§ 4.3. Результаты изучения эффективности механизма

оказания социальных услуг (на примере города Москвы)

В ходе исследования "Мониторинг эффективности механизма оказания социальных услуг", проведенного Институтом законодательства и сравнительного правоведения в августе - сентябре 2009 г., автором было осуществлено анкетирование работников сферы социальной защиты населения города Москвы. Опрашивались сотрудники (государственные служащие) Департамента социальной защиты населения города Москвы, управлений социальной защиты населения округов, управлений социальной защиты населения районов и руководители учреждений, оказывающих социальные услуги. С учетом большого практического опыта управленческой и правоприменительной деятельности государственные служащие и представители учреждений социальной защиты населения выступают в данном случае в качестве экспертов.

Целью анкетного опроса было выявление представлений и оценок лиц, непосредственно связанных с регулированием отношений в социальной сфере. В ходе опроса выявлялось отношение к действующему законодательству, отдельным институтам и нормам, представление о степени урегулированности общественных отношений, эффективности действия органов власти, удовлетворенности населения оказываемыми услугами, а также предложения гражданских служащих о совершенствовании нормативно-правовой базы социальной сферы.

На основе обработки 100 анкет были получены следующие результаты.

1. Отношение к действующим законам в сфере социальной защиты населения.Большинство опрошенных полагает, что неэффективность механизма оказания социальных услуг в первую очередь связана с недостатками в правоприменительной деятельности, а лишь затем - с несовершенством самого законодательства. Так, 63% респондентов относят к числу факторов, препятствующих созданию эффективного механизма, недостатки правоприменения, тогда как несовершенство законодательства является негативным фактором лишь по мнению каждого третьего опрошенного.

Тем не менее значительное число экспертов считают необходимым внесение изменений и дополнений в действующие законы города Москвы. Более всего - 57% граждан полагают необходимым корректировать Закон Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

В то же время сторонников внесения изменений в Закон Москвы от 9 июля 2008 г. N 34 "О социальном обслуживании населения города Москвы" <1> значительно меньше - только 33% опрошенных. Таким образом, можно предположить, что при реализации положений Закона N 49 у опрошенных возникает больше затруднений, чем при применении положений основополагающего Закона "О социальном обслуживании населения".

--------------------------------

<1> Ведомости Московской городской Думы. 2008. N 9. Ст. 163.

В первую очередь это связано со сроками действия этих законов. Если практически за три года в основном обозначились основные пробелы и противоречия правового регулирования предоставления бесплатной юридической помощи жителям Москвы, то в отношении многих вопросов применения положений Закона "О социальном обслуживании населения" еще не сформирована однозначная позиция правоприменителей. Тем более что, как правило, в практической деятельности государственные служащие, при общем положительном отношении к закону, ориентированы при принятии решений на уточняющие и конкретизирующие подзаконные нормативные правовые акты.

Постановление правительства г. Москвы от 24 марта 2009 г. N 215-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы от 9 июля 2008 г. N 34 "О социальном обслуживании населения города Москвы" <1> было утверждено через три месяца после принятия Закона, в то время как аналогичное постановление по Закону N 49 - более чем через год (4 декабря 2007 г.). Это в значительной степени облегчило понимание и правильное применение закона. В указанном Постановлении содержатся: Положение о приеме граждан в учреждения нестационарного социального обслуживания Департамента социальной защиты населения города Москвы, Положение о приеме граждан в учреждения стационарного социального обслуживания города Москвы и оплате услуг стационарного социального обслуживания, Положение о порядке оказания органами и учреждениями социальной защиты населения адресной социальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, Территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению учреждениями социального обслуживания города Москвы.

--------------------------------

<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2009. N 20.

Кроме того, многие вопросы, связанные с оказанием бесплатной адвокатской помощи, трудно решить в пределах ведомственной подчиненности. При этом механизмы, которыми могут воспользоваться работники социальной сферы, неэффективны и, скорее всего, нет динамики в их уточнении. Это объясняет, почему так велико число лиц, считающих необходимым корректировать Закон "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве".

Несколько меньшее число респондентов полагают целесообразным внесение изменения в законы "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" <1> (18%) и "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве" <2> (14 %).

--------------------------------

<1> Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 12. Ст. 299.

<2> Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 12 (2). Ст. 289.

Примерно каждый десятый считает нужным скорректировать Законы "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" <1> и "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" <2>. В общем небольшое число респондентов, настаивающих на изменении закона, связано с тем, что многие сложные вопросы правоприменения разрешаются в проекте Федерального закона N 192992-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <3>, одобренном Московской городской Думой. В этом проекте уточняются механизмы и условия предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, мер социальной поддержки.

--------------------------------

<1> Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 12(2). Ст. 293.

<2> Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 1. Ст. 312.

<3> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.

2. Оценка соответствия объема и качества оказываемых услуг потребностям населения (диагностика ситуации).Анализируя экспертные оценки степени удовлетворенности населения социальными услугами, следует подчеркнуть, что, по данным опросов граждан, проведенных в других регионах, среди услуг, вызывающих недовольство у получателей, в первую очередь граждане отмечают именно социальные услуги (73,2%) и медицинские услуги (86,9%) <1>. Эти данные подтверждают и полученные нами результаты.

--------------------------------

<1> Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. М.: Экслибрис-Пресс, 2008.

Только 15% респондентов полагают, что объем (состав) предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг является безусловно достаточным. При этом откровенно признает недостаточность оказываемых услуг только каждый десятый. В основном респонденты (42%) считают, что с учетом финансовых и материальных возможностей органы власти не могут обеспечить предоставление большего объема услуг. Чуть меньше - 32% - присоединяются к мнению, что существуют неиспользуемые резервы, позволяющие расширить состав оказываемых услуг и число лиц, которым эти услуги могут быть оказаны.

Оценивая степень удовлетворенности населения Москвы предоставляемыми услугами, эксперты в первую очередь считают, что население более всего не удовлетворено оперативностью предоставления услуг (39%), а уже затем - составом (объемом) оказываемых услуг (34%) и комфортностью получения (26%). Еще меньше сторонников у мнения, что население Москвы недовольно квалификацией персонала (15%) и доступностью получения социальных услуг (17%).

Тем не менее, хотя общая оценка удовлетворенности населения предоставленными услугами положительна, многие эксперты считают необходимым расширить для некоторых групп населения объем (состав) предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг. Это, прежде всего, инвалиды (52%), несовершеннолетние, находящиеся в трудной жизненной ситуации (42%), граждане пожилого возраста (37%). Что касается малообеспеченных граждан и безработных, то для них предлагает расширить объем социальных услуг только каждый пятый респондент.

Многие эксперты достаточно высоко оценивают соответствие состава и качества социальных услуг, оказываемых на территории города Москвы, стандартам социального обслуживания и иным принятым нормам.

Тем не менее признается необходимость осуществления мониторинга доступности и качества государственных услуг. Было бы полезно использовать опыт Пензенской области, где уже разработаны основы мониторинга эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг. В частности, предложены методика оценки удовлетворенности получателей государственной услуги, методика оценки доступности и качества предоставляемой услуги. Для мониторинга предложена система показателей, отражающих параметры качества, комфортности и доступности услуг, которые должны содержаться в регламентах и стандартах предоставления государственных услуг <1>.

--------------------------------

<1> Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. С. 137.

Таким образом, наличие системы разноуровневых стандартов, административных регламентов, содержащих административные процедуры, в совокупности описывающих порядок действий как при оказании, так и при получении услуги, является важнейшей предпосылкой, обеспечивающей качество и доступность услуг. Тем не менее такой целостной системы еще нет, а задержка с разработкой и принятием стандартов в значительной мере снижает эффективность правового механизма оказания услуг, что и отмечают многие эксперты.

В исследовании, проведенном в Пензенской области, сопоставлялись оценка экспертов комфортности оказания услуг и мнение по этому поводу граждан. Было выявлено значительное расхождение: такие важные для населения параметры, как нормативы удаленности учреждений и продолжительности этапов оказания услуги, оцениваются как существенные лишь 20% экспертов.

3. Оценка экспертами деятельности органов исполнительной власти и учреждений по оказанию социальных услуг.Общие полномочия государственной власти города Москвы, установленные Федеральнымзаконом"Об основах социального обслуживания в Российской Федерации", по мнению экспертов, реализуются почти в полном объеме. При этом наиболее высоко респонденты оценивают реализацию федеральных законов и программ в сфере социального обслуживания. Чуть меньше - около 70% - считают, что реализуются полностью и в основном такие полномочия, как определение структуры и объема функций органов управления, а также создание, управление и обеспечение деятельности учреждений. На этом фоне показательным является наличие экспертов (10%), полагающих, что в основном не реализуются полномочия по координации деятельности социальных служб, а также по определению структуры и объема функций органов управления (7%).

Недостаточная координация деятельности социальных служб в значительной степени снижает адресность оказания социальной помощи и эффективность деятельности по оказанию социальных услуг. С учетом полученных результатов можно предположить, что необходимо дополнительное уточнение правового механизма координации социальных служб и учреждений при оказании услуг.

Что касается эффективности деятельности органов исполнительной власти и учреждений, то при общей высокой оценке всех уровней управления более эффективной, по мнению опрошенных, является работа Департамента социальной защиты населения Москвы и управлений социальной защиты населения округа и чуть менее эффективной - управлений социальной защиты населения района. Относительно меньшее число респондентов оценивают положительно деятельность подведомственных органам власти органов и учреждений, непосредственно оказывающих услуги. Полностью эффективной их деятельность считают 23%, а скорее эффективной - 40% экспертов.

Следует сказать, что об эффективности деятельности негосударственных учреждений выразили свое мнение менее половины экспертов. Скорее всего, с учетом малого опыта функционирования негосударственных учреждений, у ответивших не сформировалось однозначного мнения об их возможной эффективности. Это предположение подтверждает и тот факт, что мнение оценивших деятельность негосударственных учреждений разделилось почти поровну: 22% считают деятельность негосударственных учреждений скорее эффективной, а 18% скорее неэффективной.

4. Представление экспертов о негативных социально-правовых факторах и первоочередных мерах повышения эффективности деятельности по оказанию услуг.Показательным является представление экспертов о мерах, которые необходимо предпринять для повышения эффективности деятельности по предоставлению социальных услуг. В первую очередь они связывают повышение эффективности деятельности по оказанию услуг с ресурсным обеспечением: достаточным финансированием (68%), совершенствованием материальной базы и инфраструктуры (53%). Не меньшее значение придают респонденты введению четких процедур взаимодействия органов и организаций (51%).

В то же время, на наш взгляд, недооцениваются опрошенными меры по реструктуризации системы учреждений, включая изменение их организационно-правовых форм (26%), а также необходимость более четкого определения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов власти (18%). Возможно, это связано с тем, что данные меры, хотя и являются актуальными, тем не менее требуют значительно большего промежутка времени для достижения значимого результата, тогда как улучшение материально-технического обеспечения и оптимизация взаимодействия могут дать быстрый эффект.

При оценке социально-правовых факторов, препятствующих созданию эффективного механизма социальных услуг, на первое место большинство опрошенных (63%) поставили недостатки правоприменения. Несовершенство законодательства в качестве негативного фактора признается 40% респондентов.

Разработку и совершенствование механизмов ответственности за нарушение законодательства в сфере оказания социальных услуг относят к числу факторов, препятствующих созданию эффективного механизма оказания социальных услуг, менее одной трети опрошенных. Еще менее значимым, по мнению экспертов, является слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми участниками правоотношений - 16%.

Значительная часть опрошенных (68%), оценивая недостатки правовой регламентации деятельности по оказанию социальных услуг, указала на отсутствие перечня и процедуры предоставления платных и бесплатных услуг на уровне учреждения, а также на нечеткую регламентацию оснований и условий получения услуги. Можно предположить, что это связано с тем, что именно эти проблемы порождают в ходе правоприменительной деятельности наибольшее количество неясностей, возможности неоднозначного применения (толкования) закона.

Относительно значимым, по мнению работников социальной сферы, является также отсутствие стандартов социальных услуг, неразработанность договорных механизмов ответственности услугодателя, отсутствие административных регламентов предоставления услуг.

Определенная недооценка регламентов, на наш взгляд, связана с тем, что, как правило, закрепленным в регламентах обязанностям по предоставлению услуг не всегда соответствуют реальные материально-технические и организационные возможности органов власти и учреждений. Так, по оценкам экспертов (упомянутое исследование в Пензенской области), уровень обеспеченности регламентов по анализируемым государственным услугам недостаточен. Полностью обеспечены материально-техническими ресурсами регламенты, по мнению 40% экспертов, финансовыми и кадровыми ресурсами - 20%.

5. Отношение к правовой регламентации деятельности учреждений социальной сферы.Достаточно настороженно относятся эксперты к преобразованию бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в автономные учреждения. Считают, что повысится эффективность деятельности учреждений, только 14% респондентов, тогда как 33% уверены, что деятельность учреждений не улучшится. Такая позиция скорее всего, связана с недостаточным временем функционирования имеющихся автономных учреждений и неопределенностью практической реализации предоставляемых автономным учреждениям прав и обязанностей. Это предположение подтверждает то, что абсолютное большинство затруднилось с ответом на вопрос об эффективности преобразования бюджетных учреждений в автономные.

Позитивная ориентация работников органов исполнительной власти на преобразование имеющихся автономных учреждений является значимым фактором, так как именно от активности органов власти, их готовности к этому процессу во многом зависит будущая эффективность автономных учреждений. Создание достаточной нормативной базы, направленной на стимулирование процесса преобразования на уровне субъекта Федерации, - это один их путей выстраивания (совершенствования) правового механизма оказания социальных услуг.

В части регионов в этом направлении ведется большая работа. Так, с целью реализации Федерального законаот 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <1> и в соответствии с Законом Калужской области "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Калужской области" <2> в Калужской области принято Постановление правительства Калужской области от 9 сентября 2008 г. N 373 "Об автономных учреждениях Калужской области" <3>. В этом Постановлении решаются вопросы осуществления органами исполнительной власти Калужской области функций и полномочий учредителя в отношении автономного учреждения и подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений, а также формирования и финансирования задания учредителя. Кроме того, в Постановлении содержатся методические рекомендации по формированию задания учредителя в отношении автономного учреждения и типовая форма соглашения между учредителем и автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

<2> Весть. 2003. 9 апреля. N 92.

<3> Весть. 2008. 24 сентября. N 338 - 339.

Детальность проработки правового механизма процесса преобразования бюджетных учреждений в автономные, обязанностей власти поможет в дальнейшем, с одной стороны, сохранить управляемость, а с другой - расширит объем, повысит качество и адресность оказываемых социальных услуг. Пока же, при отсутствии такого детального правового механизма, сохраняется настороженное отношение к созданию автономных учреждений.

С учетом большого объема работ, необходимости оказания дополнительных услуг и повышения адресности оказания услуг эксперты считают возможным и целесообразным более активное привлечение частных учреждений для оказания социальных услуг. Хотя определенная часть ответивших и считают, что это либо в принципе нецелесообразно (8%), либо в существующих социально-экономических условиях невозможно (6%), большая часть являются сторонниками создания для оказания социальных услуг частных учреждений. При этом эксперты полагают, что эффективной деятельность этих учреждений будет лишь при условии четкого определения полномочий и ответственности органов власти и учреждений, а также при условии разработки механизмов контроля.

Мнение о необходимости дополнительной правовой регламентации контроля за деятельностью учреждений, оказывающих социальные услуги, таково. Считают, что недостаточна правовая регламентация именно частных учреждений, - 56%, общественных, религиозных и благотворительных учреждений - 51%, автономных учреждений - 47%, в то время как контроль за деятельностью государственных учреждений лишь, по мнению каждого пятого эксперта, нуждается в дополнительной правовой регламентации.

В целом, оценивая последствия расширения сети негосударственных учреждений, наиболее значительная группа респондентов считает, что оказание социальных услуг этими учреждениями приведет к изменению состава оказываемых услуг (55%), сокращению расходов бюджета (35%). Около одной пятой присоединяются к мнению, что следствием будет повышение качества услуг. В отношении доступности социальных услуг примерно одинаковое количество опрошенных прогнозирует как повышение, так и снижение доступности услуг.

Таким образом, можно констатировать, что в основном сформировано достаточно лояльное отношение к созданию негосударственных социальных учреждений. При этом их деятельность нуждается, по мнению лиц, занятых в сфере оказания услуг, в разработке дополнительных правовых механизмов, в том числе механизмов контроля, особого вида договоров органов власти и учреждений, предусматривающих четкое распределение прав, обязанностей, ответственности сторон.

Оказание услуг учреждениями различной организационно-правовой формы требует значительных усилий по координации их деятельности органами исполнительной власти. Именно исполнительные органы власти, как государственной, так и муниципальной, в состоянии отслеживать и координировать весь процесс оказания услуг: от выявления потребности в оказании услуг до контроля за конечным результатом.

По мнению экспертов, для координации деятельности государственных учреждений и организаций иных форм собственности наибольшее значение имеет информационное обеспечение этого процесса. Так, 58% считают необходимым в первую очередь создать информационные банки данных негосударственных организаций при Департаменте социальной защиты населения, а 29% - вести реестр лиц, нуждающихся в дополнительной социальной бесплатной помощи.

Есть также сторонники и у мнения, что для повышения информационной обеспеченности необходимо ввести дополнительные показатели отчетности для негосударственных учреждений (15%).

Имеют значение и иные формы оптимизации взаимодействия государственных учреждений и иных организаций. Примерно одна треть полагает возможным наделить дополнительными правами именно государственные учреждения, так как они владеют ситуацией на территории и оказывают основные социальные услуги.

6. Трудности взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти и учреждений при оказании социальных услуг.

При взаимодействии органы государственной (муниципальной) власти и учреждений сталкиваются с трудностями при заключении соглашений в наибольшей степени, далее - при контроле за качеством предоставленных услуг. Еще меньшее число указало на трудности, возникающие при размещении госзаказа. Противоречия, возникающие между сторонами в данном случае, обусловлены в том числе и недостатками в правовой регламентации процедур и форм взаимодействия.

Часть ответивших указали на трудности взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления по вопросам опеки и попечительства. По мнению экспертов, у органов муниципальной власти отсутствуют достаточные объемы денежных ресурсов и, кроме того, нет желания осуществлять совместную деятельность в связи с отсутствием прописанных регламентов работы или взаимодействия.

При заключении соглашенийреспонденты указали на следующие трудности: нет методической помощи, отсутствует юридическое сопровождение, отсутствует контроль за исполнением заключенных соглашений, стороны не несут правовой ответственности, имеет место затягивание процесса. Кроме того, не всегда есть достаточно подробная регламентация некоторых вопросов, например порядка оказания услуг семьям, имеющим детей-инвалидов.

При размещении государственного заказаосновные трудности связаны с тем, что ценовой показатель является определяющим фактором при подведении итогов конкурса, в конкурсах побеждает тот, кто указывает меньшую сумму, тогда как возможность оказать качественные услуги и в должном объеме учитывается не всегда. Отмечается также ответившими сложность оформления документов и контроля за выполнением госзаказа.

Трудности взаимодействия при контроле за качествомпредоставленной услуги связаны с отсутствием критериев качества и эффективности, нереагированием учреждений и предприятий, оказывающих услуги, на критику органов власти, отсутствием законодательной базы.

Отмечают также многие эксперты отсутствие единой базы данных для оказания социальных услуг. В частности, указывают на целесообразность совершенствования обмена информацией, необходимой для получения гражданами социальных услуг, между органами и учреждениями, предоставления достоверной информации, наличия качественной локальной электронной связи. Кроме того, имеет место нехватка персонала с юридическим образованием для решения спорных вопросов.

7. Предложения экспертов о совершенствовании нормативно-правовой базы оказания социальных услуг.Для повышения эффективности оказания социальных услуг многие из ответивших перечислили нормы и нормативные правовые акты, которые необходимо принять, а также те проблемы, которые нуждаются в дополнительной правовой регуляции.

Значительное число опрошенных указали на необходимость большей детализации процедуры предоставления услуг. Предлагается принять "четкий перечень предоставляемых услуг до последней запятой", детальные региональные стандарты социального обслуживания города Москвы.

Прежде всего нуждаются в более подробной правовой регламентации вопросы предоставления услуг на платной основе, например порядок предоставления платных услуг, в том числе дополнительных, не входящих в территориальный перечень услуг.

По мнению ответивших, должен быть разработан четкий регламент, который будет определять адресата бесплатных услуг, четко разграничены категории населения для получения платных и бесплатных услуг, более четкая регламентация оснований и условий получения услуг, а также проведена оценка индивидуальной нуждаемости в услугах.

Опыт разработки стандартов в Пензенской области свидетельствует о том, что многие из указанных проблем не разрешаются даже при принятии стандартов и регламентов оказания услуг. Так, в числе недостатков, выявленных в ходе исследования в Пензенской области, отмечается, что принятые стандарты охватывают только бюджетные услуги и не распространяются на платные государственные услуги, многие стандарты неконкретны, что затрудняет их использование. Кроме того, отмечаются и недостатки регламентов. В частности, в регламентах отсутствует информация о возмездности (безвозмездности) предоставления услуги, а если услуга платная - о размере оплаты.

Предлагается также разработать порядок реализации Закона "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве", а также в дополнение к мерам по реализации (Постановление Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. N 215-ПП <1>) порядок реализации Закона "О социальном обслуживании населения города Москвы".

--------------------------------

<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2009. N 20.

Кроме того, в развитие Закона "О социальном обслуживании населения города Москвы" и Постановления Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. N 215-ПП целесообразно, по мнению ряда экспертов, разработать конкретное Положение об оказании материальной (денежной) помощи, в котором содержался бы механизм, регламентирующий порядок оказания материальной помощи органами социальной защиты населения, так как Постановлением Правительства города Москвы N 215-ПП старый порядок отменен, а по новому положению категории граждан, нуждающихся в оказании такой помощи, неконкретны.

Предлагается также установить норму среднего дохода для получения продуктовой и вещевой помощи, бесплатного обслуживания на дому и получения индивидуальных дополнительных услуг, их периодичность и вид.

Существенно затрудняет правоприменение, по мнению экспертов, отсутствие четких нормативных определений таких понятий, как "трудная жизненная ситуация", "группы риска", "одинокий или одиноко проживающий гражданин" (статус), "малообеспеченный гражданин". Эксперты считают, что по каждому закону отдельно необходимы критерии определения состава семьи, виды и период учитываемых доходов, порог бедности или малообеспеченности, критерии адресности предоставления бесплатной социальной помощи.

Значительное число предложений касается вопросов деятельности учреждений в сфере оказания социальных услуг. Респонденты предлагали принять нормы или нормативные правовые акты по преобразованию детских учреждений (приютов) в социально-реабилитационные центры, по деятельности некоммерческих организаций в сфере оказания услуг, разработать и утвердить новое Примерное положение о ГУ КЦСО.

Высока ориентация работников сферы социального обслуживания на методические рекомендации. Многие считают целесообразным принятие таких методических рекомендаций, как Методические рекомендации по делопроизводству структурных подразделений КЦСО в соответствии с действующим законодательством, Методические рекомендации по оформлению договора, Методические материалы по оказанию срочной социальной помощи, Методические рекомендации по организации социального обслуживания различных категорий граждан, акты, регулирующие единое делопроизводство при назначении ежемесячных компенсационных выплат к пенсиям.

Также предлагаются меры, направленные на защиту прав работников социальной сферы. А именно: принять Закон о защите прав работников сферы социальной защиты населения, реализовывать нормы, регламентирующие вопросы стимулирования и премирования выполняемых работ, и т.д.

Эксперты считают целесообразным также разработать нормы качества жизни и критерии оценки качества предоставляемых услуг.

Кроме того, эксперты указали на ряд частных вопросов, которые нуждаются в четкой правовой регламентации. Это:

- объем и количество услуг одному адресату;

- нестационарное обслуживание граждан, потерявших возможность самообслуживания, принудительное помещение граждан в стационарные учреждения соцзащиты, оказание социальных услуг семьям безработных;

- оказание бесплатных нотариальных услуг;

- обязанность граждан документально подтверждать свой доход при получении любых видов социальных услуг;

- порядок вскрытия дверей в квартире, если клиент не выходит на связь;

- совместный отдых семей с детьми-инвалидами и здоровыми детьми.

Как было показано выше, опрос экспертов - один из видов проведения мониторинга реализации законов и иных нормативных правовых актов в социальной сфере. Экспертный опрос позволяет выявить проблемы, правовое регулирование которых недостаточно или противоречиво. Регулярные экспертные опросы, так же как и изучение общественного мнения, позволяют своевременно корректировать как нормативную правовую базу, так и действия органов исполнительной власти всех уровней по точному применению закона.

Экспертный опрос показал, что в наибольшей степени препятствуют созданию эффективного механизма оказания социальных услуг недостатки правоприменения (63%) и в меньшей степени - несовершенство законодательства (40%).

Основные проблемы, нуждающиеся в разрешении, по мнению экспертов, - это отсутствие системы административных процедур и социальных стандартов, детально регламентирующих процесс оказания услуг. Экспертами был назван ряд нормативных актов, принятие которых необходимо в ближайшее время, в частности по проблемам оказания платных и бесплатных услуг.

Кроме того, нуждается в совершенствовании регламентация деятельности учреждений, непосредственно оказывающих услуги. Оценка предлагаемых мер по реструктуризации системы учреждений, в частности преобразования бюджетных учреждений в автономные, достаточно осторожна, что ставит перед органами исполнительной власти субъектов РФ задачу более четкой проработки на основе закона программы таких преобразований, включая как совершенствование нормативной базы, так и обеспечивающие ресурсно-организационные меры.