Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

определения о возбуждении дела и постановления о применении административного взыскания, недоступны для ознакомления с ними представителя привлекаемого к ответственности лица. Кроме того, встречаются случаи, когда штраф, наложенный на одно юридическое лицо, оплачивается другим юридическим лицом. Во всех случаях уплата штрафа освобождает юридическое лицо от исполнения той обязанности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которой оно было оштрафовано.

Инспекциями Госархстройнадзора часто нарушаются правила производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц в области строительства, которые в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственностипредприятий,учреждений,организацийиобъединений за правонарушения в области строительства» рассматриваются в порядке, установленномгл.21КоАПРСФСРиуказаннымЗаконом.

Так, с момента составления Протокола о правонарушении в области строительства до вынесения Постановления по делу проходит более двух месяцев, что является основанием для прекращения производства по делу. Производство по таким делам осуществляется при наличии по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления инспекции Госархстройнадзора о наложении административного взыскания за правонарушение в области строительства.

Таким образом, складывающаяся правоприменительная практика свидетельствует о необходимости принятия кодификационного акта, предусматривающего общие принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц, которым должны неукоснительно следовать все уполномоченные юрисдикционные органы, независимо от их ведомственной принадлежности.

50

М.Я.Масленников*

КВОПРОСУОСТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГОПРОЦЕССУАЛЬНОГОКОДЕКСА

К настоящему времени сложилось, по существу, единое мнение административистов о том, что созрели предпосылки для создания Административного процессуального кодекса (далее — АПК). Вопрос только о пределах кодификации — либо всех административнопроцессуальных норм, либо только тех из них, которые обеспечивают применение административно-принудительных мер. Заметим, что проектирование универсального АПК (мы имеем в виду российскую специфику социально-политических преобразований), в который вошли бы оба вида управленческой деятельности (позитивной и юрисдикционной), безусловно затянется до бесконечности как поиски идеи perpetum mobile. Пример — незавершенная инкорпорация норм административногоправав60-егоды.

Считая реальным создание АПК только в части осуществления правоприменения в связи с административными правонарушениями, полагаем целесообразным использовать апробированную в ГПК схему «производство — составная часть кодекса» как основу его Особенной части. В ГПК РСФСР это сделано в разд. 2 «Производство в суде первой инстанции» — исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство.

Разумеется, в АПК необходимо учесть именно административноправовую природу административных процессуальных норм, прежде всего — их мобильность, тенденцию к обновлению, изменению и совершенствованию.

По нашему мнению, структуру АПК можно представить в следующемвиде.

Общаячасть.

РазделI.Понятие,цели,задачиипринципыадминистративного

__________________________________

* Профессор юридического факультета Тверского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации.

51

процесса.

Раздел II. Обстоятельства, исключающие производство в административномпроцессе.

Раздел III. Субъекты административного процесса (их процессуальноеположение).

Раздел IV. Доказывание и доказательства в административном процессе.

Раздел V. Правообеспечительные средства в административном процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения).

Раздел VI. Общие правила производства по делам об административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел коллегиальными органами и должностными лицами единолично; постановлениеподелу).

РазделVII.Производствопожалобамипротестамнапостановления поделамобадминистративныхправонарушениях.

Раздел VIII. Исполнение постановлений по делам о применении административных взысканий (включая разрешение вопросов, связанныхсисполнениемпостановлений).

Раздел IX. Пересмотр постановлений, вступивших в законную силу(порядокобращения,рассмотрения,поворотисполнения).

Раздел X. Особые производства по делам о применении административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов (юридическихлиц).

Здесь, как и в других разделах АПК, нормы группируются по главам и статьям. Но в этой части кодекса должна быть статья, аналогичная ст. 232 ГПК, где следует установить, что производство по указанным в Разд. X делам осуществляется по правилам АПК с учетом изъятий и дополнений, установленных в гл. 1-17 Разд. X. В число таких глав (дел) в соответствии с действующим законодательством могут быть включены следующие дела о нарушениях: таможенных правил; земельного законодательства (органами по земельным ресурсам и землеустройству, органами охраны окружающей природной среды, органами Госархстройнадзора); правил лицензируемой деятельности на транспорте; правил дорожного движения; санитарных правил; строительных норм и правил; антимонопольного законодательства;

52

правил рыбоохраны; правил сертификации и стандартизации; прав потребителей; законодательства о рекламе; прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг; в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; законодательства о выборах и референдумах; налогового законодательства.

К настоящему времени насчитывается 17 таких подвидов производств. Заметим, что все они появились в 90-е годы. В перспективе возможна их унификация, а, следовательно, и уменьшение числа. Некоторые из них отомрут, но появятся и новые — в этом проявляется мобильность административно-правовых норм, порождающихадминистративныепроцессуальныеправоотношения.

В АПК, особенно в его «исполнительной»части, будут, конечно же, содержаться отсылочные нормы. Так, нецелесообразно в него включать нормы о принудительном исполнении постановлений о применении имущественных взысканий судебными приставамиисполнителями; не обойтись без ссылок на ведомственные акты и по поводу исполнения постановлений о применении лишения специального права и административного ареста, и т.д. С учетом этих обстоятельств некоторые нормы группируются нами в самостоятельные производства, в частности по соображениям их процессуально-правовой значимости,«автономности»ифункциональнойзавершенности.

Что касается рассмотрения дел, обжалования постановлений (и опротестования их), а также исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, то эти действия по своему функциональному назначению выходят за узкие рамки стадии и представляют собой разновидности производств. Несомненно, исходя из этих качеств, вполне правомерно именовать производством действия, связанные с обжалованием и опротестованием постановлений по делам об административных правонарушениях, хотя они и носят факультативныйхарактер.

При анализе структуры правоприменительного процесса по делам об административных правонарушениях мы имеем в виду, что рассмотрение дела может закончиться не только наложением административного взыскания, но и прекращением производства по делу, а обжалованы и опротестованы могут быть постановления как о наложении административных взысканий, так и о прекращении производствапопредусмотреннымзакономоснованиям.

53

Полагаем, что за соответствующими административноюрисдикционными нормами стоят сами процессуальные действия. Поэтому при признании соответствующих процессуальных действий административно-юрисдикционным производством надо учитывать не только «процессуальное родство» таких действий, но и их содержание, нетипичность по сравнению с типичными действиями, совершаемыми при осуществлении административной юрисдикции (например, истребование документов, назначение экспертизы, получение устных или письменных объяснений и т.п.), их качественную завершенность, наиболее выразительно характеризующую совершаемые процессуальные действия как самостоятельную, автономную часть административно-юрисдикционногопроцесса.

Говоря об обособленности и самостоятельности производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса, мы учитываем то обстоятельство, что при исполнении таких постановлений осуществляются не только организационно-технические действия (пересылка исполнительных документов, операции по непосредственному удержанию денежных сумм из заработной платы обязанного лица и т.п.). Нередко продолжается «собственно» правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке исполнения постановления (ст. 280 КоАП РСФСР), о замене предмета взыскания (ч.2 ст.285 КоАП РСФСР), о повороте исполнения постановлений(ст.276КоАПРСФСР).

Вывод исполнения постановлений за рамки процесса, на наш взгляд, не согласуется с целями административно-юрисдикционной процессуальной деятельности, призванной обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм. Нельзя забывать, что цель всякого правоприменительного процесса не исчерпывается применением санкций. Так, по делам об административных правонарушениях в соответствующих случаяхдолжны вноситься предложения, направленные на устранение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 265 КоАП РСФСР). Причем орган, совершивший указанные процессуальные действия, обязан добиться получения информации о принятых мерах по выполнению его предложений. И хотя такой контроль «за прохождением» этих процессуальных документов осуществляется после рассмотрения дела по существу, но это все равно происходит в рамкахединогоправоприменительногопроцесса,аименно

54

—- исполнения решения, принятого органом административной юрисдикции.

Предложенная нами структура АПК представляет собой схему правоприменения в сфере административной юрисдикции. В ней довольно четко обозначаются не только горизонтальные, но и вертикальные связи отдельных видов производств как составных, внутренних частей единого целого — административного процесса. Эта схема показывает «подвижность» правоприменительного механизма в сфере административной юрисдикции. Отсюда понятно, что чем слаженнее и четче будут действовать отдельные части («узлы») правоприменительного механизма, тем надежнее станет работать весь механизм, тем результативнее будет его отдача «на выходе», т.е. в плане искоренения и предупреждения правонарушений, ликвидации причин и условий,способствующихсовершениюправонарушений.

Идея сплошной кодификации административных процессуальных норм, как и идея сплошной коллективизации, остается нереализованной в силу ее нереальности. С 60-70-х годов предложения В.Д. Сорокина, А.П. Коренева и В.Л. Лории не продвинулись вперед. Не продвинутся и сделанныев1998г.предложенияВ.И.Пановой¹.

Реальность предпосылок для создания АПК подтверждается рядом факторов, обусловливающих формирование правовой отрасли (во всяком случае — подотрасли): значительный правовой массив; особые предмет и метод правового регулирования; четкая внутренняя структура; заинтересованность государства в обеспечении защиты прав и законных интересовличностиигосударствавусловияхправовогогосударства(ст.1 КонституцииРФ).

Кодификация всех административных процессуальных норм возможна, но АПК будет таким же недолговечным, какими были административные кодексы некоторых бывших союзных республик, принятыевконце20-хгодов.

Идея создания АПК реализуема, но в нем должны быть использованы многие положения действующего КоАП и учтен опыт их применения.

¹ См.: Панова В.И. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998.С.240-244.

55

А.К.Соловьева*

ПРОИЗВОДСТВОПОДЕЛАМ ОБАДМИНИСТРАТИВНЫХПРАВОНАРУШЕНИЯХИ

АДМИНИСТРАТИВНОЕСУДОПРОИЗВОДСТВО: СООТНОШЕНИЕПОНЯТИЙ

Совершенствование процессуального механизма привлечения к административной ответственности и реализация положений Конституции РФ об административном процессе и административном судопроизводстве зависят от уровня научных и практических исследований данных правовых институтов. В науке государственного и административного права пока нет необходимой теоретической базы административного процесса и административного судопроизводства, которая послужила бы основой для принятия соответствующихкодификационныхактов.

Отсутствие среди административистов единого подхода к определению понятий «административный процесс», «административное дело», «административное судопроизводство» привело к отождествлению в юридической литературе и судебной практике, в том числе и Конституционного Суда РФ, институтов административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Подобная точка зрения представляется спорной, так как данные институты имеют различные цели,предметизадачи.

Сложность в соотношении этих правовых категорий объясняется особым положением суда в процессе привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. На суд возложено выполнение двойной задачи. Во-первых, он является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административного процессуального права. И в перспективе в соответствии с проектом КоАП перечень составов, подведомственныхсуду,будетрасширяться.

Во-вторых,судосуществляетконтрользадеятельностьюсубъек-

__________________________________

* Старший преподаватель кафедры административного права СевероЗападнойакадемиигосударственнойслужбы.

56

тов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и лиц, уполномоченных налагать административные взыскания. В данном случаесудявляетсясубъектомадминистративногосудопроизводства.

Особая роль суда и проблема соотношения понятий «производство по делам об административных правонарушениях» и «административное судопроизводство» порождают трудности при формировании понятийного аппарата данных правовых институтов. На практике как равнозначные употребляются термины «административное дело», «дело об административном правонарушении», «административный материал». На наш взгляд, эти термины обозначают различные правовые понятия. Наиболее точным для административно-юрисдикционной деятельности является термин «дело об административном правонарушении». В свою очередь, под термином «административное дело» следует понимать публично-правовой спор о законности правовых актовидействий(бездействия)субъектовпубличногоуправления.

Попытка разграничить рассматриваемые понятия была предпринята ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7), где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими,

иадминистративные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц

ипринятых ими решений. Аналогичный подход отражен и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции вРФ».

Разграничение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства позволит разработать необходимую законодательную базу судебнопроцессуального порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Количество жалоб на постановления административно-юрисдикционных органов, поступающих в суды общей юрисдикции РФ, пока невелико: всего 23 300 за 1998 г. Тем не менее их количество растет и в 1998 г. увеличилось на20,7%.

Актуальность законодательного регулирования судебного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях сейчас приобретает новое звучание в связи с Постановлением

57

Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. «По делу о проверке конституционности ч.2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях». Применение данного акта вызвало многопроблемвсудах.Назовемлишьнекоторыеизних.

Из-за противоречивого толкования законодательства судами всех уровней на практике возникла такая ситуация, когда постановление о наложении административного взыскания может быть пересмотрено судом: и в порядке ст. 274 КоАП РСФСР, и в порядке, предусмотренном гл.24ГПКРСФСР,ивпорядке,установленномст.331УПКРСФСР.

Так, в Санкт-Петербурге жалобы на постановления судей районных судов по делам об административных правонарушениях рассматривает судебная коллегия по уголовным делам Санкт-Петербургского городского суда. При этом она руководствуется нормами УПК РСФСР об обжалованииопределенийипостановленийсудапервойинстанции.

Кроме того, загруженность судов и неясность в определении сроков подачи и рассмотрения жалоб по данной категории дел приводят к тому, что к моменту пересмотра дела истекает двухмесячный срок привлечения виновного к административной ответственности и пересмотр завершается прекращением производства по делу, теряя при этомсвойсмысл.

Очевидно, что только скорейшее введение на всей территории Российской Федерации единого порядка судебного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях способно обеспечить законность деятельности субъектов административной юрисдикции и гарантировать судебную защиту конституционных прав и свобод граждан, принимая во внимание, что только в 1998 г. судами РФ почти 70 % жалоб на постановления о наложенииадминистративныхвзысканийбылипризнаныобоснованными.

Полагаем, что положения нового КоАП о судебном порядке обжалования и опротестования постановлений и иных актов и действий (бездействия) по делам об административных правонарушениях могли бы разрабатыватьсяпоследующимнаправлениям.

Первоначально необходимо решить вопрос о том, в каком порядке (кассационном или апелляционном) должны пересматриваться дела об административныхправонарушениях.

Наиболее приемлемым и юридически обоснованным с точки зрениязащитыправисвободчеловекаигражданинапредставляется

58