§ 1.2. Концепция правового мониторинга и ее коррекция в

ходе внедрения в деятельность органов государственной

власти

В деле формирования научных основ правового мониторинга немалая заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, сотрудниками которого разработана концепция правового мониторинга <1>, подготовлена методика его организации и проведения <2>, успешно применяемая в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 11 - 15; Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 25 - 38.

<2> Аналитический доклад "Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения" (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации). 2006.

В основу упомянутой концепции положено понимание правового мониторинга как функции органов государственной власти, как одного из видов государственной деятельности. Ее авторы определяют правовой мониторинг как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной; 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете - обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина <1>. Такое понимание правового мониторинга позволило автор концепции относить к числу его объектов не только действующее законодательство и практику его применения, но и законопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти.

--------------------------------

<1> Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч.С. 30.

На наш взгляд, существуют основания для критического переосмысления понятия правового мониторинга, положенного в основу упомянутой концепции.

Прежде всего, вызывает сомнение формулировка понятия правового мониторинга как "системы информационных наблюдений". С позиции социологии права под наблюдением понимается "целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме" <1>. Представляется, что наблюдение является скорее одним из методов мониторинговой деятельности, с помощью которого решаются задачи и достигается цель последнего. Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве комплекса действий, однако указанные действия не ограничиваются осуществлением наблюдения. В этой связи трактовка правового мониторинга как "системы информационных наблюдений" не является точной ввиду отсутствия указания на иные составляющие данной деятельности - анализ, оценку и прогнозирование.

--------------------------------

<1> Зенков В.Н. Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. Изд. 3-е. М., 2004. С. 333.

Кроме того, формулировка "информационные наблюдения" также представляется некорректной. Наблюдение - это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта. Таким образом, указание на "информационный" характер наблюдения является излишним.

Еще одним недостатком рассматриваемой концепции является тот факт, что ею не охватывается такой важный элемент научной деятельности, завершающий процесс правового мониторинга, как прогнозирование. Необходимость включения прогнозной составляющей в систему правового мониторинга объясняется следующим.

В ходе реализации правовых норм непрерывно возникают позитивные и негативные отклонения от правовой модели. Такие отклонения отражают нарушения социальных норм, которые характеризуются массовостью, устойчивостью и распространенностью при сходных социальных условиях.

Правоприменение позволяет выявить пробелы, противоречия и другие дефекты в процессе реализации правовых норм, определить действенность мер ответственности и стимулирования, а в целом - эффективность правового регулирования. Эффективным методом своевременного выявления дефектов законодательства, которые деформируют действие права <1>, как уже было отмечено ранее, является правовой мониторинг.

--------------------------------

<1> Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса// Журнал российского права. 2009. N 8. С. 14 - 24.

Однако процесс совершенствования правовой основы развития государства не завершается проведением мониторинговых исследований. В целях определения динамики форм правового регулирования и их соотношения с внеправовыми регуляторами необходимо использовать научный инструментарий юридического прогнозирования.

Прогнозирование как метод научного предвидения давно получило признание в научном мире. Его объектами могут выступать отрасли законодательства, правовые институты, законы и иные крупные правовые акты, формы деятельности государственных и муниципальных органов, формы и деятельность социальных учреждений и бизнес-структур, динамика отношения граждан к праву <1> и др.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития// Журнал российского права. 2008. N 10. С. 15 - 22.

Прогнозирование опирается на мониторинг действия правовых норм, одновременно являясь важнейшим индикатором сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Необходимость проведения прогнозного исследования зависит от степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных факторов. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения <1>.

--------------------------------

<1> Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозированиязаконодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 3 - 14.

Вышеуказанная взаимосвязь мониторинга и прогноза в сфере правового регулирования вызвала в юридической науке предложения по включению прогнозного элемента в мониторинговую деятельность. Так, Ю.Г. АрзамасовиЯ.Е. Наконечныйвыделяют прогностическую функцию мониторинга нормативных актов <1>. Авторы отмечают, что только после определения в процессе мониторинга характера, направления и степени устойчивости правового регулирования можно сделать прогноз об эффективности и длительности действия принимаемых нормативных актов. Таким образом, прогноз рассматривается ими в качестве одного из результатов мониторинговой деятельности.

--------------------------------

<1> Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. М., 2009. С. 35 - 36.

Следует также отметить, что в отдельных работах некоторых из авторов анализируемой концепции правовой мониторинг определяется как самостоятельный, специальный вид деятельности по анализу, оценке и прогнозированию качества законодательства и правоприменительной практики <1>. Очевидно, что такое определение рассматривает прогнозирование в числе элементов (этапов) правового мониторинга. Такой подход к составу системы мониторинга, осуществляемого в правовой сфере, уже был подкреплен законотворческой практикой <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторингав субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 42 - 55.

<2> См., например: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. N 4.

Н.Н. Толмачеваопределяет"мониторинг закона"(понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона в целях использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения <1>.

--------------------------------

<1> Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспеченияэффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 83 - 84.

В литературе встречается схожий взгляд на правовой мониторинг, относящий последний к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. С. 130.

Данные позиции представляются не вполне корректными, так как мониторинг действия законодательства (правовой мониторинг) по своей природе является научно-исследовательской деятельностью, призванной выявить проблемы и недостатки правового регулирования, обеспечить уполномоченные органы информацией о необходимости совершенствования последнего. Сущность правового мониторинга состоит не в контроле над системой законодательных актов, а в "анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой" <1> на предмет выявления тенденций и проблем его реализации. Эта деятельность не должна выступать в качестве метода осуществления контрольной функции государства. Правовой мониторинг лишь обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти. Представляется, что деятельность по проведению правового мониторинга целесообразно рассматривать в качестве функции органов власти и управления.

--------------------------------

<1> Межрегиональный практический семинар "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования". М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Московская городская Дума, 2005. С. 24.

Авторы, использующие термин "мониторинг правового пространства", понимают под мониторингом систему теоретических и эмпирических методов познания, образованную в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания на всех этапах получения нового знания <1>.

--------------------------------

<1> Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. Ставрополь, 2006. С. 48.

Понятие "мониторинг правового пространства" уже получило закрепление в нормативных актах отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, в Ямало-Ненецком автономном округе правовые основы проведения мониторинга правового пространства закреплены соответствующим законом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. N 4.

В содержание данного термина региональный законодатель включил осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения в целях выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан.

Одним из очевидных недостатков предлагаемой дефиниции мониторинга является определение вводимого понятия через использование того же "неизвестного": мониторинг правового пространства - это деятельность субъектов мониторинга правового пространства. Возможна замена последнего словосочетания указанием на "уполномоченных" субъектов. Кроме того, представляется, что обобщению и систематизации информации в процессе мониторинга предшествует ее сбор, что не нашло отражения в закрепленном определении, хотя данный этап мониторинга другими нормами закона предусмотрен.

Упомянутый закон не раскрывает употребляемое в нем понятие "правовое пространство", что является существенным упущением. Тем не менее, исходя из предусмотренного им объекта мониторинга правового пространства, следует, что оценке, анализу и прогнозу в ходе указанной деятельности подлежат состояние и реализация положений нормативных правовых актов автономного округа, правоприменительных актов органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, судебных органов.

Однако очевидно, что на территории субъекта Российской Федерации действуют и находят отражение в правоприменительной практике правовые нормы не только регионального, но и федерального уровня. Таким образом, закрепленное законом определение сужает сферу проводимого в автономном округе мониторинга исключительно региональной составляющей правового регулирования общественных отношений.

Кроме того, следует отметить, что упомянутый Закон от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО оперирует также дополнительными терминами:

1) мониторинг в сфере правового регулирования общественных отношений- осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по выявлению оценки эффективности правового регулирования общественных отношений по определенным показателям и разработке предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений;

2) мониторинг нормативных правовых актовавтономного округа - осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии нормативных правовых актов автономного округа, осуществляемая с использованием сообщений и документов правоприменительных органов, органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, общественных объединений, уполномоченной специализированной экспертной организации в сфере мониторинга в целях разработки мер по повышению эффективности правотворческой деятельности;

3) мониторинг правового поля- осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по изучению и оценке заполненности правового поля, опережающего правового регулирования, выявлению наличия правовых пробелов и коллизий, а также деятельность по разработке предложений по перспективному планированию правового регулирования общественных отношений и устранению пробелов в законодательстве автономного округа. При этом под правовым полем понимается совокупность общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

4) мониторинг правоприменительной практики- осуществляемая на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа, связанная со сбором и анализом информации в отношении органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в целях выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту;

5) мониторинг реализации права законодательной инициативыв законодательном собрании автономного округа - деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по анализу и обобщению информации об активности субъектов права законодательной инициативы в законодательном собрании автономного округа, о концепциях поступивших в законодательное собрание автономного округа проектов законов автономного округа, сроках их рассмотрения.

При выделении указанных видов мониторинга отсутствовал какой-либо единый критерий классификации. Мониторинг нормативных правовых актов, правоприменительной практики и реализации права законодательной инициативы, по всей видимости, был дифференцирован по объекту мониторинговой деятельности.

Мониторинг правового пространства, мониторинг в сфере правового регулирования общественных отношений и мониторинг правового поля фактически направлены на один и тот же результат - определение степени эффективности регулирования общественных отношений нормативными правовыми актами субъекта РФ и путей совершенствования последних.

При этом мониторинг нормативных правовых актов, правового поля и правоприменительной практики включен региональным законодателем в состав мониторинга в сфере правового регулирования общественных отношений как подвид указанной деятельности.

Однако такое разнообразие употребляемых в законе понятий и определений, характеризующих мониторинговую деятельность одних и тех же субъектов, ее подвидов, не вносит ясности в утвержденную им концепцию мониторинга правового пространства.

Несмотря на различия в терминологии, используемая региональным законом дефиниция в значительной степени схожа с определением "мониторинга законодательства и правоприменительной практики", предложенным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Данный термин дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения в целях выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан <1>. По всей видимости, понятие "законодательство" в предложенном определении следует рассматривать в широком смысле.

--------------------------------

<1> Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления: Сборник. М.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, 2004.

Говоря о "мониторинге нормативных актов",Ю.Г. Арзамасов и Я.Е. Наконечныйпредлагают определить его как научно и методически обоснованную систему комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемой на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемых в целях создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов <1>.

--------------------------------

<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 23.

Несмотря на то что данное определение достаточно полно перечисляет свойства исследуемого явления, такая формулировка также не лишена недостатков. Анализ содержания дефиниции свидетельствует о "выпадении" из объектов мониторинга результатов правоприменительной деятельности. Если понимать мониторинг как систему оценки содержанияиформынормативных актов, то напрашивается вывод, что данный процесс не требует исследования проблемдействияпредписаний указанных актов на практике.

Приведенная дефиниция значительно обедняет представление о сущности правового мониторинга. Приняв ее за основу, трудно в должной мере определить эффективность правового регулирования общественных отношений, его недостатки, пробелы, потребности. Понимаемый таким образом мониторинг лишь дает возможность оценить "качество исполнения" нормативного акта как результата нормотворческой деятельности, а не эффективность его реализации. Это, в свою очередь, не способствует достижению названной цели - созданию эффективнойсистемы нормативных правовых актов.

Справедливости ради следует заметить, что в более ранних работах указанных авторов была предложена несколько иная формулировка используемого ими понятия: "...мониторинг нормативных актов - это научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализациинормативных актов, действующая на плановой основе, включающая в себя наблюдение, получение различных видов информации, обеспечивающих правотворческий процесс, анализ, тренинги, прогнозы и иные функции, с целью повышения эффективности нормативных актов" <1>. Данная дефиниция лишена вышеуказанного недостатка.

--------------------------------

<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинганормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 10.

Законодательным органом другого субъекта Российской Федерации, активно развивающего нормативную основу правового мониторинга, - Липецкой области - предложена несколько иная формулировка термина "мониторинг нормативных правовых актов" <1>. Под ним понимается деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области.

--------------------------------

<1> См.: Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" // Липецкая газета. 2008. 16 декабря. N 241.

Данное определение, на наш взгляд, в большей степени раскрывает техническую сторону мониторинговой деятельности, в меньшей - ее сущность. В нем региональный законодатель определил круг осуществляемых с информацией операций, при этом умолчав о методах определения эффективности реализации нормативных правовых актов. Представляется, что данная дефиниция не отразила характерных черт исследуемого явления.

Используемое в нормативных правовых актах Нижегородской области понятие "мониторинг законов"раскрывается путем перечисления методов осуществления указанной деятельности и состоит в сборе, анализе и оценке информации по реализации законов области, проверке эффективности их действия и подготовке предложений по их совершенствованию <1>. Недостаток данного термина, как и его определения, состоит в необоснованном сужении объектов мониторинга.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV "О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2009. 7 марта. N 41 (4173).

В противовес такому узкому подходу в трактовке понятия "мониторинг", используемого применительно к сфере правового регулирования общественных отношений, в литературе предлагается внедрение термина "мониторинг правового поля". Под ним понимается комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, а также разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и государства <1>. Тем не менее представляется, что содержание изначально широкого, всеобъемлющего термина сужается предложенным определением, называющим в качестве объекта мониторинга "законодательную базу" (т.е. совокупность нормативных актов, принятых в форме закона).

--------------------------------

<1> Кравченко Л.А. Мониторинг правового поля Российской Федерации: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 5. С. 2.

Резюмируя вышеизложенное, трудно констатировать, что работа по формированию и нормативному закреплению концептуальной и методологической основ правового мониторинга завершена. Напротив, достигнутые результаты познания открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях - коррекции отдельных уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.

В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия мониторинга в правовой сфере. Исследователями предложены термины "правовой мониторинг", "мониторинг закона", "мониторинг правового пространства", "мониторинг нормативных актов", "мониторинг законодательства и правоприменительной практики", "мониторинг правового поля" и другие.

При всем многообразии терминов сущность такого мониторинга видится учеными и практиками в целом одинаково: оценка качества нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности в целях установления соотношения заложенных целей правового регулирования и достигнутых результатов.

Оптимальным представляется использование термина "правовой мониторинг", так как данная формулировка не ограничивает пределы мониторинговой деятельности по объекту (закон, нормативный акт, правоприменительная практика), не применяя при этом абстрактные понятия (правовое пространство, правовое поле). Прилагательное "правовой" в данном случае акцентирует внимание на сфере осуществления мониторинга, его "специализации" (в отличие от финансового, экологического и иных видов).

Исходя из сказанного, представляется возможным определить правовой мониторингкак методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Такой подход, на наш взгляд, обеспечивает возможность интегрировать в одном определении наиболее полное представление о существенных чертах данного явления, предлагаемое юридической наукой, обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для практики проведения правового мониторинга.

В рамках разработки методологической основы правового мониторинга возникает вопрос определения целиисследуемого процесса.

В юридической литературе предложено выделение уровней целей правового мониторинга: основные и конечные цели <1>.

--------------------------------

<1> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. С. 20 - 21.

К основным целям правового мониторинга авторы данной концепции относят:

- оценку эффективности функционирования правовой системы;

- систематизацию действующего законодательства;

- подготовку предложений по совершенствованию законодательства;

- создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем.

В качестве конечной цели правового мониторинга предлагается рассматривать создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов - нормативных правовых актов, отражающего общественные потребности на стадиях правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики, подзаконного правотворчества, правоприменительной деятельности и осуществления правосудия.

На наш взгляд, предложенная дифференциация целей не основана на едином критерии и не является корректной.

Обозначение "основных" целей предполагает наличие "дополнительных", а достижению "конечной" цели предшествуют "промежуточные". Три первых "основных" цели, обозначенные авторами анализируемой концепции, фактически являются этапами (элементами) деятельности по проведению правового мониторинга. "Конечная" цель - создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов - противоречит характеристике правового мониторинга как систематической, постоянно осуществляемой деятельности. Очевидно, что с созданием такого механизма правотворчества и правоприменения необходимость в постоянном проведении мониторинга не отпадает, так как возникает необходимость в поддержании эффективного функционирования упомянутого механизма.

Существующие в доктрине подходы к определению понятия цели носят различный характер.

В русском языке под целью понимается "предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить" <1>. Также она определяется как один из элементов поведения и сознательной деятельности субъекта, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств <2>.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 2003. С. 873.

<2> Большая советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1978. С. 481.

В философском понимании цель - это идеальное предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя, П.Ф. Юдина. М.: Политиздат, 1963. С. 496; Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 294 - 295.

В юридической литературе предлагается дефинировать "цель" как идеально предполагаемую и гарантированную государством модель какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правоприменительной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 1999. С. 11.

Классификация целей в юридической науке проводится по различным основаниям. Так, цели подразделяют на конечные и непосредственные; перспективные и ближайшие; главные и второстепенные; прямые и опосредованные; намеченные и вторичные; общие и частные <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства. С. 7; Свиридов С.А. Эффективность правовых норм о материальной ответственности. Воронеж, 1982. С. 11; Керимов Д.А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 119; Он же. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. N 3. С. 37.

Таким образом, цель является моделью желаемого соответствия объекта, явления или процесса определенному состоянию.

Исходя из этого представляется, что цель правового мониторингасостоит в обеспечении эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента придания юридической силы правовой норме до выявления проблем ее практического применения и выработки путей дальнейшего совершенствования.

С учетом названной цели в правовой системе Российской Федерации задачиправового мониторинга, по нашему мнению, состоят в следующем:

- выявление недостатков правового регулирования, а также определение эффективности действия правовых норм в целях систематизации и совершенствования законодательства;

- создание условий для упорядочения федерального и регионального законодательства;

- выявление тенденций и потребностей в правовом регулировании определенного круга общественных отношений;

- определение возможности и необходимости восприятия зарубежного опыта развития правовых институтов.

Правовой мониторинг как любая методологически обоснованная деятельность должен осуществляться с учетом определенных принципов. По вопросу о принципах мониторинговой деятельностив правовой науке предложены разные решения.

Одна из первых попыток закрепить основные принципы осуществления мониторинга была предпринята Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при выработке Концепции мониторинга законодательства и правоприменительной практики <1>. В первоначальном проекте данной концепции, представленном для обсуждения на Второй всероссийской конференции по мониторингу, были обозначены принципы государственно-правовой стратегии, конституционного мировоззрения и гуманитарно-правовой экспертизы. Тем не менее в Концепции создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008 - 2012 гг.) <2> ни указанные, ни какие-либо другие принципы его проведения отражения не получили.

--------------------------------

<1> См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общей ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2006. С. 219.

<2> См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М.: Совет Федерации, 2007. С. 387 - 397.

Согласно Концепции правового мониторинга, разработанной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <1>, в основе мониторинговой деятельности лежат:

--------------------------------

<1> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. С. 25 - 26.

1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также результатов нормотворчества на данный период;

3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.

4) принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

Ю.Г. Арзамасов и Я.Е. Наконечныйвыделяют основные и специальные принципы мониторинга нормативных актов <1>. К первой группе авторы относят принципы, отражающие главные объективно необходимые стороны и проявления мониторинга, а также характеризующие стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе его осуществления в правотворчестве. В числе таких принципов названы:законность,демократизм,гласность,научность,профессионализм.

--------------------------------

<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 63 - 80.

Вторая группа принципов мониторинга нормативных актов включает в себя: комплексность,системность,плановость,техническую оснащенность.

В целом можно констатировать, что предложенные в юридической литературе принципы проведения правового мониторинга схожи с содержательной точки зрения, различны лишь формулировки их названий.

В этой связи предлагаем относить к числу принципов, на основе которых должен осуществляться правовой мониторинг, следующие:

1) принцип законности- деятельность субъектов правового мониторинга должна осуществляться с учетом требований нормативных правовых актов, составляющих систему права Российской Федерации, в том числе положений нормативных актов, регулирующих порядок и методику проведения мониторинга;

2) принцип обязательности- правовой мониторинг как дополнительная функция органов власти и управления должен осуществляться на постоянной основе в отношении всех действующих на период проведения исследования нормативных правовых актов в области правового регулирования, избранной в качестве объекта исследования;

3) принцип программной обеспеченности- в рамках проведения правового мониторинга мероприятия должны осуществляться с учетом предписаний утвержденных программ (планов), определяющих круг субъектов, процедуру, методы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и способы использования полученных данных;

4) принцип полноты информационной базы- сбор информации о правоприменении действующих нормативных правовых актов должен осуществляться из разнообразных источников - от органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления до общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, граждан - по показателям, определяемым в программе (плане) мониторинга и уточняемым в процессе его проведения;

5) принцип объективности и достоверности информации -субъекты, осуществляющие мониторинговые мероприятия и исследования (в том числе социологические), отвечают за объективность и достоверность информации, используемой в процессе правового мониторинга;

6) принцип транспарентности- результаты проведенного правового мониторинга должны быть доступны для ознакомления (путем опубликования в средствах массовой информации, на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления);

7) принцип оснащенности- эффективное осуществление правового мониторинга требует постоянного уровня обеспеченности указанной деятельности в различных аспектах: профессиональном, кадровом, финансовом, техническом и других, достаточного для решения поставленных задач.

Следующим вопросом, требующим, на наш взгляд, переосмысления, является вопрос об объектах правового мониторинга.

В юридической литературе последнего времени отражена в целом установившаяся позиция: в качестве объектов правового мониторинга могут выступать нормативный правовой акт или его структурная часть, комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений, практика правоприменения нормативных правовых актов.

В целом поддерживая указанную позицию, отметим следующее. Как показал анализ, разработанные на данный момент концепции мониторинга в правовой сфере при перечислении его объектов избегают конкретного указания на важнейший нормативный правовой акт государства, установивший основные границы правового регулирования общественных отношений, - КонституциюРоссийской Федерации. Никак не ставится вопрос о необходимости мониторинга этого важнейшего для страны акта, определения эффективности реализации конституционных принципов и норм. Тем не менее исключение Конституции из числа объектов правового мониторинга было бы методологической ошибкой <1>.

--------------------------------

<1> Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. N 11. С. 49 - 52.

Как известно, Конституцияявляется Основным Законом государства. Ее нормы обладают наивысшей юридической силой и действуют непосредственно. Она закладывает основу правовой системы государства, выполняет регулятивную и охранительную функции права. Кроме того, Конституция - это основа стратегии развития государства, на базе которой формируются программные документы, принимаются законы, осуществляется правоприменительная деятельность.

Проводя мониторинг закона и давая оценку эффективности его норм, субъекты и участники этой деятельности используют Конституциюв качестве одного из статичных (технических) инструментов мониторинга вроде "школьной линейки", используемой для измерения, снятия показателей или объекта для сравнения с тем или иным законом или правоприменительным актом в целях определения его конституционности и эффективности. То же самое происходит и при мониторинге программных документов, принимаемых и реализуемых на государственном уровне, например приоритетных национальных проектов и т.п.

Однако сами конституционные принципы и нормы мониторинговой оценке не подвергаются, их непосредственная реализация не отслеживается и эффективность не определяется. В частности, никто не задается вопросом: насколько эффективны на практике конституционный принцип разделения властей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над национальным законодательством, принципы федеративного устройства Российского государства, какова эффективность конституционных норм, устанавливающих сроки полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, предметы ведения Федерации и ее субъектов.

Очевидно, что такая оценка может быть сделана только в ходе систематического и последовательного наблюдения и анализа результатов нормотворческой деятельности, качества законов и иных нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом, актов реализации права и правоприменительной практики. Но в этом случае должна быть выдержана логическая линия: "конституционный принцип (норма) - закон - подзаконный акт - акты реализации правовых норм - конституционный принцип (норма)". Необходимо проводить мониторинг не отдельных законов, не программных государственных документов, а их основы - норм КонституцииРоссийской Федерации, в ходе которого определять эффективность и законов, и государственных программ.

На наш взгляд, мониторинг норм КонституцииРоссийской Федерации позволит:

1) существенно усовершенствовать технологию правового мониторинга - восстановить нарушенную логическую последовательность объектов и операций, осуществляемых в процессе проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

2) обеспечить стройность целей, задач правового мониторинга, а также показателей эффективности законодательства и правоприменительной практики, которыми согласно существующей концепции правового мониторинга являются данные об обеспечении и защите прав человека;

3) изменить логику правового мониторинга, т.е. проводить мониторинг не законов, а конкретных конституционных принципов и институтов.

Это даст возможность отчетливо увидеть пределы усмотрения законодателя, динамику и амплитуду изменений его воли в регулировании одних и тех же общественных отношений в рамках заданных Конституциейпараметров <1>, а также более строго структурировать законодательство по отраслям, оптимизировать работу по систематизации законодательства;

--------------------------------

<1> Например, за последние 15 лет существенно измелилось правовое регулирование общественных отношений, связанных с организацией местного самоуправления в Российской Федерации, не стабильна позиция федерального законодателя в вопросах разграничения полномочий между уровнями власти и т.п.

4) перейти от использования Конституциив качестве одного из технических инструментов мониторинга к ее восприятию как реально действующего нормативного правового акта, реализуемого и применяемого субъектами правоотношений в практической деятельности, в повседневной жизни, имеющего свои "циклы", достоинства и недостатки, дать официальную оценку и определить эффективность конституционных принципов и норм, которые в настоящее время не подвергаются оценке при осуществлении мониторинга законодательства;

5) оптимизировать планирование нормотворческой деятельности на всех уровнях власти, выстраивая ее по следующей схеме: "норма Конституции- закон - подзаконный акт", что позволит преодолеть существующие разрывы в этой правовой цепи;

6) повысить эффективность предпринимаемых государством мер по преодолению правового нигилизма российских граждан, повышению авторитета Конституции, а также убеждению граждан в ее реальности, непосредственном действии, особой правовой охране путем придания публичности и открытости информации о результатах мониторинга Основного Закона государства;

7) обеспечить реализацию регулятивной и идеологической функции Конституции Российской Федерации, а также приоритета норм гл. 1"Основы конституционного строя" по отношению к другим конституционным нормам;

8) усилить механизм особой правовой охраны Конституциипутем обеспечения любых предложений о поправках к Конституции и ее пересмотре аналитической информацией о результатах мониторинга и экспертными заключениями на предмет наличия (отсутствия) объективных предпосылок соответственно для внесения поправок или пересмотра.

Инструментальная ценность мониторинга норм КонституцииРоссийской Федерации состоит в том, что он способен послужить решению задачи создания эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов, отражающего общественные потребности.

Очевидно, что реализация идеи мониторинга норм Конституцииповлечет изменение концепции правового мониторинга. Неизбежно встанет вопрос о том, как соотносить "мониторинг конституционных норм" с "правовым мониторингом" в современном его понимании: является ли первое явление одним из видов последнего, представляет ли собой мониторинг нормКонституциисамостоятельный вид деятельности или должен быть встроен в "механизм" правового мониторинга как его органическая часть?

Представляется, что речь идет о новом виде правового мониторинга, который должен иметь специфический организационный механизм, включающий планирование, координацию, контроль, методическое сопровождение. Для его становления потребуется в первую очередь совершенствование научной основы. Ее разработка в перспективе может привести к возникновению нового научного направления - теории мониторинга норм Конституции.

Не менее сложной и актуальной задачей является разработка методологической основы мониторинга норм Конституции, определения критериев и показателей оценки эффективности ее норм, механизма корреляции результатов мониторинга Конституции с результатами других видов мониторинга (экологического, финансового и т.п.), установление существующих в этом связей и закономерностей.

Для становления мониторинга конституционных норм потребуется официальное признание деятельности по проведению правового мониторинга как функции государства, его закрепление в законодательстве. Мониторинг норм Конституциидолжен стать неотъемлемым элементом законотворчества и правоприменительной практики. Возможно, потребуется выход на принятие государственной программы по созданию соответствующей системы мониторинга.

Резюмируя сказанное, следует отметить следующее. Государство и общество нуждаются в создании системы мониторинга конституционных норм. Он должен стать одним из эффективных инструментов, служащих обеспечению стабильности и реальности прямого действия норм КонституцииРоссийской Федерации, воплощению ее принципов и положений в жизни общества и государства.

Это самостоятельный вид правового мониторинга, который отличается специфическим объектом и особой технологией проведения. Резоны его внедрения в государственно-правовую практику, на наш взгляд, очевидны. Выделение мониторинга норм Конституциикак приоритетного нового вида государственной деятельности предоставит возможность значительно полнее раскрыть потенциал Основного Закона страны, будет способствовать последовательному осуществлению государственной власти, смысл и содержание которой определяют права и свободы человека и гражданина.

Становление и правовое оформление мониторинга конституционных норм требуют политической воли, целенаправленной деятельности субъектов нормотворчества, а также субъектов реализации и применения правовых норм. Не последнюю роль в решении этой задачи должна сыграть правовая наука, поскольку именно она должна оснастить субъектов и участников такого вида правового мониторинга рекомендациями по его организации и методикой проведения.

По вопросу о классификации субъектов правового мониторингав юридической литературе представлены разнообразные мнения.

Согласно одной из позиций, субъекты правового мониторинга могут быть классифицированы на конституционныеиинициативные<1>.

--------------------------------

<1> См.: Миронов С.М. Указ. соч. С. 8.

К первой группе отнесены: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; органы судебной власти Российской Федерации; органы прокуратуры Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Среди инициативных субъектов называют: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии.

Предлагается также дифференцировать "субъектов"правового мониторинга (органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, обладающие в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и"участников"правового мониторинга (юридические и физические лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства) <1>.

--------------------------------

<1> Толмачева Н.Н. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика. 2006. N 7. С. 3.

По данному основанию классификации в качестве "субъектов" правового мониторинга рассматривают Президента Российской Федерации, органы исполнительной власти, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В качестве "участников" мониторинга называют органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также рядовых граждан.

Субъектов правового мониторинга также классифицируют по такому критерию, как непрерывность осуществления соответствующих полномочий <1>. Исходя из этого основания выделены две категории субъектов указанной деятельности:

--------------------------------

<1> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. С. 22.

1) ответственные за проведение правового мониторинга на постояннойоснове (специализированные органы, учреждения или организации);

2) осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной сфере периодически(при возникновении необходимости оценить эффективность правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции субъекта).

От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной основе; только для оперативного мониторинга; комплексно - сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно централизованный, децентрализованный, смешанный) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. N 7. С. 106 - 109.

Несмотря на различия в основаниях классификации, вышеуказанные концепции в основном рассматривают одних и тех же субъектов мониторинговой деятельности. Прежде всего, к ним относятся органы государственной власти (федерального и регионального уровней) и органы местного самоуправления, осуществляющие правовой мониторинг в пределах вопросов своего ведения на основании предоставленных им полномочий.

В настоящее время, пока не завершен процесс нормативного закрепления системы правового мониторинга, практика идет по двум основным направлениям:

- функциональная обязанность проводить правовой мониторинг предусматривается в отношении законодательных (представительных) и исполнительных органов власти;

- создаются подразделения указанных органов, специализируемые на проведении правового мониторинга.

Представляется, что к числу субъектов (участников) правового мониторинга, безусловно, относятся судебные органы. В процессе отправления правосудия суды фактически отслеживают состояние законодательства в целях его правильного применения и толкования, сталкиваются с проблемой юридических пробелов и коллизий, готовят обзоры судебной (правоприменительной) практики и информацию о трудностях применения законодательства (заключительная форма их обобщения - информационные письма высших судов).

Мониторинговые исследования также осуществляют иные органы, не относящиеся к традиционно выделяемым ветвям государственной власти: прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и др.

Отдельной группой участников правового мониторинга следует назвать научные и общественные организации, представителей гражданского общества, осуществляющих мониторинговые исследования в конкретных сферах общественной жизни по собственной инициативе.

Исходя из вышесказанного, среди субъектов правового мониторингапредлагаем выделить две группы участников данной деятельности на основе критерия обязательности осуществления и учета результатов мониторинга:

1) уполномоченные- органы, организации, учреждения, нормативно включенные в систему правового мониторинга Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями;

2) инициативные- органы, организации, учреждения, граждане, для которых деятельность по проведению правового мониторинга не является обязательной и проводится ими в порядке инициативы.

Представляется, что результаты правового мониторинга, проведенного представителями первой группы субъектов, подлежат обязательному учету в нормотворческом процессе и их правоприменительной практике. В свою очередь, информация, предоставляемая инициативными субъектами по результатам их мониторинговой деятельности, может быть полезна для ознакомления органов, участвующих в нормотворческом процессе, но не является для них обязательной.

Классификация видов правового мониторингав теории возможна по различным основаниям.

По субъектному критерию выделяется государственный (проводимый органами государственной власти), общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями) и муниципальный (проводимый органами местного самоуправления) правовой мониторинг.

По уровню власти и территории проведения предлагается выделять федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъекта Российской Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований) мониторинг.

По продолжительности проведения мониторинга различают: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов).

В зависимости от времени действия нормативных правовых актов, выступающих в качестве объекта правового мониторинга, указанный процесс определяют как ретроспективный (в ходе которого осуществляется анализ и оценка утративших силу нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (предусматривающий анализ и оценку действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (предполагающий выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов) <1>.

--------------------------------

<1> Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 32 - 33.

Некоторые из предложенных способов классификации представляются не вполне точными.

Так, деление правового мониторинга на постоянный и временный достаточно "размыто". С одной стороны, правовой мониторинг, внедряемый в настоящее время в деятельность федеральных органов исполнительной власти на постоянной основе, должен осуществляться непрерывно, ежегодно с учетом утверждаемых планов. С другой стороны, процесс проведения мониторинговых исследований, безусловно, ограничен во времени, учитывая необходимость обобщения полученных данных и представления подготовленных предложений, а также установленные сроки проведения указанных мероприятий. С этой точки зрения мониторинговая деятельность в рамках избранного объекта исследования не является бесконечной.

Исходя из этого деятельность по проведению правового мониторинга в зависимости от угла зрения одновременно может рассматриваться и как "постоянная" (осуществляемая из года в год), и как "временная" (ограниченная сроками, установленными в утверждаемом плане мониторинга).

Кроме того, выделение "ретроспективного", "текущего" и "прогнозного" правового мониторинга отражает лишь разные стороны одного и того же процесса, а не его самостоятельные виды. При проведении мониторинга нормативных правовых актов и практики их реализации или отдельного круга общественных отношений анализу и оценке могут подлежать как действующие, так и утратившие силу нормативные акты в целях сравнения эффективности применявшихся способов правового регулирования, правильности избранного пути реформирования законодательства (в широком смысле) и т.д. В этом случае неправильно было бы говорить о проведении двух видов мониторинга - ретроспективного и текущего. Просто в процессе мониторинговых исследований используются различные методы: историко-сравнительный, сравнительный анализ и т.д.

Что касается "прогнозного" мониторинга, представляется, что критерий для выделения данного вида мониторинговой деятельности вообще отсутствует. Как уже было обосновано ранее, прогнозирование в принципе является одним из элементов правового мониторинга, поэтому разграничение "прогнозного" и "непрогнозного" мониторинга не представляется возможным.

В зависимости от объекта исследования правовой мониторинг можно классифицировать на комплексный (предполагающий исследование норм разных отраслей права) и отраслевой (объект которого относится к сфере действия одной отрасли права).

В юридической литературе предлагается классифицировать виды мониторинга нормативных актов по типу юридической деятельности, в интересах которой он проводится: осуществляемый в процессе правотворчества, в процессе исполнения и соблюдения норм права, в процессе официального толкования норм права и в процессе правоприменения (осуществляемый официальными органами власти и должностными лицами) <1>.

--------------------------------

<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 24.

По юридической силе нормативных актов, выступающих объектом мониторинга, выделяют: мониторинг норм КонституцииРоссийской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений и иных актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, мониторинг нормативных актов органов местного самоуправления и локальных нормативных актов.

По направленности результатов правовой мониторинг подразделяют на внутренний (осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга для внутреннего использования его результатов) и внешний (результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга, которым он выполнялся).

Исходя из степени участия субъектов правового мониторинга в правотворческом процессе следует также выделить включенный мониторинг (когда его субъект участвует в группах и комиссиях по разработке проектов нормативных актов) и невключенный мониторинг (осуществляемый сторонними экспертами - научными работниками и др.).

В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, рассматривая мониторинг нормативных актов как систематическую, комплексную деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства в целях повышения качества принимаемых законов, выделяют одну из форм этой деятельности - мониторинг законодательных ошибок, т.е. деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законодательных актов <1>. Тем не менее представляется, что выявление законодательных ошибок включено в состав любых мониторинговых исследований. Поэтому выделение отдельного вида правового мониторинга по указанному критерию излишне. По стадиям проведения мониторинга выделяют:

--------------------------------

<1> См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" 2007 г. // www. council.gov.ru/ lawmaking/ report/ index.html.

а) процессуальный мониторинг - прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных актов;

б) производственный мониторинг - осуществление мониторинга в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного акта;

в) системно-структурный мониторинг - выявление связей конкретного нормативного акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования;

г) контент-креативный мониторинг - измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативным актом, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного акта;

д) правоприменительный мониторинг - обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения, оценка правоприменительных актов относительно федеральных законов, связи нормы вышестоящих нормативных актов с решением задач реального сектора жизни <1>.

--------------------------------

<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 26.

Резюмируя рассмотренные классификации видов правового мониторинга, следует отметить, что их многообразие объясняется поливариантностью критериев, на которых основывается выделение видов. На наш взгляд, отсутствует необходимость выбора одного "правильного" способа классификации, так как, будучи многогранным явлением, правовой мониторинг может одновременно представать в разных видах.

При этом важно соблюдать точность при проведении научной классификации, не противопоставляя друг другу виды правового мониторинга, основывающиеся на разных критериях деления, как это иногда встречается в юридической литературе.

Завершая рассмотрение поставленных в настоящем параграфе вопросов, отметим следующее. Процесс накопления позитивного знания, научного осмысления государственно-правовых явлений идет непрерывно. С течением времени в ходе апробации тех или иных научных решений, внедрения в практику теоретических моделей становятся видны и понятны просчеты, которые были допущены при принятии этих решений и создании соответствующих моделей. В настоящее время необходима коррекция научной концепции правового мониторинга по ряду позиций. С учетом вышеизложенных выводов и предложений требуется уточнение:

- понятия правового мониторинга;

- его цели, задач и принципов;

- перечня объектов мониторинга;

- системы его элементов, этапов и операций;

- классификации субъектов и видов мониторинговой деятельности.

Это позволит избежать многих ошибок в ходе проведения конкретных мониторинговых исследований уполномоченными субъектами, способных оказать негативное влияние на качество данной деятельности и ее результатов.

Один из центральных вопросов, который в последние годы рассматривается в рамках научной концепции правового мониторинга, - "методология правового мониторинга". С нашей точки зрения его целесообразно рассмотреть отдельно в контексте соотношения с юридической техникой правового мониторинга.