5. Этапы прогнозирования развития законодательства

и практики его применения

Процесс прогнозирования развития законодательства и практики его применения состоит из определенных этапов.

Выделяют, например, семь этапов: исходный, подготовительный, рабочий, верификационный, этап применения искомого результата прогнозирования в правотворчестве и правоприменении, композиционно-синтезирующий и научно-абстрактный <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Ломтева В.С. Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении: Дис. ... к.ю.н. М., 2006. С. 39 - 41.

Структура прогностического исследования, предложенная О.А. Гавриловым, содержит лишь пять этапов:

1) постановка задачи исследования и разработка его плана;

2) изучение и анализ прогностической информации, формирование банка данных;

3) формирование прогноза;

4) процедура верификации прогноза (имеет косвенный характер);

5) оформление результатов прогноза и предоставление их "заказчику" <1>.

--------------------------------

<1> Гаврилов О.А. Указ. соч. С. 33 - 38.

Представляется, следует выделять следующие этапы процесса прогнозирования.

На первом этапевыявляется потребность в осуществлении прогнозирования. Необходимость проведения прогнозного исследования определяется исходя из степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных факторов. В частности, как отмечалЕ.А. Павлодский, потребность в изменении, уточнении и дополнении существующего правового регулирования тех или иных общественных отношений устанавливается путем анализа научных источников, практики применения исследуемой правовой нормы, опроса граждан и правоприменителей <1>. Решение о проведении прогнозирования принимается заинтересованным органом государственной власти, государственным учреждением или организацией, а также негосударственными организациями (общественными учреждениями и организациями, коммерческими организациями, бизнес-структурами и т.д.). По общему правилу субъект, выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследования, становится заказчиком прогнозного исследования.

--------------------------------

<1> Павлодский Е.А. Указ. соч. С. 73.

На втором этапе, который имеет преимущественно организационный характер, определяется исполнитель прогнозного исследования, заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора на выполнение научно-исследовательских работ по прогнозированию развития законодательства и практики его применения.

На третьем этапесоставляется программа прогнозного исследования. В программе должен быть определен объект прогнозирования, субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т.д. Кроме того, необходимо отразить предварительный расчет по организационно-техническому обеспечению проведения прогнозного исследования.

На четвертом этапеосуществляется непосредственное изучение объекта прогнозирования на основе обозначенных в программе прогнозного исследования цели и задач, данный этап является базовым. Исследователями может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта прогнозирования (будучи предложенной на более ранних стадиях, она может содержаться и в программе исследования).

Первоначально проводится оценка и анализ факторов, влияющих на объект прогнозирования. "Требуется прежде всего установить, под воздействием каких конкретных явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде, со всеми его позитивными и негативными свойствами, признаками, какие социально-правовые явления оказывают на объект прогнозирования наиболее интенсивное влияние и будут играть решающую роль в дальнейшем развитии, изменении объекта прогнозирования, его переходе от современного состояния к новому" <1>. В зависимости от временных характеристик можно выделить факторы, постоянно оказывающие воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение длительного периода времени, кратковременные и ситуационные. По содержанию следует отметить экономические, политические, культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные и иные факторы.

--------------------------------

<1> Социология права: Учеб. пособие / Под ред. В.М. Сырых. С. 425.

В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности развития отдельных отраслей и институтов законодательства, выдвигаются предложения по совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм в связи с существующими общественными потребностями.

На пятом этапеопределяются результаты прогнозного исследования, предлагаются возможные варианты развития объекта прогнозирования. Перед тем как определить окончательные результаты прогнозного исследования, целесообразно выявить общественное мнение относительно предмета прогнозирования и предварительных выводов. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются общественно значимыми. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).

Итоговый вариант результатов прогнозного исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта прогнозирования, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.

На шестом этапепроисходит техническое оформление результатов прогнозного исследования и их последующая передача заказчику. Прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования направляется заказчику соответствующего прогноза, который может использовать прогнозные оценки и рекомендации для планирования организации законотворческой и правоприменительной деятельности, для составления конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты.

Следует также выделить такую традиционную стадию, как верификация (проверка) прогноза, являющуюся по своей сути факультативной. Верификационный этап прогнозирования в правотворчестве и правоприменении включает познавательные операции по проверке искомого результата, в ходе которого выявляются его полнота, обоснованность, степень завершенности, уточняется, пересматривается исходная исследовательская ситуация в направлении реконструкции объекта прогнозирования. Однако при этом следует учитывать замечание, что прогноз развития законодательства и других элементов правовой системы, как правило, не может быть непосредственно подтвержден практикой, ибо в большинстве случаев для этого необходим достаточно длительный этап развития законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Гаврилов О.А. Указ. соч. С. 38.

Уточнение прогноза является необязательным элементом процесса прогнозирования, поскольку проводится в случае, если это предусмотрено договором на выполнение научно-исследовательских работ либо по решению заинтересованного органа государственной власти. В первую очередь возможность уточнения прогноза имеет смысл при среднесрочном и долгосрочном прогнозировании. Дополнение и уточнение прогноза осуществляются с учетом влияния на предмет прогнозирования вновь возникших объективных и субъективных факторов. В целях соблюдения принципа объективности исполнителями на данном этапе должны выступать независимые внешние эксперты, не участвовавшие в проведении основного исследования.

Для отдельных прогнозных исследований развития законодательства и практики его применения этапы, принципы и методы прогнозирования могут уточняться и дополняться в соответствии с заданной программой, определяющей цель и задачи прогнозирования.