Mills_R_-_Vlastvuyuschaya_Elita_-_2007_1

3

Усиление позиций политического аутсайдера в современном политическом директорате – это не только еще одна форма проявления процесса "бюрократизации" государства. В самом деле, как при анализе процесса возвышения военщины, так и при анализе процесса усиления позиций политического аутсайдера перед теоретиком-демократом возникает проблема, связанная прежде всего с отсутствием подлинно профессионального чиновничества. Ибо надо сказать, что возникновение псевдочиновничьей бюрократии из политических аутсайдеров, равно как и система продвижения в государственный аппарат партийных клевретов, частично объясняется отсутствием подлинно профессиональных чиновников.

Говоря о "подлинном" чиновничестве, мы имеем в виду правильную иерархию квалификаций и правильную иерархию учреждений, в которых каждая должность и каждый чин связаны с выполнением строго определенных, специальных задач. Люди, занимающие эти должности, не являются собственниками материальных средств, требуемых для выполнения их функций; лично

они не имеют никакой власти: власть, которую они осуществляют, заложена в занимаемых ими должностях. Единственным вознаграждением служит им жалованье и почести, присвоенные каждому чину.

Чиновник или государственный служащий является, следовательно, прежде всего специалистом, знания и сноровка которого проверялись при приеме на работу, а затем, в ходе его карьеры, – при очередных аттестациях. Допуск на должность и дальнейшее продвижение по службе этого человека, обладающего специальной квалификацией, регулируются более или менее официальными правилами проверки его компетентности. При надлежащем старании и успешной работе он имеет возможность сделать карьеру, регулируемую в соответствии с заслугами и старшинством, в рамках заранее установленного порядка чередования постов. И к тому же он дисциплинированный человек, поведение которого можно легко предвидеть; он будет осуществлять предписанную политическую линию даже в том случае, если она ему не по нутру, ибо он приучен строго отделять свои "чисто личные мнения" от своей служебной жизни, служебных установок и обязанностей. В отношениях со своими коллегами чиновник

держится, как правило, довольно официально, так как правильное функционирование чиновно-бюрократической системы требует соблюдения должного равновесия между проявлением личного доброжелательства и сохранением надлежащей социальной дистанции между людьми в соответствии с их чином и рангом.

Чиновничество, даже в том случае, если его кадры только приближаются к этому нормативному типу, является самой действенной формой человеческой организации. Но создать такой корпус гражданского чиновничества очень трудно, и соответствующие попытки могут сплошь и рядом закончиться созданием бесконтрольного и громоздкого, опутанного рутиной и бюрократическими формальностями аппарата, а не действенного орудия политики.

Степень прочности и нерушимости чиновной бюрократии как элемента государственного правопорядка определяется тем, насколько она сохраняется или не сохраняется (как совокупность официальных должностных лиц) при сменах правительства.

Соответствие отдельного профессионального чиновника общей природе и назначению чиновничества определяется тем, насколько его

служебное поведение (и даже его личность) воплощает в себе профессиональные нормы и прежде всего принципы политического нейтралитета. Новой политической администрации он должен служить так же верно, как и старой. Таково политическое содержание понятия подлинного чиновничества. Дело в том, что чиновник как таковой не делает политику; он собирает информацию, относящуюся к различным вариантам политических решений, и проводит в жизнь тот вариант, который официально принят. Как более или менее постоянный персонал, имеющий в своем распоряжении более или менее постоянный штат подчиненных, чиновная бюрократия обязана преданно служить только той политике, проведение которой ей поручено. "Почти все признают, – утверждает Герман Файнер, – что посягательство [политических партий] на эту политически нейтральную бюрократию привело бы к падению технического искусства управления во вред государству в целом; и только самые крайние меньшинства – левые и правые – проявили желание ликвидировать этот нейтралитет путем "чистки" государственного аппарата".

Гражданские ведомства Соединенных Штатов

никогда раньше не имели и сейчас не имеют настоящего чиновничества. Правила, регулирующие систему государственной службы, установленные в 1883 г., предусматривают, что чиновники, назначенные президентом и утвержденные сенатом, "не подлежат аттестации". Существует возможность менять персонал гражданских ведомств с переменой политической администрации; существует возможность обойти любые правила, касающиеся набора чиновников в порядке конкурса, путем создания совершенно новых учреждений, не имеющих прецедента; имеются пути, дающие возможность включить любую должность в номенклатуру должностей, на которые распространяются установленные законом правила и ограничения, защищающие чиновников от увольнения, или же исключить ее из этой номенклатуры; можно лишить эти правила практического значения путем полной или частичной ликвидации тех или иных правительственных учреждений, что входит в прерогативы не только конгресса, но и главы учреждения или Бюджетного бюро.

Касаясь практики,, существовавшей в этой области в конце XIX в., один английский наблюдатель отметил, что "влияние системы распределения государственных должностей

между сторонниками партии, победившей на выборах, сказывалось в том, что, в то время как низшие должности замещались по признаку личных достоинств, на высшие пролезали при каждой перемене правительственной администрации совершенно не сведущие в делах люди – фавориты политической партии или фавориты отдельных высокопоставленных лиц. Это исключало возможность нормального продвижения по службе и деморализовало весь аппарат. Получалось, таким образом, что, хотя общая цель закона сводилась к резкому сокращению порочных назначений, смысл исключений, предусмотренных законом, сводился в то же время к тому, чтобы ограничить эти порочные назначения кругом высших должностей, где деморализующие последствия каждого такого назначения для всего аппарата являются как раз максимальными".

С тех пор доля чиновников, на которых распространяются положения закона о государственной службе, конечно, возросла. К концу президентства Теодора Рузвельта (1909 г.) около 60% всех штатских служащих федеральных органов были аттестованными чиновниками; к началу президентства Франклина Рузвельта эта цифра увеличилась примерно до 80%.

Расширение государственного аппарата в период "нового курса" свелось в значительной мере к созданию новых органов, штат которых был укомплектован людьми, принятыми без конкурсных испытаний, предусмотренных законом о государственной службе. К 1936 г. удельный вес лиц, поступивших на работу в порядке конкурсных испытаний, составлял среди штатских служащих правительственного аппарата всего лишь 60%. Из остальных 40% многие попали на работу благодаря системе патронажа, и большинство из них были горячими сторонниками "нового курса".

В годы второй мировой войны в государственный аппарат хлынула новая и большая волна людей, не прошедших конкурсных испытаний. Попав туда, они, однако, стали пользоваться привилегиями, предусмотренными законом о государственных чиновниках. В 1953 г., к тому времени, когда Трумэн ушел с поста президента, правила, защищающие государственных чиновников от увольнений, были распространены "по меньшей мере на 95% гражданских служащих правительственного аппарата".

Из имеющихся ныне примерно 2 млн. служащих правительственного аппарата около

1500 человек можно считать "руководящими сановниками". К ним относятся начальники главных управлений министерств, заместители и помощники министров, руководители отдельных государственных учреждений, не подчиненных министерствам (и их заместители и помощники), начальники различных бюро и их заместители, послы и главы миссий. По роду своих основных занятий эти люди являются адвокатами, офицерами военно-воздушных сил, экономистами, врачами, инженерами, крупными чиновниками, экспертами по вопросам развития авиации, банкирами, химиками, журналистами, дипломатами и военными работниками. Эта группа людей занимает ключевые административные, технические, военные и прочие специальные посты в центральном правительственном аппарате.

В 1948 г. только 32% всего состава руководящих сановников (502 человека) работали раньше в органах, в которых имелась "система регламентированной чиновничьей службы", – в таких, например, как дипломатический корпус государственного департамента, военное ведомство и некоторые службы министерства здравоохранения. Средний стаж работы в государственном аппарате составлял тогда среди

сановников, возвысившихся из чиновничьей среды, 29 лет; около половины из них имело дипломы об окончании специальных учебных заведений. Одна четверть училась в Гарвардском, Колумбийском, Принстонском, Иельском и Корнельском университетах или Массачусетском технологическом институте. Таковы были кадры высшего гражданского чиновничества, которыми правительство тогда располагало.

За два месяца до выдвижения партиями кандидатов в президенты США, которые должны были баллотироваться на выборах 1952 г., Гарольд Тэлботт, нью-йоркский финансист (а позднее министр авиации, уличенный в использовании своего поста в личных интересах), поручил одной фирме, консультирующей по вопросам управления, определить, какие посты должна будет забрать в свои руки республиканская администрация для того, чтобы установить контроль над правительством Соединенных Штатов. Через несколько дней после избрания Эйзенхауэра ему было вручено 14 томов, содержавших в себе полную характеристику каждого из 250–300 высших постов, позволяющих влиять на политику (включая описание качеств, которыми должны обладать люди, назначаемые на эти посты, и

основных проблем, с которыми они столкнутся). Исследователи, хорошо разбирающиеся в

партийных вопросах, знали, что даже с учетом ограничений и препятствий, заложенных в тогдашних законах и директивах, для победившей партии открывались вакансии примерно на 2 тыс. должностей. Патронаж есть патронаж, и новая администрация сразу начала изыскивать способы увеличения числа свободных вакансий.

В апреле 1953 г. Эйзенхауэр административным распоряжением лишил гарантии постоянной работы по меньшей мере 800 сановников, "занимающих особо ответственные и требующие особого доверия" посты в правительственном аппарате; в июне он лишил этих гарантий около 54 тыс. чиновников из числа не имеющих большой выслуги лет.

Трудно с точностью сказать, сколько штатных единиц вычеркнуто из списка должностей, на которые распространяются правила, гарантирующие от увольнения; по оценочным данным, приведенным одним сведущим человеком, число это доходит до 134 тыс. Однако расставить всюду своих людей можно не только путем отмены гарантии постоянной службы, предусмотренной законом о государственных