сборов, есть фискальные сборы. Соответствующее регулирование уплаты этих платежей отсутствует. Нет никаких норм, которые позволяли бы утверждать, что тут особые отношения с участием банка по перечислению в бюджет соответствующих сумм фискальных сборов. Точно так же помимо платежей, которые носят публично-правовой характер, к доходам бюджетов также относятся платежи, вытекающие из г-п отношений (доходы от сдачи имущества в аренду). Применительно к таким доходам, тоже нет никакого специального регулирования в части исполнения банком исполнения обязанности по перечислению соответствующих средств в бюджеты. Публичный субъект заинтересован, чтобы деньги оказались у него, независимо от того, что происходило на предыдущих стадиях. Применительно к гражданским правоотношениям, там будут действовать иное распределение рисков, и мы не будем настаивать на том, пока у есть НК, что обязанность считается исполненной в тот момент, когда предъявили платежное поручение, но тем не менее, применительно к налоговым отношениям, отношения с банком – это особые публичные налоговые отношения, применительно ко всем другим – это гражданско-правовые отношения, не имеющие никакого специального регулирования. Поэтому это такой несистемный подход, он не совсем правильный – читать учебник.

Если приводить какие-либо аргументы о том, почему отношения между банком и государством тоже носят налоговый характер, то есть отдельный аргумент. Налоговое право регулирует имущественные отношения, среди этих имущественных отношений особое значение приобретают отношения по уплате налогов. Отношения банка с государством как-никак тесно связаны с исполнением налогоплательщиком обязанности по уплате налогов. Кроме того, определение налога, ст. 8 НК РФ, налог – это публичный платёж, которые осуществляется в целях финансирования задач и целей государства и местного самоуправления. Если же мы предположим, что налог будет уплачен, но не достигнет бюджетной системы, то это будет не в полном смысле налог. Налог – индивидуально безвозмезден, поэтому, в принципе, не на все 100% можно говорить о том, чтобы налог поступил в бюджет. Если применительно к сбору – платёж, который уплачивается, чтобы в отношении плательщика было осуществлено какое-то юридически значимое действие, а момент, когда обязанность осуществлена, такой же, как и в налогах, тут можно говорить, что это хоть и не эквивалентная, но оплата услуги. При уплате налога ничего взамен не предоставляется. Кроме того, для отдельных налогоплательщиков норма о том, что независимо от того, поступили ли денежные средства в бюджет или нет, его обязанность считается исполненной, было основой для различных схем и махинаций, которые позволяли создать ситуацию, когда платёжное поручение предъявлено, остаток на счёте есть, но банк по каким-то причинам не в состоянии перечислить денежные средства в бюджетную систему. И получалось, что налогоплательщик считается таким, которые исполнил соответствующую обязанность, а денежные средства в бюджетную систему так и не поступили. Это могут быть ситуации, которые никак не связаны со злым умыслом налогоплательщика, а просто нестабильная финансовая ситуация, банк обанкротился. В принципе, были и ситуации, когда создавались специально такие схемы.

Вопрос разграничения налоговых и бюджетных правоотношений является одним из ключевых для курса ФП. Надо знать, как было, как есть сейчас и как надо с точки зрения доктрины.

Применительно к бюджетным правоотношениям по формированию доходов бюджетов, вопрос разграничения бюджетных правоотношений и отношений другой отраслевой принадлежности может возникать не только в ситуации, когда у нас происходит движение средств в бюджетную систему, но и в определенных случаях эти отношения возникают и при движении средств из бюджетов бюджетной системы к частному лицу, и при этом всё это будет осуществляться в рамках формирования соответствующих публичных фондов денежных средств.

Понятие исполнения бюджетов по доходам в БК содержится в ст. 218. Так, к исполнению относятся не только властные действия – принятие решений и т.д., но также и ситуации возврата излишне уплаченных сумм относятся к исполнению бюджета по доходам. Обусловлено это тем, что когда в бюджет поступают излишне уплаченные суммы, это означает, что в бюджет поступают те суммы, правовое основание для получения которых отсутствовал. Основными участникам бюджетного процесса в части исполнения по доходам – ГАД и АД доходов соответствующего бюджета. Поэтому у каждого дохода есть свой АД, у каждого АД есть ГАД. Именно АД соответствующего дохода будет уполномочен принять решение о возврате излишне уплаченной суммы, после этого он направляет соответствующие документы в ФК, оно осуществит необходимые действия, чтобы деньги с денежного счета в ЦБ попали на счет лица, которое излишне уплатило. Заявление о возврате должны подавать плательщики, которые обнаружили, что они переплатили. Рассмотрим на примере налогоплательщика. Он обращается к налоговому органу с заявлением о возврате излишне уплаченных сумм, далее налоговый орган принимает решение о возврате, направляет необходимые документы для возврата в ФК, оно осуществит определенные действия в рамках кассового обслуживая исполнения бюджетов, и денежные средства вернутся из ЦБ на счет налогоплательщика.

Когда говорим о возврате: где налоговые отношения, а где бюджетные? В БК есть исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса. АД – это участник, ФК – тоже, а налогоплательщик – нет. В рамках своих особых отраслевых отношений, урегулированных НК – ст. 78, 79, налогоплательщик обратится к налоговому органу. Налоговый орган уже как АД – в рамках бюджетных правоотношений, примет решение о возврате. Никакой плательщик не является участником бюджетных правоотношений (не только налогоплательщик, но и плательщик, излишне уплативший денежные средства по договору арены, штраф за админ. нарушение и т.д.). Поэтому по общему правилу он обращается к определенному органу в рамках соответствующих отраслевых отношений, уже дальше – бюджетные правоотношения. Не всегда то, что регулируется НК, относится к предмету НП – ст. 78 и 79 – там есть положения о том, что налоговый орган принимает решение о возврате и о том, в течение какого времени налоговый орган должен направить соответствующие документы в ФК. Это все про бюджетное право.

В какой момент в данном случае заканчиваются налоговые отношения и начинаются бюджетные? Весьма сложно определить конкретный момент – решение о возврате принимаемое налоговым органом – это еще в рамках налоговых отношений или уже в рамках бюджетных правоотношений? С одной стороны, налогоплательщику важно не просто обратиться с заявлением, ему важно вернуть денежные средства. Если мы говорим, что решение о возврате принимается уже вне налоговых отношений, то, как результат, получается, что у налогоплательщика нет права требовать возврата. Поэтому, с одной стороны, это решение должно приниматься в рамках налоговых правоотношений. С другой стороны, в БК к полномочиям АД относится принятие решений о возврате – ст. 218. Поэтому решение о возврате – пограничный элемент между налоговыми и бюджетными правоотношениями.

Второй блок отношений в рамках бюджетных правоотношений – это отношения бюджетные по расходованию соответствующих публичных фондов денежных средств и г-п отношений, которые связаны с расходованием. Осуществление платежа – зачет средств бюджета по гос. контракту – носит г-п природу. В свою очередь, установление лимитов бюджетных обязательств соответствующему лицу, которое заключило этот гос. контракт – это связано с публичной финансовой деятельностью. Есть бюджет, есть КУ, которому надо заключить гос. контракт, чтобы что-нибудь себе закупить. У федерального бюджета таких КУ очень много, и денежные средства не поступают напрямую из федерального бюджета. Как правило, выстроится иерархия из участников бюджетного процесса. Сначала денежные средства будут распределяться по главным распорядителям соответствующего бюджета, главный распорядитель распределит по своим подведомственным распорядителям, которых у него может быть много. Эти распорядители буду распределять лимиты бюджетных обязательств по подведомственным им КУ. Те отношения, которые связаны с распоряжением выделенными средствами – доведение лимитов бюджетных обязательств до КУ, составление ему сметы – это все бюджетные правоотношения. Когда уже у КУ есть заключенный гос. контракт, и необходимо осуществить платеж по этому контракту, тут – г-п отношения. Хотя надо понимать, что непосредственно оплате будут предшествовать некоторые действия, например, санкционирование платежа ФК – это властная деятельность, соответственно, бюджетные правоотношения.

В настоящее время в нижнем звене в описанной выше ситуации могут быть только КУ, а не БУ или АУ. По общему правилу, сейчас БУ и АУ не являются получателями средств соответствующего бюджета. Возможно в некоторых ситуациях они будут являться главными распорядителями – наиболее значимые учреждения в определенных сферах. Какие тогда отношения складываются, когда АУ и БУ получают денежные средства из бюджетов? В основном они сейчас получают субсидии, НО ОНИ ВСЕ РАВНО НЕ ПОЛУЧАТЕЛИ. Следовательно, если они не получатели, то они не участники бюджетного процесса, следовательно, это не бюджетные правоотношения?

Применительно к вопросу о предмете БП, следуя конституционным принципам бюджетная система у нас трехуровневая. Поэтому особое значение в рамках многоуровневой бюджетной системы приобретают межбюджетные отношения – передача денежных средств из бюджета в бюджет, предоставление межбюджетных трансфертов. Специфика соответствующих бюджетных правоотношений проявляется в субъектном составе. В рамках межбюджетных отношений участниками являются сами публично-правовые образования – РФ, субъекты, муниципальные образования.

Когда говорим о бюджетных правоотношениях – идёт речь о линейной зависимости между участниками этих отношений, в то время, как в налоговых отношениях – там функциональная зависимость.

Источники БП

1) Международные договоры как источник бюджетного права имеют приоритет над положениями БК РФ.

2) Конституция +конституционные акты (уставы субъектов и уставы МО).

3) Бюджетное законодательство также трехуровневое – ФЗ, законы субъектов, акты представительных органов местного самоуправления.

4) Подзаконные нпа, если в налоговом праве основным источником является только закон, а подзаконные нпа допустимы лишь в некоторых случаях, в БП подзаконные нпа очень широко используются для регулирования соответствующих правоотношений. Это акты Президента, Правительства, Мифина, ФК (в отдельных случаях).

5) Правовые позиции КС, ВС, ВАС (неформальные источники).

Лекция 6. Килинкарова Е.В. 19.09.2014

Структура бюджетного законодательства

Помимо БК в состав бюджетного законодательства на федеральном уровне также входят ФЗ постоянного действия, регулирующие бюджетные правоотношения, а также ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий период, а также ФЗ о бюджетах государственных внебюджетных фондах.

Почему мы делим ФЗ на ФЗ постоянного действия и другие ФЗ? Это связано с особенностями действия во времени ФЗ о соответствующих бюджетах. ФЗ о федеральном бюджете (или закон о другом бюджете) – это законодательный акт особого рода. По вопросу о правовой природе этого акта, применительно к вопросу, о федеральном бюджете высказался КС РФ в Постановлении от 23.03.2004 года №9-П. Необходимость рассмотрения этого вопроса в КС возникла потому, что в законах о федеральном бюджете на соответствующие годы регулярно появлялись нормы о том, что, например, положения федерального законодательства иных ФЗ приостанавливают свое действие на очередной финансовый период (могли быть приостановлены определенные выплаты либо уменьшен их размер). Возник вопрос: можно ли этим актом временного действия вносить изменения в иные ФЗ, тем более, что этим ограничивались некоторые права граждан (права на разные выплаты, гарантии и т.д.)? КС указал, что ФЗ о федеральном бюджете является особым актом, поскольку представляет собой лишь правовую форму финансового плана. Этот закон создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, которые закреплены в иных ФЗ. Сам по себе данный ФЗ не может порождать прав, обязанностей либо отменять эти права, обязанности. Поскольку ФЗ о федеральном бюджете – это лишь правовая форма финансового плана государства, то по своему содержанию этот акт должен содержать только те положения, которые связаны с финансовым планом (доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов). Никаких регулятивных норм, правил поведения там быть не может, не должно. Этот закон не может в качестве последующего закона, специального закона изменять ранее изданные законы либо лишать их юридической силы. Несмотря на то, что КС в 2004 году высказал эту позицию, тем не менее в последующих ФЗ о федеральном бюджете встречались отдельные регулятивные нормы. Так, например, до реформы статуса учреждений, которая закончилась с появлением казенных учреждений, отдельные переходные положения содержались в законе о бюджете применительно к статусу бюджетных учреждений. Реформа эта длилась долго, надо было принять отдельный закон о статусе учреждений, законодатель этого не сделал, а просто сносил изменения в ФЗ о федеральном бюджете. Этот подход вообще никак не соответствует позиции КС.

Действие во времени ФЗ о бюджете обусловлено тем, что это акт не постоянного действия, а рассчитан на определенный временной период. По общему правилу этот акт вступает в силу 01.01 и действует до 31.12 соответствующего финансового года, если иное не предусмотрено самим ФЗ или БК. По общему правилу на федеральном уровне закон о бюджете принимается на три года – финансовый год и плановый период (1+2 года). Каждый год смещается плановый период – «скользящая трехлетка». Действует этот акт только в течение финансового года, в течение планового периода он не действует. Иное может быть предусмотрено этим ФЗ или БК РФ.

Не всегда органы власти (особенно региональные и местные власти) могут успеть принять акт о бюджете, чтобы он уже вступил в силу 01.01. Поэтому в ст. 190, 191 БК РФ предусмотрены ситуации временного управления бюджетом.

Какие существуют ФЗ постоянного действия, регулирующие бюджетные правоотношения? ФЗ «О счетной палате» (говорят в аудитории), вообще их не очень много. Вообще это практически только БК РФ.

Применительно к уровню субъектов РФ. Там есть акты постоянного действия и законы о соответствующих бюджетах. На уровне субъектов формируются территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Поэтому помимо закона о бюджете на соответствующий период есть также законы субъектов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда.

Основное регулирование бюджетной сферы – на уровне федерации, однако у субъектов также остаются вопросы, которые могут быть урегулированы только ими в своих актах – тут и принимаются законы субъектов постоянного действия (на слайдах примеры, точные реквизиты законов не называются – законы СПб от 2007 года о предоставлении межбюджетных трансфертов и о бюджетном процессе в городе???).

На уровне местного самоуправления также акты постоянного действия и акты о соответствующем бюджете. На местном уровне нет никаких бюджетов государственных внебюджетных фондов.

БК РФ обладает приоритетом над всеми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

В 2003 году были внесены особые изменения в БК РФ. Касаются особого порядка внесения изменений в БК РФ. Смысл в том, что все изменения в БК РФ могут вносится только отдельным ФЗ , которые имеет предметом самостоятельного регулирования именно внесение изменений в БК РФ. Внесение изменений с помощью другого ФЗ, предмет регулирования которого иной, не допускается. Это правило не только про изменение положений БК РФ, но также про приостановление, отмену, признание положений утратившими силу.

Развивая положения КРФ о федеративном устройстве и самостоятельности местного самоуправления, в БК РФ закрепляются бюджетные полномочия федерации, субъектов и ОМС (ст. 7-9 БК РФ). Бюджетные полномочия РФ можно разделить на несколько групп. Первая группа – полномочия в отношении бюджетного процесса для всех бюджетов бюджетной системы, эти положения являются основанием для широких полномочий РФ в нормотворчестве в сфере регулирования бюджетных правоотношений (РФ устанавливает общие принципы функционирования и организации бюджетной системы, определяет основы бюджетного процесса, основы межбюджетных отношений, основы составления проекты бюджетов, их утверждения и исполнения, порядок установления расходных обязательств, основы формирования доходов и осуществления расходов – все ключевые вопросы устанавливаются на федеральном уровне и регулируются единообразно).

Помимо регулирования, которое распространяется на все бюджеты бюджетной системы, к бюджетным полномочиям РФ относятся полномочия, которые касаются регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне. Это установление порядка составления, рассмотрения проектов бюджетов именно федеральных бюджетов и бюджетов ГВФ на федеральном уровне, утверждение, исполнение данных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением, установление исполнения расходных обязательств РФ, установление порядка предоставления трансфертов из федерального бюджета и т.д.

Бюджетные полномочия субъектов РФ содержатся в ст. 8 БК РФ. Здесь можно выделить три группы полномочий. Первая группа полномочий касается регулирования бюджетного процесса на региональном уровне. Вторая группа – полномочия субъектов по регулированию бюджетного процесса на местном уровне (установление общего порядка предоставления межбюджетных трансфертов между местными бюджетами, установление нормативов отчисления доходов местных бюджетов от налогов, определение порядка установление расходных обязательств муниципальных образований и т.д.).

Москва и СПб обладают особым статусом, поэтому применительно к их бюджетным полномочиям имеются некоторые уточнения (расширение их полномочия по сравнению с другими субъектами РФ). Смотрите в БК.

Применительно к муниципальным образованиям, регулирование дифференцируется в зависимости от вида муниципального образования. У нас установлена двухуровневая система муниципального устройства. Это предполагает, что у нас есть муниципальные образования первого уровня – поселения, которые могут входить в состав более крупных образований – муниципальных образований второго уровня. Смотреть ФЗ-131. В бюджетном законодательстве одно из первых проявлений этой двухуровневости – ст. 9 БК РФ – сначала идет список полномочий для всех видов муниципальных образований, потом – отдельно бюджетные полномочия муниципальных районов (2-й уровень, у него есть дополнительные бюджетные полномочия). Если будет в задаче вопрос о том, возможно ли регулирования определенного вопроса на данном уровне, кто регулирует, кто определяет порядок – обращаться к 7-9 статьям БК РФ.