Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

домственногонормативногоправовогоактавВерховныйСудвпорядке, предусмотренномГПК.

ВсоответствиисНалоговымкодексомнормативныеактыналоговых органовмогутбытьобжалованыварбитражныйсуд.

Как показывает практика, действенность этих способов для предупреждения издания ведомственных нормативных актов, противоречащихзаконодательству,недостаточна.

Что касается административного способа, то законодательство предоставляет Минюсту России право осуществлять контроль (направлять запросы о представлении нормативных правовых актов и проводить их юридическую экспертизу), но не дает ему право обратитьсянепосредственнов ВерховныйСудсжалобойнанезаконный нормативныйакт.

Относительно судебного способа нужно отметить, что его применение имеет целью отмену полностью или частично не соответствующего законодательству ведомственного нормативного акта. Но такая отмена имеет обратную сторону: во многих случаях в соответствии с нормами законов, указов, постановлений требуется издание инструкций, правил, других нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации норм, установленных актами законодательства (например, ведомству поручается определить порядок выдачи документа, его форму либо перечень документов, которые гражданину следует предъявить для практической реализации своего права, и т.п.), и при отсутствии такого порядка право не может быть реализовано.

Кроме того, с принятием Налогового кодекса возникла коллизия норм о подведомственности дел по жалобам на нормативные акты Министерства по налогам и сборам: согласно ГПК РСФСР, ведомственный нормативный акт может быть обжалован в Верховный Суд; в соответствии с Налоговым кодексом нормативный акт налогового органаможетбытьобжалованварбитражныйсуд.

Законность в сфере ведомственного нормотворчества может быть обеспеченаприналичиирядаусловий.

Во-первых, необходимо принять федеральные законы о нормативных актах и о процессе ведомственного нормотворчества. Во многихзарубежныхстранахпринятызаконыонормативныхактахлибоо

100

правотворчестве4. В Венгрии, например, использован способ определения компетенции правительства и центральных министерств путем установления перечня наиболее важных вопросов, по которым запрещено регулирование иными актами, кроме законов (Закон XIот29декабря1987 г.«Оправотворчестве»).

Критерии, установленные Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», по которым функции одного федерального органа должны отграничиваться от функций другого федерального органа, настолько «размыты» и неконкретны, что можно говорить об отсутствии четкого и однозначного определениякомпетенциифедеральныхоргановисполнительнойвласти(в томчислеивобластинормотворчества).

Необходимо дать законодательное определение нормы права и нормативного правового акта, правового положения субъектов ведомственного нормотворчества (видов федеральных органов исполнительной власти, их функций), общественных отношений, которые могутбытьурегулированыведомственнымиактами.

Приэтомкомпетенциюфедеральныхоргановисполнительнойвласти можно определить следующим образом: дать закрытый перечень вопросов, по которым не может осуществляться ведомственное регулирование, и перечень вопросов, по которым ведомственное регулирование допускается и который может быть расширен нормативнымиправовымиактамиПрезидентаиПравительстваРФ.

Регулирование указанных вопросов должно осуществляться федеральными законами. Необходима четкая регламентация деятельности органов исполнительной власти, с тем чтобы сделать «прозрачными» для граждан, организаций, государственных органов других ветвей власти механизмизаконыфункционированияэтойсистемы.

Если вопрос о возможности принятия на ведомственном уровне новыхправовыхнормрешен(хотяивпостановленииПравительстваРФ,а невзаконе),товрегламентацииобщественныхотношений,которыемогут быть урегулированы актами данного уровня, существует пробел (исключение составляют гражданское право, жестко ограничивающее ведомственное нормотворчество в этой отрасли, и уголовное право, вообщезапрещающеетакоенормотворчество).

4См.: Исполнительная власть, сравнительно-правовое исследование / Под ред. В.В.Маклакова.М,1995.

101

Во-вторых, значительное внимание должно уделяться правовому воспитанию граждан, направленному на формирование взглядов, ценностных ориентации, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение правовых норм всеми участниками процесса ведомственного нормотворчества.

Г.Ф. Шершеневич так писал о законности: «Чувству совести в области нравственности соответствует чувство законности в области права. Как чувство совести представляет лучшее обеспечение нравственного порядка, так чувство законности является лучшей гарантией правового порядка». И далее: «Чувство законности, побуждающее к соблюдению велений объективного права, хотя бы вопреки собственным интересам, хотя бы при несочувствии содержанию требования, — находится в состоянии взаимной обусловленности к законности управления. Законность управления воспитывает чувство законности, но чувство законности поддерживает законность управления. Лица, которые стоят во главе управления и дают толчок всему государственному механизму, сами вышли из среды общества, и если они там усвоили себе чувство законности, будут держаться законных форм, потомучтоонисамипривыкликформеипотому,чтоонипредвидятсилу оппозиции в случае отступления. Напротив, пропитанные духом усмотрения и произвола граждане, став у власти, высшей или низшей, легко будут нарушать законность, если только им представится целесообразнымдопуститьисключениеизнормы»5.

И, наконец, в-третьих, необходимо создание четко действующего в рамках принципов законности, целесообразности и справедливости механизмаответственности.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих регулируется ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указом Президента РФ от 6 июня 1996г.№810«О мерахпо укреплениюдисциплинывсистемегосударственнойслужбы»6.

__________________________________

5 ШершеневичГ.Ф.Общаятеорияправа.М.,1910.Вып.1.С.293-294.

6 Дисциплинарная ответственность в ряде федеральных органов исполнительной власти регулируется специальными нормативными актами: Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, Положением о прохождении службы в органах внутренних дел, Положением о прохождении службы в органах налоговойполиции,идр.

102

Статья 14 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственнойслужбы,дисциплинарныевзыскания.

Указом Президента РФ № 810 установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, является нарушение федеральных законов, указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указовПрезидентаРФивступившихвзаконнуюсилурешенийсудов.

Вместе с тем достаточно четкого, конкретного определения состава правонарушения в области ведомственного нормотворчества законодательство не содержит. Это создает простор для субъективного решения вопросов квалификации нарушения и выбора меры дисциплинарного взыскания. Проблема возникает также и в определении вины.

Таким образом, в отношении правонарушений в области ведомственного нормотворчества необходимо на законодательном уровне определить: какие деяния являются правонарушениями; основания ответственности:вчемдолжновыразитьсядеяние,чтобылицо моглобыть привлечено к ответственности; наличие вины; кто является субъектом ответственности за издание незаконного ведомственного нормативного правового акта; установить вид и меры ответственности; определить орган, должностных лиц, которые вправе привлекать к ответственности,ипроцедурупривлечениякответственности.

103

В.Д.Мельгунов*

ОБАДМИНИСТРАТИВНОЙОТВЕТСТВЕННОСТИВ СФЕРЕНЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Составы административных правонарушений, которые могут совершаться в сфере использования недр территории Российской Федерации, содержатся в гл. 7 КоАП РСФСР. К ним относятся: «Нарушение права государственной собственности на недра» (ст. 46), «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов» (ст. 55), «Нарушение правил и требований проведения работ по геологическомуизучениюнедр»(ст.56).

Перечисленные составы административных правонарушений устанавливают ответственность за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, невыполнение правил охраны недр, выборочную отборку богатых участков месторождений, и т.д. Однако ни один из этих составов не предусматривает в качестве противоправных действий нарушение (невыполнение) существенных условий лицензии на право пользования недрами. Единственной нормой, диспозиция которой предусматривает это, является ст. 562 КоАП РСФСР («Нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации»)

Отсутствие административной ответственности за невыполнение условий лицензии на право пользования недрами привело к тому, что некоторые предприятия-недропользователи, получив лицензии на право пользования недрами, даже не приступили к работе, тогда как в предоставленных им лицензиях четко были оговорены такие существенные условия, как сроки и ежегодные уровни добычи природных ресурсов,программыработ,которыедолжныпроводиться на месторождениях. Подобный подход фактически сделал невозможным выполнение основных задач государственного регулирования в сфере недропользования—определениеобъемовдобычиосновныхвидов

*АспирантИГПРАН

104

полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по России в целомипорегионам,атакжеихрациональноеиспользованиевинтересах настоящегоибудущихпоколений.

В качестве одной из мер для пресечения подобных нарушений Закон РФ «О недрах» предусматривает право лицензионных органов на ограничение, приостановление и изъятие прав пользования недрами, однако это длительная процедура и ее выполнение не приводит к возмещению потерь государства от такого существенного нарушения, как несвоевременное начало добычи того или иного природного ресурса. В научной литературе иногда высказывалось мнение о том, что необходимо предусматриватьвлицензияхнаправопользованиянедрамивозможность возмещения убытков государства от подобного рода «захватов» месторождений полезных ископаемых, однако практически в законодательстве это сделано не было. Без законодательного же закрепления положения о возмещении вреда государству делать это нельзя, поскольку данные правоотношения являются административными, а не гражданско-правовыми и, следовательно, нуждаютсявчеткомправовомрегулировании.

К сожалению, проект КоАП РФ также не защитил данный сектор общественных отношений. В гл. 8 проекта «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» (ст. 8.9 — 8.11) фактически продублированы положения КоАП РСФСР. Таким образом, решение данной проблемы на федеральномуровневближайшеевремя,видимо,небудетнайдено.

Одним из возможных способов защиты данного сектора общественных отношений является установление административной ответственности на уровне законодательства субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования, распоряжения недрами и другими природными ресурсами, а также установления административной ответственности отнесены к сфере совместного веденияРоссийскойФедерациииеесубъектов.

Конституционный Суд РФ в Определении от 1 октября 1998 г. № 145-О истолковал положения Конституции РФ таким образом, что субъекты РФ наделены правом принимать собственные законы в области административных правонарушений, если это не противоречит федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. Следовательно, представляется возможным решить данный вопрос в законе субъекта РФ и установить административную ответственность за не-

105

исполнение (нарушение) условий лицензий на право пользования недрами.

Состав данного административного правонарушения мог бы выглядеть так: непосредственный объект — существенные условия пользования недрами, определенные в лицензии; объективная сторона

— действие (бездействие), направленное на неисполнение (нарушение) существенныхусловийпользованиянедрами,определенныхвлицензии;

субъективнаясторона—прямойумысел; субъект

— должностные лица (лица, выполняющие организационнораспорядительные и административно-хозяйственные функции в организациях — владельцах лицензий, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — владельцы лицензий на право пользования недрами), юридическиелица—владельцылицензийнаправопользованиянедрами.

А.Ю.Малышко*

АДМИНИСТРАТИВНАЯОТВЕТСТВЕННОСТЬВСФЕРЕ ОХРАНЫЗДОРОВЬЯГРАЖДАН

Составадминистративногоправонарушениявсфереохраныздоровья населения включает в себя четыре элемента — объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Объектом данных правонарушений является здоровье населения. Для объективной стороны характерно нарушение путем действия или бездействия общеобязательных правил, которое может нанести вред здоровью граждан.Субъектамиадминистративногоправонарушениямогутбыть как физические, так и юридические лица различных форм собственности. С субъективной стороны возможны две формы вины: умышленная и неосторожная.

В зависимости от характера правонарушения, степени его общественной опасности, тяжести наступивших последствий в отношении

* Младший научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН.

106

виновных лиц применяются меры дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. За вред, причиненный личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица, наступает гражданско-правовая ответственность; это означает, что вред подлежит возмещениювполномобъемегражданиномилиюридическимлицом.

В гл. 5 КоАП РСФСР предусмотрена административная ответственность в сфере охраны здоровья населения. Она включает четыре состава правонарушений (ст. 42 - 45). В двух статьях (ст. 42 и 43) установлена ответственность за нарушение санитарно-гигиенических и противоэпидемических правил и норм (далее — санитарные правила). Санитарные правила — это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы),несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновенияираспространениязаболеваний.

Такие правила устанавливаются в различных сферах человеческой деятельности федеральными законами (ФЗ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»и др.)и принятыми на их основе подзаконными актами. Санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами санитарно-эпидемиологической службы РФ. Эти функции отнесены к ведению Минздрава России. Заместитель министра является Главным государственным санитарным врачом России и возглавляет всю системунадзора.

В практике Госсанэпидемнадзора используется административная ответственность, установленная в ряде федеральных законов, в том числе ивперечисленныхвыше.

Остановимся подробнее на административной ответственности, предусмотренной в ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Глава 7 КоАП РСФСР включает пять составов следующих нарушений:

1) нарушение санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям,эксплуатациизданий;

2)нарушениесанитарно-эпидемиологическихтребованийкор-

107

ганизации питания, к продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации;

3)нарушение санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам,питьевойводе;

4)нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиямтруда,воспитанияиобучения;

5)невыполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических)мероприятий.

Субъектами ответственности являются граждане, индивидуальные предприниматели, должностные и юридические лица. Административная санкция за эти правонарушения — штраф. Для каждого из субъектов предусмотрены различные размеры штрафов, которые могут составлять, например, для юридических лиц за невыполнение санитарнопротивоэпидемических мероприятий до четырехсот минимальных размеровоплатытруда.

Статья 44 гл. 5 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за незаконное приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача. Данная статья предусматривает наиболее суровые санкции по отношению к правонарушителю — это исправительные работы до двух месяцев и административныйарестнасрокдо15суток.

ФЗ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» установил правовые основы оборота наркотических средств

ипсихотропных веществ, порядок их приобретения и использования в целяхохраныздоровьяграждан.

Всостав административного проступка, предусмотренного ст. 44 КоАП РСФСР, входят только отдельные разновидности оборота наркотиков: покупка, обмен, получение в дар, их хранение. Другие разновидности оборота, изготовление или сбыт наркотических средств являются преступлением, за которое предусмотрена уголовная ответственность по ст. 228 УК РФ. Перечень наркотических средств и психотропных веществ определяется Постоянным комитетом по контролюнаркотиковприМинздравеРоссии.

Субъективная сторона данного проступка характеризуется наличием умышленной вины. Правонарушитель осознает, что он совершает противоправные действия, предвидит их вредные последствия и сознательноихдопускает.

Примечание к ст. 44 КоАП РСФСР предусматривает возмож-

108

ность освобождения от административной ответственности в случае добровольной сдачи правонарушителем имевшегося у него в небольших размерах наркотического средства, которое он приобрел или хранил без цели сбыта.

Статья 45 КоАП РСФСР предусматривает ответственность за сокрытие источника заражения венерической болезнью и контактов больных, создающих опасность заражения. Источником заражения является лицо, от которого гражданин заразился при половом или бытовом контакте. Данное правонарушение характеризуется как наличием действий умышленного характера, направленных на сокрытие венерического заболевания, так и бездействием, заключающимся в невыполнении требования назвать всех лиц, имевших с ним контакты. Под лицами, имевшими контакты с больным и создающими опасность заражения, понимаются половые партнеры и лица, бывшие в тесном половом контакте с ним. Они подлежат ответственности, если были осведомлены органом здравоохранения о наличии венерического заболевания и продолжали действия, создающие опасность распространения инфекции.

ЗапоследниегодывРоссийскойФедерацииотмечаетсянегативная ситуация в сфере здравоохранения: неблагоприятная экологическая ситуация, значительный рост числа заболевших венерическими заболеваниями, существенное увеличение числа лиц, употребляющих наркотики, снижение уровня профилактической и медико-социальной помощи населению. Меры административной ответственности должны соответствовать складывающейся ситуации и эффективно защищать интересы граждан и государства.

109