Mills_R_-_Vlastvuyuschaya_Elita_-_2007_1

служащих. В связи с правилами об увольнениях по соображениям государственной безопасности, покоящимися на принципе "разумного сомнения"

втом, не является ли пребывание данного лица на государственной службе рискованным для государства, а не на "доказательствах" (причем бремя доказательства необоснованности "сомнения" возлагается на обвиняемого), – в связи с этими правилами многие тысячи людей были уволены со службы в правительственном аппарате или принуждены были подать в отставку. Это особенно отрицательно сказалось на деловых качествах и моральном духе кадров государственного департамента, где подобные увольнения производились наиболее часто и носили систематический характер.

Детали, относящиеся к отдельным периодам, не имеют особого значения; общий исторический факт таков: Соединенные Штаты никогда не имели и сейчас не имеют подлинного чиновничества, подлинного в том фундаментальном смысле, что ему обеспечены надежные возможности движения по служебной лестнице и действительная независимость от влияний политических партий. Длительное пребывание демократов у власти (1933–1953 гг.)

визвестной мере маскировало то обстоятельство,

что законы о государственной службе не смогли создать подлинно независимое чиновничество. Смена правительства в 1953 г. раскрыла затем тот факт, что законы о государственной службе лишь затрудняют действие системы "патронажа" и удорожают ее, а также делают ее, как оказалось, еще более непристойной. Ибо не подлежит сомнению, что процедура "проверки благонадежности" была использована для прикрытия операции замещения не внушавших доверия сторонников демократической партии надежными сторонниками республиканской партии.

Даровитый человек, который мог бы стать профессиональным работником правительственного аппарата, не склонен, естественно, готовить себя к карьере чиновника, подвергающегося подобным политическим опасностям и беззащитного против произвола политической администрации.

Нельзя создать квалифицированное чиновничество, если государственный аппарат пребывает в состоянии политической тревоги; такое положение вещей приводит к заполнению аппарата посредственностями и приучает чиновников к бездумному приспособленчеству.

Нельзя привлечь в государственный аппарат

высоконравственных людей, если государственным служащим приходится работать

вобстановке всеобщего недоверия, если их деятельность парализуется атмосферой подозрений и страха.

Ик тому же в обществе, где выше всего ценятся деньги, нельзя создать подлинно независимое чиновничество, состоящее из людей, принадлежащих к высшему или среднему классу, если государственная служба не обеспечивает вознаграждение, сравнимое с тем, что дает служба на частных предприятиях. Пенсии и обеспеченность работой не компенсируют меньшей оплаты труда государственных служащих, так как работники частных предприятий, как мы видели, также пользуются этими привилегиями, да еще многими другими. Максимальный оклад государственного служащего составлял в 1954 г. только 14 800 долл., и всего лишь 1 % всех служащих центрального правительственного аппарата получал более 9 тыс. долл. в год.

Помехой в деле формирования чиновничества

вСоединенных Штатах издавна служила система патронажа, применяемая политическими партиями. Они раздают своим сторонникам служебные посты в государственном аппарате в

виде вознаграждения, что подрывает основы дисциплины в аппарате и делает невозможным набор людей по признаку их деловой квалификации. Затем к этому присоединилось новое обстоятельство: с тех пор как государственное регулирование экономики приобрело крупное значение, работа в правительственном аппарате стала важным звеном предпринимательской или юридической карьеры в мире корпораций. Человек служит известное время в государственном органе, имеющем дело с той отраслью промышленности, в. которой он потом намерен подвизаться. Государственная служба в учреждениях, связанных с регулированием экономики, особенно часто служит трамплином к карьере в мире корпораций, и как организации эти государственные учреждения выступают в качестве аванпостов частных корпораций. В наши дни существует также "новая" система распределения государственных должностей между сторонниками победившей партии, действующая в нынешней атмосфере недоверия и подозрения под флагом обеспечения государственной безопасности.

Журналы, рассчитанные на заправил из мира бизнеса, и журналисты, снабжающие политиков

идеями, регулярно разражаются маниловскими передовицами, вещающими о том, что страна нуждается в более квалифицированных кадрах гражданского чиновничества. Но, в сущности говоря, ни политики, ни заправилы из мира бизнеса не заинтересованы в кадрах высококвалифицированных государственных администраторов, над которыми не довлели бы партийные интересы и которые являлись бы (в результате специальной выучки и практического опыта) носителями и хранителями особого искусства, требуемого для тщательного взвешивания возможных последствий альтернативных политических линий. Что же касается политического и экономического значения подобных кадров для правительства, ответственного перед народом, то оно слишком очевидно, чтобы его надо было доказывать подробно.

Низшие звенья государственного аппарата, которые могли бы стать сферой отбора подлинных слуг государства, давали в Соединенных Штатах слишком мало престижа или денег, чтобы туда влекло людей, по-настоящему одаренных. В высшие же звенья государственного аппарата обычно призывались аутсайдеры, то есть люди, не имевшие ранее

отношения к чиновно-бюрократической службе. Они оставались здесь сравнительно недолго и не рассматривали свою службу как жизненное призвание. Они не проникались поэтому политическим беспристрастием и не приобретали того особого стиля поведения, который свойствен идеальному чиновнику.

В Соединенных Штатах не существует настолько надежной чиновничьей карьеры, не существует настолько устойчивого корпуса гражданских чиновников, чтобы они не были подвластны всеобъемлющим переменам политической администрации. Центральные командные пункты, в которых принимаются главные решения исполнительной власти, занимают ныне не профессиональные сановники и не профессиональные партийные политики. Эти центральные пункты заняты политическим комитетом властвующей элиты.

XI. Теория равновесия

Не желая утруждать себя нравственными проблемами политической и экономической жизни, американцы никак не хотят отказаться от представления, что государство – это своего рода автомат, действие которого регулируется принципом взаимоуравновешивания противоборствующих интересов. Такая концепция сводится попросту к перенесению в сферу политики общепринятого представления о природе экономики: и там и здесь равновесие достигается в результате взаимного столкновения и торможения множества интересов, сдерживаемых во всех случаях только соображениями законности и нравственности конечных результатов.

Схема идеального равновесия была наиболее убедительным и тщательным образом разработана в экономических теориях XVIII в. Рынок в этой схеме никому не подвластен, а снабженная чудесным механизмом саморегулирования экономика, базирующаяся на деятельности мелкого предпринимателя, не имеет никакого авторитарного центра. В сфере политики та же картина: здесь существует

разделение и равновесие властей и потому отсутствует возможность зарождения деспотизма. "Государство, в котором не будет установлено равновесие сил, – писал Джон Адамс, – неизбежно придет к деспотизму. Третьего пути не дано". Равновесие или система сдерживания и уравновешивания, в том виде, в каком она была теоретически разработана мыслителями XVIII в., должна была, таким образом, стать главным механизмом, гарантирующим экономическую и политическую свободу и обеспечивающим отсутствие тирании во всех суверенных государствах мира.

1

Людям очень трудно отказаться от старинного шаблонного представления о государственной политике как о результате автоматически действующей системы уравновешивания и от Исходных положений этой концепции, гласящих, что в нашем обществе, основанном на равновесии, имеется множество независимых друг от друга, относительно равносильных соперничающих групп. В заявлениях, которые нам приходится слышать за последнее время по вопросу о том, "кто правит Америкой", эти исходные положения доведены до грани невольной карикатуры.

Так, например, Дэвид Рисман утверждает, что за последние 50 лет произошел сдвиг от "концентрации власти в руках правящего класса до раздробления власти" между "обладающими правом вето группами". Никто теперь ничем не управляет, – все предоставлено самотеку. "В известном смысле, – полагает Рисман, – это равнозначно утверждению, что Америка – страна, в которой преобладает средний класс и в которой люди скоро, возможно, осознают, что нет больше "нас", заправляющих делами, и "их", не заправляющих делами (или наоборот), а что все

"мы" – это и "они", а все "они" – это и "мы". Теория равновесия сил, как заметил Ирвинг

Хау, дает нам ограниченное и однобокое представление о политической жизни Америки. При помощи этой теории можно объяснить лишь временные блоки, заключаемые внутри той или другой партии. Ее узость и поверхностность проявляются также при выборе протяженности изучаемого периода: чем короче период времени, который нас интересует, тем более пригодной оказывается эта теория. Действительно, когда занимаешься вплотную, как журналист, событиями какого-либо короткого промежутка времени, например какими-нибудь выборами, то зачастую теряешься во множестве факторов и причин. Одна из неизменных слабостей американского "обществоведения" – с тех пор, как оно стало столь эмпиричным, – заключается в его исходном убеждении, что простое перечисление множества причин и факторов представляет собой мудрый, научный подход к изучению современного общества. Однако с таким подходом нельзя согласиться, – он представляет собой, конечно, не что иное, как всеядный эклектизм, уклоняющийся от подлинной задачи социальной теории. Задача заключается в том, чтобы выйти за пределы