§ 1.3. Юридическая техника правового мониторинга

Как было отмечено выше, правовой мониторинг представляет собой новый специфический вид юридической деятельности. В настоящее время складываются предпосылки для придания ей "статуса" государственной деятельности, функции органов государственной власти. Минюстом России разработаны проекты Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и соответствующего Положения, утверждаемого названным Указом, а также Постановления Правительства Российской Федерации, утверждающего Методику проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации <1>, которые закладывают основу развития техники правового мониторинга, усложнения ее структуры.

--------------------------------

<1> Проекты размещены на официальном сайте Минюста России (см.: http://www.minjust.ru/ru/).

В субъектах Российской Федерации этот процесс идет более интенсивно. В некоторых из них уже действуют специальные нормативные правовые акты, определяющие порядок и методику проведения правового мониторинга. Это, в частности: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" <1>; Положение "О порядке проведения мониторинга правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа в системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа", утвержденное Постановлением губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 марта 2009 г. N 25-ПГ <2>; Методические рекомендации по проведению мониторинга правоприменительной практики Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные Распоряжением Губернатора округа от 2 апреля 2009 г. N 36-Р <3>; Методические рекомендации по проведению мониторинга законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденные Распоряжением Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 февраля 2009 г. N 10-Р <4>; Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" <5>; Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области 23 октября 2008 г. N 1252-IV "О принятии положения о мониторинге законов Нижегородской области" <6>.

--------------------------------

<1> Красный Север. 2009. 11 июня. N 63/2. Спецвыпуск.

<2> Красный Север. 2009. 26 марта. N 30/1. Спецвыпуск.

<3> Красный Север. 2009. 9 апреля. N 37. Спецвыпуск.

<4> Красный Север. 2009. 19 февраля. N 16. Спецвыпуск.

<5> Липецкая газета. 2008. 16 декабря. N 241.

<6> Нижегородские новости. 2009. 7 марта. N 41 (4173).

Перечисленные акты уникальны в своем роде. Они дают необходимый материал для исследования. Не меньшую ценность для научного познания имеют упомянутые выше проекты Указа Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, а также ПриказМинистерства экономического развития Российской Федерации от 15 февраля 2007 г. N 50 "Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства" <1>.

--------------------------------

<1> Приказ опубликован не был.

Во всех известных видах мониторинга (финансовый, экологический и др.) применяются определенные средства, позволяющие осуществлять наблюдение, отбирать пробы (например, пробы воды, почвы и т.п.), производить измерения (например, уровня содержания отравляющих веществ в воде, в воздухе и т.п.), сопоставлять ранее полученные результаты с вновь поступившими и т.д. Во многом их набор определяется спецификой объекта мониторинга и уровнем развития соответствующей техники.

Объекты правового мониторинга расположены в правовой сфере. Как разновидность юридической деятельности он имеет технико-юридический компонент - совокупность инструментов, с помощью которых достигаются цели и решаются задачи правового мониторинга.

При первом приближении юридическая техника правового мониторинга предстает в виде совокупности средств и приемов наблюдения, анализа и оценки правовой информации, а также критериев и показателей эффективности законов и практики их реализации. Однако по мере осмысления данного явления и наблюдения процесса институализации правового мониторинга как вида государственной деятельности структура этой техники представляется все более сложной, а ее элементы более разнообразными, все более ярко проявляющими черты технико-юридических приемов, средств и способов.

Анализ текстов упомянутых выше актов и проектов позволяет предположить, что технико-юридические приемы и средства будут широко использоваться уже на стадии планирования мониторинговой деятельности. Так, согласно проекту Положения "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", исходным документом для планирования мониторинговой деятельности ее субъектами со стороны государства будет являться сводный план мониторинга, разработанный с учетом планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, одобренный Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На основе сводного плана субъекты мониторинга со стороны государства будут готовить планы мониторинга в установленных для них сферах деятельности и в рамках предоставленных им законодательством полномочий. В системе федеральных органов исполнительной власти непосредственную разработку плана мониторинга будет осуществлять Минюст России на основе сводного плана и предложений федеральных органов исполнительной власти.

На данном этапе познания еще сложно сказать утвердительно, что в данном случае будут использоваться исключительно своеобразные технико-юридические приемы, составляющие технику правового мониторинга. Возможно, для этого будут адаптированы элементы нормотворческой или правоприменительной техники. Однако это предположение не исключает возможность возникновения самостоятельных приемов и средств, например: техники составления планов, отсылок к другим планам, техники утверждения планов и программ мониторинга, техники оформления предложений федеральных органов исполнительной власти в проект сводного плана. Согласно проекту Положения они должны содержать: цель и объект мониторинга; перечень субъектов мониторинга; требования к форме собираемой информации, ее содержанию, объему и показателям; сроки проведения мониторинга и другое, т.е. фактически речь идет о структурных и содержательных правилах составления указанных предложений.

На стадии проведения мониторинга предполагается использовать технико-юридические приемы конкретизации цели и объекта мониторинга, сбора информации (например, путем направления поручений территориальным органам, подведомственным федеральным службам и агентствам, запрос Минюста сведений и комментариев в общественных организациях и др.). На этапе обобщения и анализа информации уже сейчас используются такие технико-юридические средства, как "досье закона", критерии и показатели эффективности законов и практики их применения. При оформлении результатов мониторинга применяются специальные приемы подготовки итогового документа, содержащего обоснованные предложения по коррекции законодательства в виде докладов и т.п.

Это небольшая иллюстрация того, что такое явление, как юридическая техника правового мониторинга, достаточно сложно в структурном и содержательном плане и требует самого серьезного изучения и использования для этого соответствующей методологии.

В качестве рабочего описательного понятия можно принять за основу следующее ее определение. Юридическая техника правового мониторинга - это совокупность средств, приемов и способов планирования мониторинговой деятельности, получения необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов мониторинга.

Исследование юридической техники правового мониторинга, формирование позитивного научного знания о данном явлении требуют применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для изучения данного явления, происходят исходя из особенностей предмета исследования, форм его существования и специфики решаемых научных задач.

Правовая наука призвана снабдить субъектов мониторинга рациональными приемами наблюдения, анализа и оценки качества законов и практики их применения. Основная задача познания юридической техники правового мониторинга состоит не только в разработке наиболее совершенных приемов и средств его проведения, но и в раскрытии рационального пути внедрения теоретических знаний о праве, правовом мониторинге и юридической технике в практическую сферу - в практику правового мониторинга.

Разработка юридической техники правового мониторинга на уровне современных задач юридической науки и практики требует определения и конкретизации предмета исследования.

Предмет конкретных исследований юридической техники правового мониторинга составляют не только сами средства и приемы, обеспечивающие достижение его целей и решение соответствующих задач, но и деятельность субъектов мониторинга по их созданию и применению, а также закономерности их внедрения в государственно-правовую практику и определения наиболее рациональных путей такого внедрения.

Названные закономерности практически не исследованы. Однако если исходить из совокупности наличного содержания юридической техники правового мониторинга, ее конкретных средств и приемов, применяемых при его планировании, проведении, оформлении результатов и т.д., то можно предположить, что предмет исследования образуют эмпирические закономерности. Закономерности такого рода представляют собой результат обобщения позитивного опыта правового мониторинга или конкретизации какого-либо теоретического положения применительно к специфике данной деятельности. Тем самым знания о юридической технике правового мониторинга и упомянутых закономерностях являются знаниями методологического плана, призванными вооружить юристов научно обоснованными рациональными методами практического действия.

В настоящее время в правовой науке складывается парадигма исследований, в соответствии с которой вопросы технологии правового мониторинга, его техники и методологии не разграничиваются и формулируются как проблемы последней. Данный подход представляется малопродуктивным и, на наш взгляд, может привести к ошибочным выводам.

Категория "методология правового мониторинга", столь модная сейчас <1>, равно как и призывы отдельных ученых активно ее разрабатывать <2>, представляется довольно спорной. Тем более что рассуждения о методологии правового мониторинга сводятся к формированию позитивного теоретического знания о нем - разработке его понятия, целей, принципов, субъектов, стадий, методов (прикладных) проведения и т.п. Известно, что задача теории состоит в формировании позитивного знания о предмете. Методология отвечает за организацию формирования этого знания. С этой точки зрения мы можем констатировать, что происходит подмена понятий - теории и методологии правового мониторинга.

--------------------------------

<1> См.: Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. С. 63 - 158.

<2> См.: Зражевская Т.Д. Выступление на Межрегиональном научно-практическом семинаре "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования: Сборник материалов конференции. М.: Московская городская Дума, 2008. С. 101 - 107.

Методология обеспечивает организацию формирования позитивного знания о предмете. Если правовой мониторинг - это предмет исследования, о котором необходимо сформировать систему знаний, то можно говорить лишь о методологии исследования его как государственно-правового явления.

Выражение "методология правового мониторинга" может иметь право на существование в том случае, если признать, что правовой мониторинг - это наука, имеющая свой собственный методологический арсенал. Тем не менее это далеко не так. Возможно, в перспективе сформируется отрасль научного знания с названием "правовой мониторинг", однако сейчас об этом говорить преждевременно.

Цель правового мониторинга состоит не в формировании научного знания, а, как заявлено в специальной литературе, в формировании эффективного механизма правового регулирования. На этом фоне преобладает функциональный подход к определению правового мониторинга. Его рассматривают как определенного рода деятельность, как функцию государственных органов и т.п.

Методология этой деятельности, определяемая как совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики <1>, в процессе восприятия и изучения смешивается с технологией, техникой и методикой его проведения. Нетрудно заметить, что при этом выпадают из поля зрения технико-юридические приемы и средства составления планов и программ мониторинговой деятельности, критерии и показатели, позволяющие оценивать эффективность законов и практики их реализации, техника ведения досье закона, оформления результатов мониторинга и др.

--------------------------------

<1> См.: Интерпретация основных понятий общей концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики была разработана Межведомственной рабочей группой Совета Федерации и впоследствии скорректирована участниками Второй Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", проходившей 20 мая 2004 г. См: Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (30 июня 2005 г.). М.: Издание Совета Федерации, 2006. С. 130 - 133.

Представители данного подхода выделяют в качестве важнейших методов правового мониторинга наблюдение, анализ, синтез и оценку полученных сведений. Упомянутые приемы и методы научного познания действительно применяются в ходе проведения правового мониторинга, и по крайней мере на уровне научной гипотезы можно говорить о том, что они, наряду с другими технико-юридическими средствами и приемами, охватываются понятием "юридическая техника правового мониторинга". Однако их совокупность не может "квалифицироваться" как методология последнего.

Основное отличие приемов, средств техники мониторинга от методов, принципов научного познания характеризуется сферой, целями, задачами и результатами их применения. Методы научного познания применяются в научных исследованиях, проводимых в целях получения новых теоретических или эмпирических знаний, расширения содержания общей теории права или иной юридической науки. Приемы, правила техники мониторинга определяют путь, правильное движение мышления не в научной, а практической сфере, связанной с наблюдением, анализом и оценкой законодательства и практики его применения. Поэтому если та или иная часть научных методов может применяться в процессе мониторинга, то правила техники мониторинга оказываются малоэффективными в научном познании и не могут способствовать получению новых научных знаний о праве, закономерностях его функционирования и развития.

Принципиально различными предстают и результаты применения научных методов и техники мониторинга. Если совокупным результатом первых выступают научные знания в виде теории права или иной юридической науки, то совокупный результат техники мониторинга характеризуется его действующей системой и степенью достижения его главной цели - обеспечения обратной связи между обществом и законодателем.

Обнаружение юридической техники правового мониторинга является следствием поступательного изучения явления, не подвергавшегося ранее специальному исследованию в аспекте юридической техники и технологии, выявления новых сторон мониторинга, которые хотя и фиксировались ранее в исследованиях, но рассматривались в качестве элементов "методологии" правового мониторинга.

Научное исследование юридической техники правового мониторинга немыслимо без предварительного уяснения исследователем накопленных человеческих знаний об объекте познания и способах его изучения. Приступая к сбору фактов, ученый неизбежно опирается на предшествующие знания в процессе выдвижения гипотез, разработки средств сбора эмпирических фактов, описания и объяснения итогов эмпирического познания. Основная трудность для исследователя состоит в том, что до настоящего времени не было подготовлено и издано ни одной научной статьи, диссертации или монографии, посвященной юридической технике правового мониторинга. Данный термин еще неизвестен в правовой науке, а сама научная проблема впервые сформулирована в настоящей работе. Занявшись этой темой, ученый может опираться лишь на многочисленные публикации по юридической технике, а также специальную литературу по проблемам правового мониторинга, коррупциогенности нормативных правовых актов и антикоррупционной экспертизы. Определенные ориентиры в исследовании может дать изучение работ по проблеме эффективности действия правовых норм.

Специфика начала познания данного вида техники состоит в том, что сначала появилась теория правового мониторинга, в рамках которой были разработаны отдельные технико-юридические средства (например, критерии и показатели оценки эффективности закона и практики его реализации), а потом акты ее реализации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Толмачева Н. Мониторинг закона - от практики к теории. С. 3 - 11.

Стремление теоретически осмыслить, раскрыть закономерности функционирования и развития правового мониторинга сводится в настоящее время к разработке понятийного аппарата, отражающего понимание юристами данного явления. В отношении правового мониторинга этот процесс еще не завершен, а к решению задачи разработки понятия "юридическая техника правового мониторинга" правоведы еще не приступали.

Специальные исследования юридической техники правового мониторинга следует начинать не только со сбора и осмысления эмпирических фактов, но и с осуществления критического анализа понятий правового мониторинга и юридической техники, а также выяснения связей и закономерностей функционирования в правовом мониторинге правотворческой и правоприменительной техники.

Нужно решить ряд гносеологических задач, в частности:

1) интерпретировать понятие "юридическая техника" применительно к правовому мониторингу;

2) определить пределы применения понятий общей теории права и юридической техники (как метатеории);

3) сформулировать новые понятия, отражающие юридическую технику правового мониторинга и смежных явлений;

4) осуществить терминологическое закрепление новых понятий.

Наличие развитой системы понятийного аппарата правоведения, категорий и законов философии в значительной степени облегчает процесс познания юридической техники правового мониторинга.

Особенность современного периода становления правового мониторинга состоит в том, что отдельные понятия могут создаваться не только путем отражения реально существующих явлений и процессов. В ряде случаев процесс формирования понятий предшествует отражаемому в нем явлению - юридической технике правового мониторинга или ее элементу. Правовой мониторинг, его техника и технология, прежде чем объективироваться в реальной жизни, предварительно сформировались идеально в форме правовых понятий. Образование таких понятий представляет собой результат логического развития правовых идей.

Познание юридической техники правового мониторинга требует изучения ее связей с правотворческой, правоприменительной, систематизационной, интерпретационной техникой. Уже сейчас можно наблюдать взаимное влияние этих видов юридической техники. Так, оформление критериев и показателей эффективности законов и правоприменительной практики приводит к возникновению приемов нормотворческой техники, их закрепляющих в нормативных правовых актах. В них появляются так называемые оценочные элементы и др. Оформление результатов мониторинга, вероятно, невозможно без использования средств и приемов правоприменительной техники.

Изучение взаимосвязей упомянутых видов юридической техники требует их четкого разграничения. Решение этой задачи во многом зависит от уровня проникновения в сущность техники мониторинга, выявления ее устойчивых признаков и свойств и формирования не только эмпирического, но, прежде всего, абстрактного знания о ней.

Не менее важно установление связей технико-юридических приемов и средств правового мониторинга с правилами его проведения, а также с его технологией. Для разграничения этих элементов объекта исследования могут быть полезны наработки теоретиков права в сфере юридической техники и технологии. Однако, принимая во внимание отсутствие единства во взглядах ученых по вопросам разграничения юридической техники и технологии, здесь следует соблюдать определенную осторожность в заимствовании и использовании теоретических положений и конструкций.

Юридическая техника правового мониторинга неоднородна. Подходы к ее анализу (расчленению целого) могут быть разными. Например:

- по стадиям правового мониторинга его техника может быть подразделена на технику планирования, сбора необходимой информации, ее фиксации, обобщения, анализа и оценки, оформления и обнародования, а также реализации результатов;

- по роли (функциональной нагрузке) можно выделить такие ее составляющие, как мыслительные операции, средства и приемы составления документов (планов, докладов, досье "закона" и др.), средства оценки объекта мониторинга и информации о нем (критерии и показатели эффективности);

- в зависимости от качества элементов, ее составляющих в структуре техники правового мониторинга, можно выделить технико-юридические средства, приемы и способы, обеспечивающие достижение целей и решение задач правового мониторинга.

Изложенное является в значительной степени предположением. Ни одна из приведенных классификаций не является выверенной и в необходимой степени взвешенной. Тем более не обладает признаками универсальности. Безусловно, возможны и другие подходы к структурному анализу рассматриваемого явления.

Завершая рассмотрение обозначенных выше вопросов, подчеркнем следующее. Юридическая техника правового мониторинга - явление новое, во многом зарождающееся в настоящее время. Процесс ее научного познания находится на начальной стадии. Приведенные выше признаки и элементы данного явления, а также сформулированные научные задачи и направления исследования в какой-то мере позволяют определить методологический арсенал, необходимый для исследования данного явления. Изложенное выше сформулировано во многом в плане постановки проблемы, поскольку заявлять об истинности высказанных идей, апробированности предложенных подходов и решений в настоящее время преждевременно.