Тема 9.1. Участники бюджетного процесса. Грбс и ад.

Главный распорядитель бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств – это означает, что мы имеем этого участника на этапе исполнения бюджета по расходам, т.е. там, где у нас расходование средств, там появляется и ГРБС. Подчеркиваю – распорядитель, потому что некоторые из вас пишут «распределитель», это не вполне правильно. Законодатель говорит все-таки о распорядителе. В ст.6 БК есть легальное определение, из которого мы видим, что таким ГРБС выступают, прежде всего, органы власти, причем всех трех уровней. Поэтому термин ГРБС относится как к федеральному уровню, так и к уровню субъектов и уровню местного самоуправления. В БК статус для всех них дан один, статус унифицирован. Понятно, что набор этих органов будет разный, но статус у них у всех подчиняется БК.

Итак, это орган публичной власти, прежде всего, но не только. Кроме органов, в числе ГРБС присутствуют наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, но не любые. Особая значимость этого учреждения определяется не субъективно каким-то органом, а путем внесения в ведомственную структуру расходов, т.е. формализованным путем, поэтому мы всех особых участников найдем в законе о бюджете, в приложении, которое называется «Ведомственная структура расходов».

Из определения в ст.6 БК совершенно очевидно видны 5 признаков ГРБС:

1. Является участником бюджетного процесса (есть в ст.152 БК)

2. Имеет статус либо органа публичной власти, либо особо значимого учреждения.

3. Не любой орган и не любое учреждение могут признаваться ГРБС, а только те, которые включены в ведомственную структуру расходов. В отношении органов это правило также работает, на примере Следственного комитета это было хорошо видно. СК как самостоятельный орган был сформирован (появился нормативный акт) в середине года, но он не признавался ГРБС, пока его не включили в ведомственную структуру расходов. В закон о бюджете где-то летом 2010 г. были внесены изменения, и он появился в перечне ГРБС. Поэтому сам по себе статус органа не говорит о том, что появляется статус ГРБС. 4. В их ведении находятся другие участники бюджетного процесса – распорядители и получатели. Этот признак имеет исключения, но в целом он действует. 5. Имеет право распределять бюджетные ассигнования и ЛБО (лимиты бюджетных обязательств). Распределение – характерный признак ГРБС.

Исходя из этих признаков и ст.6 БК, можно увидеть, что в качестве видов представлены органы и учреждения соответственно по уровням. В качестве примера ГРБС (на слайде 2010 г., выложены слайды 2015 г.) федерального бюджета можно увидеть: министерства, агентства, службы, ВАС РФ (живой еще тогда), ВС РФ, Счетная палата, Госдума, Генпрокуратура, т.е. любой орган государственной власти, включенный в ведомственную структуру в законе о бюджете.

Пример для Санкт-Петербурга и любого другого субъекта федерации можно найти в законе о бюджете субъекта на соответствующий год. Мы видим, что здесь те органы, которые созданы субъектом федерации, включаются в перечень ГРБС и соответственно получают статус участника бюджетного процесса. Здесь мы видим Законодательное собрание СПб, Администрацию, инспекции, комитеты и т.д.

Что касается учреждений, то количество их невелико (2010 г. – исчерпывающий перечень, 2015 г. – их еще меньше, т.к. прошла реформа Академии наук, но СПбГУ – неизменно ГРБС). Здесь мы возвращаемся к тому вопросу, к которому я в прошлый раз подошла: бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, но в случае, когда они наделяются статусом ГРБС путем внесения в ведомственную структуру расходов, то мы их здесь видим. И вы видите, что на федеральном уровне это наиболее значимые учреждения: Государственный Эрмитаж, Российская академия образования и т.д. Этот перечень меняется, но, в основном, он сохраняется в таком виде с 2010 г.

Полномочия ГРБС. Статья 158 БК – одна из ключевых статей, для нас имеет существенное значение пункты 1 и 3. В п.1 перечислены полномочия ГРБС, а п.3 говорит об их роли в судебных процессах. Какие полномочия являются принципиально важными? На самом деле все, но сейчас не будем останавливаться на деталях, эту роль ГРБС посмотрим в теме «Исполнение бюджетов», где это явно видно. Чтобы понять, в чем особенности этого бюджетного процесса, самое главное – главный распорядитель планирует расходы. Это самое привлекательное, что есть в его статусе. Поэтому учреждения рвутся стать ГРБС, чтобы получить право планировать расходы. Это означает, что СПбГУ планирует себе расходы, как он считает нужным, обосновывает их и представляет – куда? Тоже вопрос непростой. Нормальные ГРБС представляют в Минфин, который составляет сводную картину. Мы находимся в ведении Правительства РФ. Но на самом деле у нас работа с плановыми расходами ведется Минфином – для СПбГУ создан специальный отдел, который курирует только 2 наших Университета.

Первое – планирование. Второе – распределение по подведомственным распорядителям и получателям. Кто эти получатели. Казенные учреждения. Распорядитель – это промежуточная управленческая структура. РБС есть далеко не у каждого ГРБС. Типичный пример – Минобороны, под которым есть еще Управления по военным округам (РБС), а ниже у них есть получатели (КУ) – воинские части. Если взять Минобрнауки, у него нет РБС – сразу подведомственные ему КУ – те образовательные учреждения, которые существуют в форме казенных. У всех остальных министерств, агентств и служб КУ, которые относятся к их ведению, получают от ГРБС ту часть бюджетных ассигнований и ЛБО, которая им распределяется. А кто распределяет деньги, тот заказывает музыку – назначает условия использования, и за этим неизбежно возникает право контролировать эффективность, целевое использование бюджетных средств. Если мы посмотрим на ст.158 БК, то контрольные полномочия там не раскрываются, они выделены в отдельную ст.161-2, это новая статья, в теме контрольных полномочий мы тоже будем об этом говорить. Планирование, распределение, третье важное – формирование перечня подведомственных распорядителей и получателей. Каждый ГРБС издает приказ о перечне подведомственных ему получателей. Таким образом, у нас все КУ распределены по ГРБС, бесхозных нет. Каждое КУ привязано только к одному ГРБС и получает деньги только от него. Этого требует принцип подведомственности расходов. Формирование перечня – важнейшая прерогатива. Если посмотреть на этот вопрос с т.з. гражданского законодательства, то это означает, что ГРБС осуществляет функции учредителя.

Важнейшее полномочие – определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных КУ и формирование гос/мун задания. ГРБС – фигура, которая отвечает за то, чтобы все те задачи и функции, которые осуществляет публичный субъект, были профинансированы. Финансовые ресурсы д.б. доведены через бюджетные ассигнования и ЛБО до конечных получателей – КУ.

В п.3 ст.158 мы видим еще одну роль ГРБС – его участие в субсидиарной ответственности. Пункт 3 указывает на два основания, по которым ГРБС выступает в суде ответчиком от имени публично-правового образования. Именно в адрес ГРБС выносится решение взыскать с РФ или иного публично-правового образования взыскать какую-то сумму в пользу третьих лиц. Эти третьи лица возникают по двум основаниям:

1. Статья 15 ГК – возмещение вреда. Если действиями должностных лиц или органов причинен вред здоровью гражданина, возмещение этого вреда должно быть адресовано РФ в лице органа-причинителя вреда, который как ГРБС должен обеспечить возмещение вреда в финансовом смысле. Для этого в его распоряжении есть финансовые ресурсы, которые он имеет право распределить на эти цели. Если мы посмотрим на ст.1071 ГК, она говорит, что если иски о взыскании предъявляются к РФ или иному публично-правовому образованию, то ответчиком выступает по общему правилу финансовый орган. Если иное не установлено в порядке ст.125 ГК, и как раз там установлено правило ст.158 БК. Ст.125: надлежащим образом м.б. дано поручение представления интересов органам, организациям, физлицам. В нашем случае это как раз реализация ст.125 ГК – БК в ст.158 устанавливает специальное правило, поэтому оно применяется, тогда как в ст.1071 ГК финансовые органы – общее правило. Естественно, суды это знают, было специальное ППВАС №23 «О порядке определения ответчиков», но в ситуации, когда суд не может определить надлежащего ответчика и не может применить специальную норму, применяет общую норму – ответчиком признается финансовый орган, который уже сам, будучи представителем этого публичного субъекта, либо сам говорит о надлежащем ответчике, либо принимает на себя последствия принятого решения.

2. Денежное обязательство подведомственных КУ. Когда КУ не может исполнить свои денежные обязательства в силу недостаточности ЛБО, а за ЛБО отвечает ГРБС, поэтому он и несет субсидиарную ответственность. Раз он распределил ненадлежащим образом – не хватило, значит, он должен обеспечить исполнение денежного обязательства КУ. Либо если он распределил, как положено, но КУ ненадлежащим образом осуществило свою деятельность, все равно публичный субъект остается ответственным. Субсидиарная ответственность наступает, а дальнейшие разбирательства между ГРБС и КУ осуществляются в отдельных процедурах, и то третье лицо, которое оказалось потерпевшим, никакого отношения к этому не должно иметь. Поэтому это совершенно логичные два основания, когда возникает субсидиарная ответственность.

В БК есть специальная глава, которая посвящена порядку исполнения судебных актов. И, да, почему опять бюджетные учреждения? Потому что в конце 2013 г. были внесены изменения в ст.120 ГК и законодатель, отказавшись от субсидиарной ответственности по долгам БУ вдруг вернул частично субсидиарную ответственность. Эта норма еще новая и она пока никак в БК не отражена, но из ГК субсидиарная ответственность вернулась в отношении определенной части обязательств БУ, поэтому можно говорить, что она есть по долгам КУ и БУ в части, предусмотренной ст.120 ГК. Вернулась СО для БУ в части обязательств перед физлицами. Идея понятна – защитить физлицо. Но норма не может работать местами: тут работает, тут нет. Поэтому, очевидно, в БК изменения еще д.б. внесены. Запомнить: государство отказалось от ответственности по долгам БУ (за искл. ст.120 ГК). Ранее в ГК была СО по денежным обязательствам КУ, а в отношении БУ и АУ от ответственности публичный субъект отказался в 2010 г. БУ и АУ в хозяйственном обороте теперь действуют совершенно самостоятельно, не имея никакой защиты в лице публичного субъекта. Что такое БУ? Это учреждение, которое получает субсидию из бюджета, зарабатывает на платных услугах и несет полную ответственность своим имуществом. При этом его особо ценное имущество забронировано от взыскания путем составления перечней, на которые взыскание не производится. Отказ от СО в части БУ и АУ с 2010 г., а КУ как были, так и остаются, и вдруг теперь в части БУ СО вернулась, но только для защиты физлиц. Гражданский оборот с его проблемами совершенно не волнует законодателя. БУ наделает долгов, а отвечать – чем оно будет отвечать? Если оно не может заплатить по своим контрактам, значит, у него денег нет, на имущество обратить взыскание нельзя. Обанкротить его нельзя. Круг замкнулся.

Распорядители бюджетных средств

Распорядитель – фигура, которая предусмотрена в п.2 ст.158 БК. Этот участник бюджетного процесса наделен некоторыми полномочиями, характерными для ГРБС, но не всеми. Распорядитель не имеет права: не формирует перечень (это делает ГРБС), не имеет никакого отношения к бюджетной росписи, к гос/мун заданию и к реестру расходных обязательств. Осуществляет он главным образом то, что ему передано от ГРБС: распределяет бюджетные ассигнования и ЛБО по подведомственным ему КУ, т.е. осуществляет функцию управления на своем среднем уровне.

У некоторых ГРБС нет подведомственных им получателей. Например, КС. Целый ряд функций он осуществлять не может – нет никаких возможностей что-либо разделить, потому что он один. Он в этой части совмещает статус получателя и ГРБС, но имеет право планировать свои расходы – это важно. Статус ГРБС он сохраняет, но целый ряд полномочий реализовать не может, т.к. нет подведомственных получателей. Эти особенности также могут проявляться у тех учреждений, которые получили статус ГРБС. В частности, в СПбГУ тоже нет подведомственных КУ, хотя право на создание учреждений из закона о двух Университетах вытекает, но право не реализуется, потому что гражданское законодательство не создает необходимой структуры. Поэтому в этой части и те учреждения, которые являются ГРБС, осуществляют не все полномочия, а только те, которые они реально могут осуществить.

Администратор доходов

Администратор доходов – прямо противоположная роль участника бюджетного процесса по аккумулированию денежных средств в бюджет. ГРБС тратит, АД собирает, дополняет бюджет. Но при всем этом это одни и те же лица – министерства, агентства, службы и организации. Отличие перечня АДов – включен Центральный банк. ЦБ – ГАД, но не ГРБС, т.к. не финансируется из бюджета, работает на условиях самофинансирования. Но он АД – часть прибыли ЦБ признается доходом федерального бюджета, ст.51 БК – неналоговый доход. Эта часть прибыли, изымаемая в бюджет, администрируется ЦБ. Что касается органов, они на всех уровнях одновременно (Г)АД и ГРБС. Поэтому у органов власти возникает такой двойной статус.

Особенности администраторов. Если в распределении средств главной фигурой является ГРБС, то в администрировании доходов главной фигурой является АД, ГАД же – вторичная фигура. Но, как правило, ГАД – одновременно АД. Например, ФНС – ГАД, но реальным АД выступает та инспекция, тот налоговый орган, на учете в котором состоит налогоплательщик. Главные полномочия АД – контроль за своевременностью и полнотой уплаты доходов в бюджет, а это может сделать только тот, кто состоит в непосредственной связи с плательщиком: кто ведет их учет, контролирует своевременность и полноту уплаты и ведет учет недоимок. Поэтому первая функция - контроль за своевременностью и полнотой уплаты, вторая – взыскание сумм недоимок, третья (самая важная) – возврат, зачет или уточнение платежа. Это все властные функции АД. Если на федеральный уровень вернуться, то все без исключения ведомства (вернее, там есть исключения, но ладно), практически все федеральные министерства, агентства, службы признаются АД и за ними закрепляются администрируемые доходы. Если откроем закон о федеральном бюджете на 2015 г., увидим там перечень ФОИВ, включая ФСБ, ФТС, Минфин и т.д. Это ГАД, за которыми закреплены в законе перечни администрируемых ими доходов. Поэтому ФНС главный, но не единственный АД. Полномочия у всех совершенно одинаковые и определяются они ст.166.1 и ст.218 БК, к которой мы вернемся в теме «Исполнение бюджетов». АД один для всех уровней и неважно, какой это орган. Еще раз - контроль за полнотой и своевременностью, взыскание задолженностей, возврат излишне уплаченных, зачет или уточнение платежа. Это важнейшие полномочия.

Если говорить о взыскании, то оно возможно в судебном либо внесудебном порядке, но общий порядок – судебный, а правом на внесудебное взыскание (бесспорное) наделены ФНС и ФТС. Внесудебный порядок взыскания это исключение, потому что это нарушение ст.35 Конституции, которая гарантирует защиту права собственности и взыскание допускает только в судебном порядке, но в части обязательных платежей допускается внесудебный порядок. Была проверка КС, он сказал, что это допустимо, поскольку обязательные платежи принадлежат публичному образованию, поэтому бесспорный порядок допустим с правом последующего обжалования и т.д. Поэтому если мы говорим о неналоговых платежах, которые администрирует, например, Росимущество, которое администрирует арендные платежи, подлежащие зачислению в бюджет, то если образуется задолженность по этим платежам, взыскание будет в судебном порядке, т.к. Росимущество не относится к органам, наделенным правом бесспорного взыскания. Отсюда вытекает очень важный практический вывод: если обнаруживается ситуация излишне уплаченного платежа в бюджет, обращаться за возвратом, зачетом или уточнением надо именно к соответствующему администратору. Он принимает решение, а исполнять это решение, если речь идет о возврате, например, будет Федеральное казначейство, это уже другая процедура перечисления средств лицу, которое имеет право на их получение. Решение принимает именно администратор в силу того, что в его распоряжении имеется информация о том, кто является плательщиком, какой объем платежа он обязан внести, и может принять решение о возврате, об отказе в возврате или о частичном возврате. Налоговый орган решает вопрос о возврате не просто – только на том основании, что есть излишне уплаченная сумма – он проверяет всю ситуацию. Если налогоплательщик переплатил в бюджет налог на имущество и пошел за возвратом, налоговый орган вернет, но при этом проверит, нет ли у него недоимки по другим налогам. Если есть, вернет только остаток после погашения всех недоимок. Эти правила предусмотрены в ст.78,79 НК, это очень непростые процедуры, они вторгаются в имущественную сферу. КС проверил, сказал, что допускается такая процедура возврата. Что такое – налогоплательщик излишне уплатил налог в бюджет? В бюджет попала сумма, которая бюджету не принадлежит, на которую он не имеет никаких прав. Должен вернуть. По ГП это неосновательное обогащение – возврат и проценты по ст.395 ГК. Но это в ГПО. У нас публичные отношения, поэтому возврат предусматривается, но по правилам НК, в т.ч. возможность принудительного изъятия недоимки по другим налогам. Проценты за удержание чужого имущества тоже предусмотрены в НК, они тоже равны 1/365 (? проверить) ставки рефинансирования ЦБ, но не во всех случаях, а только когда со стороны публичного субъекта есть нарушение права и оно как раз определяется НК. Если переплата произошла, но в течение месяца с момента подачи заявления средства возвращены, то никаких % на эту сумму не начисляется. По истечении месяца возникает неосновательное обогащение в гражданско-правовом смысле, начисляются %. Вопрос о природе излишне уплаченного платежа в бюджет постоянно обсуждается, но тема не закрывается, т.к. цивилисты настойчиво говорят о том, что излишне уплаченный платеж в бюджет, не принадлежащий по праву публичному субъекту, имеет гражданско-правовую природу и должен решаться по правилам ГК. Но наличие публичного регулирования в налоговых отношениях на практике приводит к обратному выводу. КС сказал, что это соответствует Конституции.

Правом на администрирование всех налоговых доходов всех уровней бюджетной системы наделена исключительно ФНС. И тут мы сталкиваемся с тем, что у нас АД – участник бюджетного процесса, если мы опустимся на уровень МСУ или субъекта РФ, то у нас получается, что администрировать налоговые поступления в бюджет субъекта будет орган федерального уровня – ФНС. Никаких отношений с субъектом или МО эта система органов не имеет. Получается, что у нас орган, не относящийся к этому уровню власти, вторгается в бюджетный процесс. Это создает проблему ст.31 БК (принцип самостоятельности бюджетов), которая фиксирует положения о том, что бюджетный процесс осуществляется соответствующими органами, т.е. органами, которые относятся к этому уровню власти. Это – очевидные вещи, фискальный суверенитет, но в отношении ФНС действует другое правило: федеральные налоговые органы администрируют все налоговые доходы. Насколько это правильно? Если пытаться доказать, что это неправомерно, тогда мы придем к тому, что во всех субъектах и МО д.б. созданы свои налоговые органы. Это еще не так страшно, а страшно то, что если они все будут наделены правом бесспорного взыскания, это приведет к полной катастрофе. Если посмотрим на СПб, у нас 111 МО – 111 налоговых органов, каждый из которых будет администрировать только на своей территории. Бизнес станет невозможным. Когда решался вопрос об администрировании доходов в 1993 г., субъекты и МО очень активно пытались добиться права самостоятельного администрирования налоговых доходов, и даже был принят закон «О финансовых основах местного самоуправления», в котором было предусмотрено создание собственных налоговых органов. Но этот закон никогда не был реализован в этой части, и система налоговых органов всегда была централизованной – исключительно федеральной.

К ст.166.1, которая закрепляет такое администрирование, есть еще Постановление Правительства № 995, которое устанавливает порядок взаимодействия налоговых органов с финансовыми органами соответствующего уровня. Почему в этом есть необходимость? Потому что возникает вопрос: налоговая инспекция на территории какого-то района Ленобласти администрирует федеральные, региональные и местные налоги, но какие у нее будут приоритеты? В первую очередь, администрировать федеральные. Это нормальная система управления, т.к. уровень подчинения является определяющим. Поэтому для того, чтобы защитить интересы субъектов и МО, принято Постановление № 995, в котором ряд правил, важнейшее - правило об информационном обмене. На практике с достаточной регулярностью (раз в день) налоговая предоставляет информацию о доходах, поступивших в бюджет. Таким образом, органы МСУ или субъекта имеют оперативную информацию об объемах поступающих в бюджет налогов, это очень важно. С более редкой регулярностью налоговая предоставляет информацию об объемах задолженностей, штрафных санкций. Информационный обмен налажен, и говорить о том, что происходит нарушение конституционных прав, гарантированных субъектам и МО, я бы сейчас не стала. Практика в этой части споров и проблем не зафиксировала.

Зато есть проблема, которая имеет несколько вариаций, и те из них, которые прошли судебную практику, показывают, что это совершенно неразрешимые вещи. Речь идет о том, что налоговые органы принимают решение о возврате излишне уплаченных налогов в местные бюджеты и бюджеты субъектов. Дело: Калининградская область, г. Светлогорск – на территории этого городского поселения располагался крупный комбинат-налогоплательщик. Он заплатил земельный налог в местный бюджет г. Светлогорска, а практически через 3 года подал уточненную декларацию и написал заявление о возврате излишне уплаченного земельного налога 3 года назад, т.е. те финансовые года закрылись. Налоговая принимает решение о возврате этого излишне уплаченного налога из бюджета Светлогорска, и бюджет обнуляется – все ушло на возврат. При этом администрация Светлогорска не согласна с тем, что налог был излишне уплачен. Налоговая при принятии решения ни с кем его не согласовывала, она не обязана. Потом в судебном порядке было признано, что налоговая ошиблась и возврат был сделан неправомерно. И что дальше? Ситуация такова, что решением налогового органа местному бюджету причинен реальный ущерб. Как защититься МО? Светлогорцы пошли в СОЮ, их сразу отправили в АС, там их тоже сначала послали, т.к. спор между МО и налоговым органом по вопросу уплаты налогов. А при чем тут МО? Оно – не участник налоговых отношений. В итоге дело взял ВАС и вынес решение: иск МО Светлогорска удовлетворить. Никаких обоснований не было, т.к. нет никаких норм, чтобы решить дело в пользу МО. При этом все признавали, что реально это решение было неправильным с т.з. того, что не было оснований к возврату этой суммы. В вопросе компенсации ущерба никаких способов решения нет до сих пор. Поэтому, с одной стороны, налоговые органы осуществляют администрирование – действуют в пределах БК. Пока КС не сказал, что это противоречит Конституции, т.е. нет ничего угрожающего, но если совершается ошибка со стороны налоговых органов, то для ее исправления никаких способов не существует. Теперь и ВАС нет, поэтому никаких перспектив у пострадавших просто нет. И, заметьте, такие ошибки реально могут быть. Сложные дела, разные подходы. Но если налоговая потом передумала, она тоже не может это исправить, это ситуации очень непростые.

Еще одно тупиковое дело: плательщик вместо Смольнинского округа заплатил по ошибке в другой округ. Смольнинский, который не получил, пошел искать правды. Плательщик исчез в неизвестном направлении. МО ничего сделать не может, т.к. оно нигде не участвует в этих отношениях – ни с казначейством, ни с налоговым органом, ни с плательщиком, которого нет, ни с МО, которое получило и не возвращает. Никаких способов решения этих ситуаций не существует. Отсутствие этого регулирования – нарушение конституционной гарантии местного самоуправления, в отношении субъектов тоже вопрос стоит и не решается. Такая система администрирования налоговыми органами всех налогов, как у нас, это не единственная возможная система. Есть другие, у нас жесткая вертикальная система и надо с ней работать.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов

Это все те же органы публичной власти, единственное, что их меньше. На федеральном уровне это Минфин, Минэкономразвития, Министерство промышленности и торговли. Это органы, уполномоченные Правительством на осуществление заимствований, и они отвечают за эту часть администрирования ИФДБ (доход и расход относятся к одному органу). Больше говорить о них не будем, они побочные, но нужно понимать, что у отдельно взятого, например, Минэкономразвития на сегодняшний день существует несколько статусов: ГРБС, ГАД, ГАИФДБ. В разных ситуациях реализует разные статусы. Эти обозначение – ГРБС или ГАД – фигурируют только в бюджетном законодательстве, в других актах эти термины не применяются, только наименование органа. Поэтому нужно всегда, столкнувшись с такого рода полномочием, связанным с администрированием доходов или с распределением денежных средств из бюджета, определять, какой статус при этом реализуется, и применять соответствующие нормы БК. На сегодняшний день это актуально, т.к. идет активное субсидирование, а распределение субсидий относится к статусу ГРБС.

Лекция 5. Шевелева. 27.03.2015

Тема: Статус казённых учреждений, статус бюджетных учреждений (и новых, и старых).

Казенное учреждение – единственный невластный субъект среди участников бюджетного процесса.

Вместе с тем, у КУ, кроме бюджетно-правового статуса, есть еще и гражданско-правовой. В том числе, для бюджетно-правовых последствий имеет значение то, что имущество у КУ находится на праве оперативного управления и то, что по обязательствам КУ несет ответственность создавший его публичный субъект, т.е. субсидиарная ответственность сохраняется. И БК и ГК признают КУ надлежащим ответчиком, КУ отвечает по всем обязательствам, это означает, что с точки зрения процессуального права иск надо предъявлять к КУ, субсидиарная ответственность наступает в процедуре, предусмотренной для субсидиарной ответственности.

Бюджетно-правовой статус КУ.

Ст. 6 БК дает определение КУ, из которого для нас важно, что КУ может быть создано любым публично-правовым субъектом и важно, что финансирование КУ осуществляется на основании бюджетной сметы. Бюджетная смета применяется только для КУ (больше нигде не применяется) как оформление финансирования. КУ может быть как учреждением, которое оказывает публичные услуги (образовательные, услуги в области здравоохранения), но КУ также признаются и органы власти, если они приобретают статус юр лица, то они приобретают этот статус только в организационно-правовой форме казенного учреждения.

В ст. 6 есть также определение получателя казенных средств, этим получателем признаётся КУ, тут принципиально важно, что законодатель связывает с получателем бюджетных средств его право принимать на себя обязательства от имени публично-правового образования и исполнять их за счёт средств соответствующего бюджета. Т.е. КУ в гражданском обороте действует от имени публично-правового образования, от его имени приобретает обязательства, исполняет за счет средств его бюджета, поэтому логично, что ответственность за неисполнение этих обязательств лежит на создавшем его публичном субъекте.

Тут возникает сложный нюанс. Средства КУ не отделены от средств казны. Когда сталкиваемся со сложными ситуациями на практике надо помнить, что средства КУ – это средства казны, в отличии от АУ и БУ, средства которых от казны отделены. Если это средства казны, то соответственно режим этих средств будет подчиняться БК РФ и актам, которые изданы в соответствии с БК. Если это средства иного учреждения, то у них иной правовой режим, там мы говорим о субсидии – будет сложный правовой режим – она есть и в БК, но в основном этот режим определяется бюджетным законодательством.

Можно выделить несколько признаков КУ, исходя из БК и доктринальных подходов.

1. КУ – юрлицо.

2. КУ находится в ведении только одного ГРБС, связь только с одним, «одна любовь, одна связь».

3. Финансирование деятельности КУ осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета, т.е. бюджета того публично-правового образования, который его создал.

4. Для финансирования используется бюджетная смета, как специальный документ, специальная процедура только для КУ.

5. Для КУ единственно возможным счетом является лицевой счет, который открывается и ведется в органе ФК, финансовом органе, если это субъект ФР, финансовом органе муниципального образования, если это МО.

6. КУ имеет право на принятие и исполнение бюджетных обязательств. Тут и проявляется его участие в бюджетном процессе.

7. КУ создается для оказания только публичных услуг.

КУ могут быть федеральными, региональными и муниципальными. Какие у нас бывают муниципальные образования? Мун. район, городской округ, поселение, внутригородская территория городов Москва и СПб, новое МО – внутригородской район города, который имеет соответствующее деление.

Ст. 161 и 162 БК РФ определяют в совокупности бюджетный режим КУ. Но ст. 161 – статья, которая называется «КУ», а 162 – называется «Получатели бюджетных средств». Законодатель разводит эти два понятия, Шевелева не видит глубинной мысли в этом разведении, но эти две статьи изначально существовали в БК РФ, поэтому и остаются. Но единственный момент надо понимать – КУ может оказаться органом власти и в этом смысле будут особенности, но во всех смыслах КУ – это получатель, в том числе и когда КУ – это орган публичной власти.

Что мы видим дополнительно к тому, что было уже сказано? КУ составляет, утверждает, исполняет бюджетную смету. ГРБС не утверждает бюджетную смету, а устанавливает только порядок утверждения, а само утверждение – это прерогатива КУ в том порядке, который предъявил ГРБС.

КУ ведет бюджетный учет – это подконтрольная деятельность, то есть осуществляется контроль по данным бюджетного учета.

КУ имеет право осуществлять приносящую доход деятельность по тем видам, которые предусмотрены у него в уставе, но доходы от этой деятельности – это доходы соответствующего бюджета, они поступают в бюджет, улучшения благосостояния самого КУ от этого не происходит. В этом отличие от БУ, оно получает такие средства в свое самостоятельное распоряжение, соответственно у него есть стимул осуществлять такую деятельность. У КУ такого стимула нет, поэтому такая деятельность – обременение, обязанность. Например, в организационно-правовой форме созданы все учреждения исполнения наказания, но, исходя их положений соответствующего законодательства, эти учреждения должны организовать труд заключенных, труд этот не бесплатный, поэтому в результате исполнения этих обязанностей возникает доход, который частично выплачивается заключенным, а остальное – в доход федерального бюджета, потому что учреждения исполнения наказания могут быть только федерального уровня.

Другой пример, Академия Генеральной Прокуратуры создана в форме КУ, это образовательное учреждение. Академия имеет право оказывать платные образовательные услуги, но этот доход – доход федерального бюджета (Академия – федеральное КУ).

В отношении КУ существуют определенные запреты и ограничения, которые отражают особенности бюджетно-правового статуса.

• В частности, КУ не могут заключать договоры на получение кредитов или займов (потому что отвечает за это публичный субъект, и он не хочет, чтобы у него возникала задолженность).

• КУ не предоставляются субсидии, бюджетные кредиты. Субсидии не предоставляются, потому что используется другой способ финансирования – бюджетная смета. А бюджетные кредиты не предоставляются потому что за них также надо платить, надо возвращать, а КУ такой возможности не имеют.

• Запрет на использование расчетного счета в силу того, что средства не отделены от казны – т.е. только лицевой счет.

• И запрет на использование доходов от приносящей доход деятельности.

Бюджетная смета

Главное то, что бюджетная смета включает в себя только коды бюджетной классификации, которые относятся к расходам. Типичная ошибка на экзамене – переход от сметы доходов и расходов к бюджетной смете не улавливается. Для БУ по прежнему используется смета доходов и расходов. Бюджетная смета – смета только по расходам. КУ получает право осуществить расход за счет публично-правового образования и от его имени, а доходов у КУ вообще нет. Также не путать доход с правом осуществить расход. КУ для того, чтобы осуществить расход, получает средства от публично-правового образования, но при этом получает не доход, а право осуществить расход.

Право осуществить расход строго подчиняется бюджетной классификации. Бюджетная классификация – все там очень строго, детализировано, никакой дискреции КУ не остается, все строго по смете.

Ст. 221 БК РФ говорит о бюджетной смете. Бюджетная смета – совокупность лимитов бюджетных обязательств. ЛБО – право осуществить расход по соответствующему коду бюджетной классификации.

Существует приказ Минфина, видимо, по бюджетной смете (реквизитов не называет, есть на слайдах).

Правовой режим лицевого счета

ЛС – совершенно уникальный продукт бюджетного права, ничего похожего нигде нет, не путать с расчетным/банковским счетом.

ЛС - это счет, который открывает финансовый орган каждому КУ (кроме того такие счета открываются также распорядителям, главным распорядителям), на этом счете отражаются расходные обязательства по исполнению бюджетной сметы. По сути – записи о том, на что израсходованы бюджетные средства и в каком объеме. Такой лицевой счет позволяет осуществить как текущий, так и последующий контроль.

Приказ ФК, который регулирует порядок ведения ЛС (тоже на слайдах).

ЛБО – объем прав, разрешение осуществить расход в том объеме, который зафиксирован в бюджетной смете.

Обязанность КУ вести учет бюджетных обязательств. О чем идет речь? О постановке на учет гражданско-правовых договоров, которые заключают КУ, когда эти договоры носят длительный характер (хотя все договоры подлежат постановке на учет), чтобы для совершения расходных операций были известны объем договора и сроки, когда эти платежи должны пройти, чтобы не пропустить эти сроки (не допустить возникновения г-п ответственности, которая бы обременяла казну). Если такой договор не поставлен на учет, то, когда подходит срок платежа, ФК не пропустит этот платеж, т.к. нет данных о договоре, таким образом, неисполнение договорных обязательств, суд и т.д. В теории вопрос: должен ли контрагент знать о необходимости со стороны КУ постановки договора на учет? Соответственно, может ли и контрагент нести ответственность (или солидарная ответственность с КУ) в таком случае? Пока это только в доктрине, на практике сейчас контрагент не несет ответственности за то, что не было исполнено это обязательство. Шевелева говорит, что контрагенту и так плохо – он свои денежные средства получит только в судебном порядке, вот и всё наказание.

П. 8 ст. 161 БК РФ – императивное положение о том, что КУ самостоятельно выступают в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Если КУ не оплачивает заключенный договор, то требования должны быть предъявлены к нему. Судебное решение будет вынесено в адрес казенного учреждения. Отвечать по своим обязательствам КУ будет теми средствами, которые отражены у него в бюджетной смете, а субсидиарная ответственность будет только в том случае, если этих средств будет недостаточно. П. 3 ст. 158 БК РФ – главные распорядители вступают в субсидиарную ответственность от имени публичного субъекта, только если лимитов бюджетных обязательств оказалось недостаточно.

Ст. 70 БК – исчерпывающий перечень возможных расходов КУ (оплата труда, закупка товаров, работ услуг, уплата налогов и всё).

Бюджетные учреждения

ФЗ-83 от 08.05.2010 – БУ «нового типа»(БУНТ). Но забывать старые тоже рано.

БУНТ не являются участниками бюджетного процесса. Их статус определяется ГК и ФЗ о некоммерческих организациях. Только в некоторых моментах применяется БК РФ. Но сохраняется контроль за использованием средств, которые выделяются БУ, сохраняется ответственность.

С точки зрения ГК РФ БУ отвечают по своим обязательствам принадлежащим ему на праве оперативного управления имуществом, в том числе тем имуществом, которое им приобретено на средства от приносящей доход деятельности, БУ – полноценный участник гражданского оборота. Про недвижимое имущество вообще речи не идет, недвижимое имущество остается в собственности публично-правового субъекта и распоряжение им осуществляется с его согласия, обращение на такое имущество взыскания запрещено. Но при этом особо ценное движимое имущество тоже забронировано от взысканий. Таким образом, возникает вопрос: каким вообще имуществом отвечает БУ в гражданском обороте? Денежными средствами (субсидии, получаемые из бюджета + доходы от приносящей доход деятельности – у обеих групп одинаковое положение, одинаковый правовой статус).

Субсидиарная ответственность со стороны публичного субъекта отсутствует, как общее правило. Новый закон – 2014 года – предусматривает субсидиарную ответственность для БУ только в одном вопросе – в случае причинение вреда гражданам.

Ст. 298 ГК РФ режим имущества оперативного управления. БУ имеют право осуществлять приносящую доход деятельность, но эта деятельность не любая, а только та, которая отвечает его уставным целям и задачам. Поэтому правоспособность не общая, а целевая (специальная). А если БУ все-таки осуществляет деятельность, которая не предусмотрена уставом, что это за доход, чей он? Никаких иных вариантов, кроме как того, что это доход соответствующего бюджета, быть не может. Это все будет определяться в судебном порядке, но суд должен принять именно такое решение.

ФЗ о некоммерческих организациях дает определение БУ (ст. 9.2).

Если БУ получает государственное (муниципальное) задание, то такого рода задание должно быть обеспечено соответствующим финансированием (нельзя дать задание и не дать на него денежные средства, иначе это командно-административная система). БУ не вправе отказаться от выполнения такого задания. Даже если дают мало денег, средств не хватает, все равно отказаться нельзя. Как в таком случае выполнить задание? За счет средств от приносящей доход деятельности. Именно поэтому средства от приносящей доход деятельности и средства субсидий объединяются на одном лицевом счете и имеют один правовой режим.

Государственное и муниципальное задание до последнего времени устанавливалось ГРБС, но в последнее время это задание размещается на конкурсной основе. Это означает, что если раньше БУ были гарантированы задания и субсидии, то сейчас ничего не гарантировано.

Главная цель всей этой реформы с БУ – государство стремится избавиться от излишнего обременения в области оказания публичных услуг и создать рыночный механизм в этой сфере.

Если БУ выиграло гос задание, оно получает субсидию на финансовое обеспечение этого задания. Здесь есть еще один тяжелый нюанс. Субсидия дается на покрытие нормативных, не реальных, не технических, затрат (пример: СПбГУ – БУ, обучение каждого отдельно студента в год стоит около 160 т.р., а субсидий дается из расчета 100-120 т.р) . И снова: как в таком случае выполнить гос задание? Либо экономить , либо зарабатывать на платных услугах.

Ст. 78.1. БК РФ предусматривает возможность получения БУ и иных субсидий. Одна из иных субсидий – субсидия на инвестиции. Другие – субсидии на исполнение публичных обязательств (пример с СПбГУ – выплата студентам стипендий). Публично-нормативные обязательства – то же самое, но только в примере с СПбГУ – выплата стипендий студентам-инвалидам, чернобыльцам и т.д.

Еще и грант есть. Недавно статью дополнили.

Все эти иные субсидии отражаются на отдельных лицевых счетах и доводятся до БУ соответствующими кодами бюджетной классификации, и, таким образом, они приобретают иной правовой режим. На них не может быть обращено взыскание, принадлежат они не БУ, а получателю. Т.е. не смешивать иные субсидии и субсидии на госзадание.

Целевой контроль за общей субсидией отсутствует, это ответственность руководителя БУ. Это логично, если законодатель отдает БУ на рынок, то там действуют именно такие правила. Не проверяют, на что и в каком объеме тратятся средства общей субсидии, главное, чтобы было выполнено гос задание.

Лекция 6. Шевелева. 02.04.2015