Глава 2. Институализация правового мониторинга: современное состояние и перспективы

§ 2.1. Основные направления институализации

правового мониторинга

Институализация правового мониторинга может рассматриваться в широком и в узком смысле, а также в статике и в динамике. Во многом соответствующие представления обусловлены избранным подходом к пониманию права.

Так, позитивистский подход ориентирует на восприятие институализации как нормативного закрепления и оформления в законодательстве правового института - совокупности правовых норм.

С позиции социологии права содержанием данного понятия охватываются не только сами нормы, учреждающие правовой мониторинг как вид государственной деятельности, но и реализация этих норм в жизни. Последний подход представляется более полезным с практической точки зрения, так как нацеливает на создание эффективно функционирующей, воспринимаемой обществом системы правового мониторинга.

Институализация данного вида деятельности представляет собой процесс, в основе позитивной динамики которого лежит целенаправленная деятельность субъектов нормотворчества, а также субъектов реализации и применения правовых норм.

Исходя из анализа современного положения дел в сфере правового мониторинга, а также осознания важности задачи его правового оформления как вида государственной деятельности представляется возможным выделить такие основные направления институализации данного вида деятельности в Российской Федерации, как доктринальное, правотворческое, правоприменительное и правообучающее.

Доктринальное направлениепредусматривает необходимость формирования научной основы правового мониторинга, разработку его теории. Структура и система теории правового мониторинга еще только начинают "вырисовываться", однако уже сейчас можно говорить, что ее контуры охватывают такие блоки, как:

- концепция правового мониторинга;

- его место и роль в правовой системе и в процессе правового развития государства;

- средства и способы институализации правового мониторинга;

- технология правового мониторинга;

- методология определения эффективности действия законов и иных нормативных правовых актов;

- способы коррекции и прогнозирования законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 38 - 58.

Это отнюдь не полная картина, отражающая структуру и систему будущей теории, однако такое, пусть даже несколько упрощенное, представление о ней позволяет ориентировать исследователей в деле разработки доктрины правового мониторинга.

В последнее время на страницах научных журналов и на научных конференциях звучат призывы к началу работы по разработке теории правового мониторинга "с чистого листа", так как это явление новое и предшествующий опыт научного его осмысления отсутствует.

Действительно, юридическая наука непосредственно к проблемам правового мониторинга обратилась сравнительно недавно. Однако следует напомнить, что фундаментальные основы доктрины правового мониторинга были заложены еще в советский период развития юридической науки в России, когда вопросам оценки эффективности правовых норм уделялось должное внимание <1>.

--------------------------------

<1> См. § 1 гл. I.

В рамках разработки теоретических проблем социологии права уже тогда была создана методология изучения эффективности норм права, основанная на установлении степени достижения целей правотворческого органа. Сбрасывать со счетов это научное наследие было бы ошибкой. Тем более что уже имеется положительный опыт его использования при разработке концепции правового мониторинга в современных исследованиях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация.

В юридической науке высказывается мнение о том, что в настоящее время формирование теории правового мониторинга необходимо начинать с разработки тезауэрса <1>. Тезауэрс сам по себе "вещь" полезная, однако следует признать, что он уже практически разработан. В частности, он был опубликован в материалах III Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества", проведенной Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 30 июня 2005 г. <2>. Кроме того, в 2009 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации было издано научно-практическое пособие "Правовой мониторинг" <3>, в котором представлены его новейшие наработки в этой области. Безусловно, в процессе накопления научного знания он будет уточняться, однако представляется нецелесообразным "заходить на очередной круг" в деле разработки основных понятий и тем более придавать этому решающее значение в вопросе внедрения указанной деятельности в практику.

--------------------------------

<1> Выступление Т.Д. Зражевской на межрегиональном научно-практическом семинаре "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования", проводимом Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Московской городской Думой 17 апреля 2008 г. См.: Стенограмма семинара // Сборник материалов семинара. М.: Московская городская Дума, 2008. С. 102.

<2> См.: Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества. III Всероссийская научно-практическая конференция. М.: Совет Федерации, 2006.

<3> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова.

Наиболее сложная и актуальная задача, требующая решения в рамках доктринального направления институализации правового мониторинга, на наш взгляд, состоит в разработке методологической основы и "технологических правил" его проведения на всех стадиях "жизни закона" - предпроектной, проектной, принятия закона, его реализации, применения и коррекции, определения критериев и показателей оценки эффективности законов, механизма корреляции результатов правового мониторинга с результатами других видов мониторинга (экологического, финансового и т.п.), установления существующих в этом связей и закономерностей.

Задача дальнейшего продвижения в проведении теоретико-прикладных исследований данного явления и оснащения субъектов (участников) правового мониторинга научно обоснованными рекомендациями по оптимизации данной деятельности, повышения ее эффективности требует преодолеть складывающуюся в правовой науке парадигму исследований, в соответствии с которой вопросы технологии правового мониторинга и его "методологии" не разграничиваются и разрабатываются как проблемы последней.

Ограничение научной задачи разработкой только "методологии" правового мониторинга не позволяет охватить всего объема проблематики, которая относится к данной теме и не может удовлетворить в полной мере потребности практики организации правового мониторинга в масштабах государства.

В последние годы значительно возросло значение социальных технологий, применяемых в различных сферах непроизводственной деятельности, и прежде всего юридических технологий. Накопленный на сегодняшний день опыт организации правового мониторинга в органах государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, а также достигнутый уровень научного осмысления данного явления позволяют говорить (хотя бы на уровне рабочей гипотезы), что правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии.

Поступательный процесс институализации правового мониторинга, количественный и качественный рост средств, правил, способов, приемов, методов его проведения обусловливают возникновение объективной потребности в их согласовании и системном использовании. Последовательное внедрение правового мониторинга в практику государственных органов связано с усложнением механизмов его проведения, требует более развитых форм юридического опосредования данной деятельности. Все эти факторы приводят к возникновению технологии правового мониторинга.

Именно "технологический" взгляд на правовой мониторинг позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и организационные, управленческие блоки, его составляющие, институциональное, функциональное и инструментальное в его природе и содержании <1>.

--------------------------------

<1> Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы// Законодательство и экономика. 2008. N 11. С. 52.

Неслучайно в специальной литературе отмечается, что формирование и функционирование правового мониторинга должны включать, во-первых, деятельность субъектов мониторинга; во-вторых, наличие регламентных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока.

Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объекты - динамику правовой сферы, законодательства и иных правовых актов, государственных и общественных институтов, юридических коллизий, правомерного и неправомерного поведения граждан. Наконец, объективные процессы, в ход и содержание которых "встроены" институты и правовые нормы (например, мониторинг состояния окружающей среды, в том числе почв, водоемов) <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.

Правотворческое направлениеинституализации правового мониторинга в первую очередь требует закрепления его системы и нормативной основы осуществления данной деятельности.

В настоящее время в России на федеральном уровне практически отсутствует законодательное регулирование организации и проведения правового мониторинга.

Как известно, Федеральный закон "О нормативных правовых актах", с которым многие ученые и практики связывают большие надежды, до сих пор не принят. Федеральные органы исполнительной власти предпринимают попытки отчасти компенсировать отсутствие законодательного регулирования данных общественных отношений собственным нормативным регулированием.

Во исполнение Поручения Президента Российской Федерации и согласно Национальному планупротиводействия коррупции Минюстом России совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлены проекты Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", утверждающего положение об указанной деятельности органов государственной власти, и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации". Однако вступление этих актов в силу, на наш взгляд, не решит всех проблем, связанных с институализацией правового мониторинга в Российской Федерации.

Оптимальная структура нормативной основы правового мониторинга на федеральном уровне видится следующим образом:

- основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов правового мониторинга должны определяться Федеральным конституционным законом "О нормативных правовых актах";

- указ Президента Российской Федерации и соответствующее постановление Правительства Российской Федерации должны утверждать порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти и закреплять его в качестве функции, вида государственной деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- в административном регламенте исполнения государственной функции по правовому мониторингу должны быть установлены требования к порядку ее исполнения, регламентированы административные процедуры, права и обязанности лиц, участвующих в проведении мониторинговых исследований, формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений, форма выражения результата данной деятельности и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторингав системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 21.

Нормативно-правовая основа проведения мониторинга в Российской Федерации должна закрепить статус его результатов и порядок их внедрения в нормотворческую и правоприменительную деятельность органов власти.

Принципиально важно, чтобы были нормативно предусмотрены формы реагирования на результаты проведенных мониторинговых исследований (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в системе органов государственной власти и т.д.).

Кроме того, нерешенным как в теории, так и в законодательстве остается вопрос установления юридической ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению правового мониторинга.

Правоприменительное направлениеинституализации правового мониторинга выражено в стратегии и тактике управления процессами реализации государственными органами данной функции, которые включают в себя систему программно-директивных установок, организационно-управленческих средств и направлений (тенденций) правоприменительной практики.

Основными составляющими данного направления выступают:

1) программно-директивная часть - система официальных установок, сформулированных полномочными органами и должностными лицами государства, которыми определяются основные направления правоприменительной деятельности в сфере правового мониторинга, ее цели, задачи и принципы, а также способы (средства, методы, этапы и т.д.) их достижения;

2) организационно-управленческая часть конкретизируется в основных направлениях организационно-процедурного руководства и обеспечения проведения правового мониторинга: подбор и расстановка кадров, организация контроля и обеспечение согласованности в деятельности субъектов и участников правового мониторинга, информационно-методическое и материально-техническое обеспечение его проведения;

3) тенденции правоприменительной практики, которые представляют собой ее итоговую, результативную часть целенаправленной управленческой деятельности в сфере правового мониторинга.

Государственная деятельность по исполнению функции проведения правового мониторинга органами государственной власти, как и всякая иная государственная деятельность, должна иметь общее руководство, осуществляться на плановой основе, иметь координацию и методическое обеспечение, быть подконтрольной.

В этой связи необходимо отметить активную работу верхней палаты парламента Российской Федерации. На протяжении нескольких лет Совет Федерации готовит ежегодный доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Безусловно, сам доклад - это еще не идеальный вариант итоговой формы результатов мониторинга, тем не менее он является яркой иллюстрацией того, как может развиваться правоприменительное направление институализации правового мониторинга. Имеется также интересный опыт организации правового мониторинга в субъектах Российской Федерации, в том числе по подготовке аналогичных докладов <1>, а также по организации правового мониторинга в системе органов исполнительной власти (г. Москва, Орловская область и др.).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Московской городской Думы от 30 января 2008 г. N 25 "О докладе Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы". М.: Московская городская Дума, 2008; Доклад Самарской губернской Думы "О состоянии законодательства Самарской области в 2007 г.". Самара, 2008.

Исходя из задачи создания системы правового мониторинга в масштабах государства, образован Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - экспертно-консультативный орган при Совете Федерации, осуществляющий содействие проведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в верхней палате парламента. Центр мониторинга права предполагает органичное сочетание научно-методологического, экспертно-методического, организационно-практического, информационно-аналитического, образовательно-кадрового и законотворческого направлений работы.

С юридической точки зрения предстоит решить следующие задачи:

1) унифицировать основные принципы организации и проведения тематических (функциональных) мониторингов, осуществляемых различными органами власти в соответствующих сферах деятельности;

2) разработать организационную модель, включая вопросы взаимодействия и единых принципов функционирования органов власти по организации и проведению правового мониторинга;

3) создать единую систему научно-методического обеспечения и оказания консультационной помощи в вопросах правового мониторинга, включая участие экспертов, научных организаций и институтов гражданского общества;

4) выработать оптимальную систему взаимодействия государственных органов и СМИ, обеспечивающую информационную открытость результатов правового мониторинга, обратную связь государства и общества;

5) автоматизировать мониторинговые процедуры и внедрить современные информационные технологии в систему правового мониторинга;

6) создать механизм контроля соблюдения требований (принципов) организации и проведения правового мониторинга;

7) определить статус результатов правового мониторинга, степень их обязательности для исполнения и значимости корректирующего воздействия на правовую систему и организационно-функциональную структуру органов власти.

Правообучающее направлениеинституализации правового мониторинга имеет следующие составляющие:

- информационная часть, которая предусматривает необходимость широкой "пропаганды" правового мониторинга, привлечение внимания к данному явлению ученых и практиков, а также рядовых граждан, систематическое доведение до сведения широких слоев населения информации о ходе внедрения в практику системы правового мониторинга, формирование позитивного отношения гражданского общества к правовому мониторингу;

- правовое воспитание граждан, государственных и муниципальных служащих, формирование в их правосознании убеждения о ценности правового мониторинга как элемента правовой системы, осознания ими его полезности и инструментальной пригодности в государственной деятельности, эффективности данного правового института.

На практике уже имеют место успешные попытки осуществления данного направления. Так, в мае 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проводилась третья международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему "Эффективность законодательства и новые юридические технологии", в ходе которой проходило обсуждение вопросов о сущности и практическом применении правового мониторинга. Участниками было высказано смелое суждение, что правовой мониторинг - это форма правосознания. При всей необычности и спорности данного тезиса он заключает в себе полезное зерно - идею необходимости формирования у граждан и должностных лиц названных выше убеждений и правовых установок;

- совершенствование системы подготовки квалифицированных кадров (специалистов-аналитиков), занятых в сфере правового мониторинга. Специалистов такого профиля нужно готовить целенаправленно в вузах, в рамках государственно-правовой специализации, а также по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

Все это потребует изменения методики правового воспитания населения путем:

а) отказа от сведения всей правовой информации только к административному и уголовному законодательству, абстрактным категориям, менее всего связанным с конкретными правовыми проблемами эффективности правового регулирования;

б) обязательного предъявления при решении кадровых вопросов требования знания должностными лицами основ правового мониторинга;

в) уточнение государственных образовательных стандартов по специальности "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" и др.

Представляется, что только системная деятельность органов государственной власти совместно с институтами гражданского общества по отмеченным направлениям позволит институционально оформить правовой мониторинг как вид государственной деятельности, создать необходимые условия для его эффективного использования в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также оптимизировать технологию его проведения.