Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

149

150

ветственность. То есть традиционно юридическая ответственность расценивается только как ответственность граждан, должностных лиц и организаций перед государством. Об ответственности же самого государствапрактическинеупоминается.

Вместе с тем институт ответственности государства и его органов должен стать важным способом, защиты прав граждан, особенно в сфере исполнительной власти. Гражданин, считающий, что определенные действия государственных органов, должностных лиц, государственных служащих являются противоправными и нарушающими его интересы, должен иметь реальную возможность потребовать, чтобы совершение таких действий, во-первых, было приостановлено или полностью отменено; во-вторых, было объявлено незаконным, а принятое решение

— ничтожным; в-третьих, повлекло возмещение государством убытков, причиненныхгражданину.

Одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идетвосновном ужеодисциплинарнойответственности.

Вместе с тем задачи становления гражданского общества и правового государства требуют установления взаимной ответственности государства и личности, повышения ответственности именно органов государственной власти перед гражданами. Эта принципиально важная тенденция получила закрепление в ст. 53 Конституции РФ, согласно которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Таким образом, юридическая ответственность должна приобрести иное социальное назначение, ее необходимо рассматривать с позиции естественных прав человека.

Проблема ответственности государства возникает и в сфере правотворчества.Изданиенезаконногоакта,ущемляющегоправа,свободы и интересы граждан и юридических лиц, — это правонарушение, выражающеесявзлоупотребленииправомиздаватьвластныепредписания, это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая ответственность в данном случае выражается в форме отмены незаконного акта, а при наличии оснований — ив форме дисципли-

4

парнойответственности.

Идея ответственности государства все больше утверждается в нашем законодательстве. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании

всуд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел

встране «общую клаузулу», в соответствии с которой любыедействия и решения, а также бездействие, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат судебному обжалованию. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений,предприятийи их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан. Об исполнении решения должно быть сообщено суду. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ. Как известно в 1997 г. были приняты ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения актов судов и ряда другихорганов,атакжеФЗ«Осудебныхприставах».

Процесс развития российской государственности нередко тормозится по причине слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностныхлиц,государственных,муниципальныхслужащих. В связи

сэтим в 1996 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Согласно этому акту, должностные лица и работники федеральных органов исполнительной властииоргановисполнительнойвластисубъектовРоссийскойФедерации занарушение,неисполнениеилиненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов подлежат дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Если совершены более серьезные нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, вышеперечисленные субъекты привлекаются к административной или уголовнойответственности.

ВКоАП РСФСР включены такие статьи, как, например, ст.1653

«Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению судьи»; ст.16510 «Невыполнение законных требований прокурора»; ст.16512 «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного поправамчеловекавРоссийскойФедерации».

5

Кроме того, в соответствии со ст. 14 ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» за неисполнениеилиненадлежащееисполнениегосударственнымслужащим возложенных на него обязанностей к нему могут применяться определенные меры дисциплинарной ответственности. Однако в настоящее время, к сожалению, нет нормативного правового акта, которыйрегулировалбымеханизмэтойответственности.

Как известно, административная ответственность в нашей стране регулируется КоАП РСФСР, Таможенным кодексом РФ, а также большим количеством законодательных актов, касающихся ответственности юридических лиц, в частности одним из последних актов

— ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» 1999г. В октябре 2000 г. Государственной Думой в третьем чтении был принят Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Исходя из концепции проекта КоАП РФ все федеральные нормы об административной ответственности должны включаться в Кодекс, что соответствует идее реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. При подготовке проекта разработчики столкнулись с множеством проблем, касающихся разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, перечня мер административных взысканий, определения перечня юрисдикционных органов, формулировок новых составов административных правонарушений, например посягающих на институты государственной власти, миграционного законодательства, законодательства в сфере финансовиналогообложения,болеедетального определения статуса лиц, участвующих в деле и т.д. Принципиальным отличием проекта от КоАП РСФСР является то, что действие нового кодекса будет распространяться на юридических лиц. Необходимость такого нововведения объясняется тем, что в связи с переходом страны к рыночной экономике в последние годы уже принят ряд законов прямого действия, предусматривающих административную ответственность юридических лиц за правонарушения в области строительства, природопользования и т.д. Установление административной ответственности юридическихлицявляетсяоднимизсредствобеспечения исполнения возложенных на них обязательств. Меры административной ответственности должны применяться к юридическим лицам как субъектам административного правонарушения вне зависимости от их органи-

6

зационно-правовыхформиформсобственности.

В нашей стране сделаны реальные шаги к отступлению от «иммунитета верховной власти», что следует расценивать как положительный фактор. Государственные органы должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия. Для достижения этого необходимо, на наш взгляд, привлечь весь комплекс мер ответственности. Таким образом, в настоящее время большое внимание уделяется проблемам административной ответственности и, что самое важное, ответственности как простого гражданина, так и должностных лиц, а такжеюридическихлиц.

И.Л.Бачило*

ОТВЕТСТВЕННОСТЬОРГАНОВИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИВ УСЛОВИЯХИНФОРМАТИЗАЦИИ**

Юридическая ответственность как институт общеправовой и включенный во все отрасли права и законодательства реализуется с учетом специфики методов различных отраслей права и предметных областей, в которых возникают конфликтные противоправные ситуации.

Всфере деятельности органов исполнительной власти (далее ОИВ) институт ответственности реализуется как многоотраслевой и не ограничивается только ответственностью административной.

Вусловиях информатизации общества и в том числе сферы деятельности органов государственной власти особое значение приобретает вопрос о прозрачности деятельности ОИВ. Эти обстоятельства должны повлиять на состояние ответственности как государственных органов, так и их служащих.

* Заведующая сектором информационного права ИГП РАН, доктор юридическихнаук.

**РаботавыполненапогрантуРФФИ№00-06-80114.

7

Гласность является принципом деятельности органов государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Аналогичные нормы должны присутствовать в законах и положениях о других органах исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их деятельности.

При осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1) избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при осуществлении своей деятельности и не нарушать принцип гласности; 2) обеспечитьсохранностьизаконноеиспользованиедокументов исведений ограниченного доступа и других категорий информации конфиденциальногохарактера.

Процессы информатизации активно развиваются и в системе государственногоуправления.Компьютеризациярабочихместваппарате органов государственной власти, взаимодействие органов через электронные коммуникации на основе локальных, специальных (ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно, использованиемвозможностейглобальнойсети«Интернет».Вглобальной сети формируется особый сегмент Internet ru. Активно обсуждается вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать отношения, реализуемые через глобальные информационные сети, и обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом неизбежного при этом использования законодательства разных стран. Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности, авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за информационные сообщения, электронных СМИ, использования чужого имени в глобальной сети и т.п. Не случайно все большее значение приобретают вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованииместпроисхождениятовара,проблемырекламы.

Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в очередной раз поднимают проблему соотношения позитивного регулированияотношений,созданиянормальныхусловийдляреализации прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для нарушения закона, с одной стороны, и формирования массива норм об ответственности за совершенные правонарушения — с другой. Нельзя сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем деятельность ОИВ, достигнута. В правовых актах, связанных с информационными процессами, пока присутствуют достаточно дежурные положения об ответственности в соответствии с дейст-

8

вующим законодательством, что мало к чему обязывает. Работы по установлению синхронной связи основных регулирующих норм правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность занарушениепервых,осуществляютсячастоформально.

На состояние ответственности влияет и то, что еще многие участки отношений в законодательстве не урегулированы. До сих пор не только нет законов «О праве на информацию», «О персональных данных», о других видах конфиденциальной информации, но и задерживается принятие законов об электронном документе и электронно-цифровой подписи, об электронном документообороте, которые очень важны для сферы управления. Не урегулированы отношения по формированию, ведению и использованию таких важных информационных ресурсов, как реестры недвижимости, лесных, водных ресурсов, земельные кадастры;нетправилведениярегистра«Население»,правилрегистрации сделок с недвижимостью ит.д.Всеэтоведет к проблеме ответственности за то, чем и кто плохоуправляетилираспоряжаетсяснарушениемзакона. В печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет ясности о составе объектов той или иной отрасли управления. Как же можноговоритьобответственности за последствия плохого управления, если не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования, культуры, науки, общения с населением становятся виртуальными? Помимо этого ГК РФвнеснеясность,причисливслужебнуюинформацию к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по определениюрежимаэтоговидаинформации.

Поворотныммоментомвотношенииправовыхметодовобеспечения правопорядка в области формирования и использования информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет информационную безопасность как «состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства». Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в комплексе с наличием позитивного регулирования и на этом фоне с выявлением угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области, и ориентируется на установление адекватной ответственности. Эти ориентации

9