Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения информационнойбезопасности.

Стоит подчеркнуть позицию Доктрины информационной безопасности в той части, где сказано о безотлагательном решении таких проблем,как:

—совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности РФ, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой информации;

—установление ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических лиц и гражданзасоблюдениетребованийинформационнойбезопасности,

—координация деятельности органов государственной власти Федерации и субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности в области обеспечения информационнойбезопасности;

—разработка методов повышения эффективности участия государства в формировании информационной политики государственных телерадиовещательных организаций, других средств массовой информации.

Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о систематизации сфер ответственности органов государственной власти

вобласти информационного обеспечения их деятельности. Представляется,чтодляОИВиоргановместногосамоуправленияследует выделить три предметные области, которые позволят более четко сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов этойветвивласти.

1. Ответственность за правонарушения в организации информационного обеспечения своей собственной деятельности,

определяемой Положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями, государственными служащими и просто служащими аппарата, с информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного взаимодействияорганасдругимиорганамивластиповертикали

10

и горизонтали системы — проблемы обмена государственным информационнымресурсом.

2.Ответственность за сбои в представлении информации субъектам, включенным в систему (пространство)конкретного органа и связанным с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией информационного ресурса по отрасли или по смежным отраслям. Многие министерства ответственны за сбор и хранение информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая поступает в ОИВ от организаций государственных, негосударственных,

атакже отграждан.

3.Ответственность за нарушение установленных правил взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту компетенции ОИВ, но имеющими право на конституционной основе знать о результатах и методах деятельности органа в его функциональной сфере, которая одновременно является и сферой интересов отдельных граждан и всего населения страны. Здесь речь идет именно о прозрачности деятельности органов государственной власти для граждан и для средств массовой информации как посредников в информационнойсфере.

Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки информацииидругихподобныхдействийсинформациейвзависимости от их последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в предлагаемой систематизации, будут определять степень вины и вид и меруответственностиоргана,должностныхлицииныхслужащих.

К настоящему времени достаточно очевидными становятся отношения, связанные с формированием и использованием информационного ресурса, новых информационных технологий и средств коммуникации информации. Последняя включается в систему публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает множество проблем на стыке разных отраслей права, что существенно влияетинасферуответственности.

Состав административных правонарушений по действующей редакции КоАП РСФСР касается в основном физических лиц, должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой степени должностных лиц ОИВ. Субъектами административной ответственности в современных условиях признаются и юридические лица,однакоэтооформляетсяпоканеврамкахКодекса.

11

В целях реализации конституционной нормы об ответственности органов государственной власти за принятые решения, нарушающие права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о

юридических лицах публичного характера, а также опыт применения ответственности к служащим государственного аппарата и лицам, уполномоченным осуществлять функции органов государственной власти. Целесообразно ставить вопрос об ответственности органа государственной власти с учетом средств, идущих из его бюджета на возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно предложить ежегодные доклады руководителей органов государственной власти об обжалованных решениях нормативного и индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на возмещениеущербафизическимиюридическимлицам.

Второе направление повышения ответственности исполнительной власти, включая органы, их подразделения и разные категории служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в системеэтихоргановматериальныхиинформационныхресурсов.|

Поскольку информация является всеохватывающим, всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме общих положений об органах и их подразделениях, должностных инструкций служащих необходимы правила по информационному обеспечению деятельности каждой из названных структур,установление требований о полноте, достоверности, своевременности информации, обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об адекватностиинформации,используемойдляпринятиярешений.

Информационные аспекты управленческой деятельности реализуютсячерез:

а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель — отдельныйслужащий;

б) организацию работы специализированных информационных подразделений типа информационно-аналитических структур, архива библиотек,делопроизводственныхподразделений;

в) создание и использование информационных систем, баз данных, соответствующихпредметнойобластиифункцияморгана;

г)формированиебазданныхнормативно-правовойинформации,

12

прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и индивидуальных)самиморганомиегодолжностнымилицами;

д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с соответствующими органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для информирования общественности о деятельности органа (прессслужбыит.п.);

е) правила и требования к работе с разными категориями информации: по признаку ограничения доступа, по признаку собственности на информацию, по признаку обеспечения защиты информации.

Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании данного ресурса управления существенным образом могут повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину в ОИВ, результативность деятельности и авторитет этой ветви государственной власти. Например, соблюдение режима документированной информации, поступающей в структуру органа от другихсубъектов,может значительно снизить нарушения прав граждан и юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией, создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального опубликования или обнародования, пресечение неслужебного использования этой информации явятся условием сокращения поборов, взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата государственной службы. Известно, как много нарушений связано с незаконным использованием персональных данных граждан и данных юридических лиц, с использованием коммерческой информации, поступающей в структуры исполнительной власти и местного самоуправления.

Однако для реализации перечисленных возможностей необходимо принятие ряда федеральных законов. Необходимы законы: «О праве на информацию» (и не только граждан), «О служебной информации»,«О защите персональных данных», «О личной и профессиональной информации», «О коммерческой тайне» и др. Идеи и проекты ряда законовдавнообсуждаются.Новидимогорезультатапоканет.

В связи с информатизацией деятельности органов государственной власти встает вопрос о регулировании отношений по созданию и использованию электронного документа, электронной подписи и организации электронного документооборота. Институт государства и права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить

13

комплексный закон «Об электронном документе и электронном документообороте», в котором можно урегулировать вопросы сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об использовании электронной подписи в области управленческих отношений, о порядке включения информации органов государственной власти в открытые глобальные информационные системы и о защите достоверноститакойинформации.

Необходимо урегулировать и порядок предоставления информации органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации расходовилидоговорныхусловий.Внастоящеевремянетопределенных правил по вопросам работы с информацией, отнесенной к государственной собственности. Дело доходит до абсурда, когда передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа обусловливаетсяправом«владения»этойинформацией.

Не менее важно решить вопрос, связанный с результатами интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и административное,необеспечиваетзащитыресурсов,которыесоздаются на основе формирования баз данных по разным категориям документированной информации, отчетов по НИР, документов, содержащихся в текущих архивах,которыенерассматриваютсяв качестве объектов имущественного характера, хотя они широко используются как предмет рыночных отношений. Нормы ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» не получили ожидаемого нормативного развития, и это, безусловно, сказывается на защите интересов собственников и владельцев этих ресурсов, с одной стороны, и на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за пределамиихслужебныхполномочий—сдругой.

Принятие новых законов в области государственного управления — это лишь одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует коренного перелома в деятельности органов и их аппарата. Это связано с расширением инновационной деятельности в данной области на базе информационных технологий, что возможно только при наличии финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая тема,затрагивающаявопросыглобальнойинновации стиля, содержания и форм государственного управления. Но это и проблема административногоправавцелом.

14

М.С.Студеникина*

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОРЬБЫ С АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ

Законодательство об административных правонарушениях имеет задачу охраны правопорядка, собственности, прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, а также предупреждения правонарушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполненияустановленныхвгосударствеправилповедения.Длярешения столь важных задач это законодательство должно быть упорядоченным, внутренне согласованным и адекватным происходящим в обществе процессам.

В ходе проводимой сейчас кодификации законодательства об административных правонарушениях возникает ряд дискуссионных вопросов. В числе проблемных — вопрос о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях. Безусловно, к решению этой проблемы нужно подходить с позиций ст.72 Конституции РФ, отнесшей административное и административно-процессуальное законодательство (а значит, и законодательство об административных правонарушениях) к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вряд ли у кого-либо могут возникнуть сомнения, что именно на федеральном уровне должны решаться такие вопросы, как: общие положения и принципы законодательства РФ и ее субъектов об административных правонарушениях; понятие административного правонарушения; перечень видов административных взысканий; порядок производства по делам об административных правонарушениях. Но единодушие пропадает, когда речь заходит об определении предмета регулирования при установлении административной ответственности за нарушение тех или иных конкретныхправил.

Здесь известны два варианта. Первый — вооружиться перечневым методомизакрепитьвКодексеРФобадминистративныхправо-

___________________

* Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведенияприПравительствеРФ,кандидатюридическихнаук.

15

нарушениях перечень правил, за нарушение которых административная ответственность устанавливается федеральным законодательством. Вне пределов этого перечня должно быть провозглашено полновластие субъектов Федерации. Но у такого подхода, с нашей точки зрения,есть существенныенедостатки.

Прежде всего, данная методика может оказаться действенной лишь в том случае, если сам перечень явится исчерпывающим. Без соблюдения этого условия не будет ясности в вопросе о том, какова же реальная сфера ведения субъектов Федерации. На практике, однако, вряд ли удастся дать исчерпывающий перечень, что открывает возможность дляФедерациивторгатьсявправовоеполееесубъектов.

Поэтому более предпочтительным представляется второй вариант

— закрепить не перечень правил, а общий критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности. Этот критерий, по нашему мнению, таков: если само правило, за нарушение которого вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и устанавливатьсяонадолжнанафедеральномуровне.

В процессе кодификации законодательства об административных правонарушениях важно обеспечить положение о том, чтобы все федеральные нормы об административной ответственности были включены именно в КоАП РФ и не присутствовали в том или ином законе, регулирующем отдельные стороны жизни общества (как это сделано, например, в Земельном кодексе РСФСР, Градостроительном кодексе РФ, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Такое решение имеет принципиальный характер как для обеспечения верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части административной ответственности, так и для обеспечения идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. Это пресекло бы возможность «растаскивания» Кодекса по отраслевым законам. Практика показывает, что включение норм об ответственности в специальные законы нередко влечет нарушения законных прав и интересов граждан, поскольку эти нормы зачастую не согласуются с общими принципами и механизмом реализацииответственности,установленнымиКоАП.

Длясовременногозаконодательстваобадминистративныхпра-

16

вонарушениях характерно наличие большого количества специальноделиктных норм. В этом находит отражение процесс дифференциации административной ответственности и обеспечения более гибкого применения правового принуждения в зависимости от субъекта, совершившего противоправное деяние. В числе специально-деликтных норм значительный удельный вес занимают нормы об административной ответственности должностных лиц. Достаточно отметить, что в действующем КоАП содержится более 100 составов, где специальным субъектом ответственности выступает должностное лицо. Причем следует подчеркнуть, что в развитии законодательства прослеживается тенденция к увеличению количества таких составов, поскольку в период экономических и политических реформ как никогда важно укрепление дисциплины в управленческой сфере и повышение персональной ответственности должностных лиц за выполнение возложенных на них обязанностей. Между тем приходится констатировать, что в законодательстве до сих пор нет единого определения понятия должностного лица, что создает трудности в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов.

Такое определение предполагается дать в новом КоАП РФ. В своей основе оно совпадает с определением понятия должностного лица, содержащимся в УК РФ, хотя в нем есть особые оговорки, характерные для осуществления властных полномочий только в исполнительнойсфере.

С учетом складывающейся в стране многоукладной экономики к должностным лицам «по ответственности» предлагается приравнять индивидуальных предпринимателей, а также руководителей и иных служащих коммерческих организаций в случае выполнения ими функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном секторе.

Законодательство об административной ответственности не может быть индифферентно к происходящим в обществе изменениям. В условиях перехода к рынку возникает необходимость ликвидировать ряд пробелов в этом законодательстве, наличие которых мешает борьбе с правонарушениями. В этой связи целесообразно ввести ответственность за недобросовестную конкуренцию, рекламу, ложное банкротство, нарушение правил в области налоговой, компьютерной деятельности, миграционногозаконодательства.

Однако жизнь человека в нашей стране все еще опутана бесчисленными, не всегда обоснованными ограничениями. Следует под-

17

черкнуть, что в последнее время значительно увеличилось количество административно-правовых запретов. За три последних года только на федеральном уровне принято свыше 50 нормативных актов, вводящих новыесоставыадминистративныхпроступков.

Вместе с тем роль запретов переоценивать нельзя. Истоки многих правонарушений лежат вне сферы права. И попытки искоренить их только путем установления или усиления ответственности, без проведения необходимых социально-экономических мероприятий к успехунеприведут.

Действующее законодательство неоднозначно решаетвопросотом, куда должны поступать штрафные суммы, взыскиваемые за совершенные административные правонарушения. По одним законам эти суммы должны зачисляться в бюджет (федеральный или местный), по другим — часть сумм перечисляется на счета тех органов, которые правомочны рассматривать дела данной категории, по третьим — вообще нетответанапоставленныйвопрос.

С нашей точки зрения, поскольку административные взыскания являются мерой государственного принуждения, постольку штрафные суммы по делам об административных правонарушениях должны идти в доход государства и полностью зачисляться в бюджет. Иное решение может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств дляпополнениясвоихдоходов.

В законодательстве об административных правонарушениях возник такой дискуссионный вопрос, как повторность совершения административного правонарушения: может ли повторность изменять правовую природу самого правонарушения или онадолжнаучитываться только при назначении взыскания как одно из отягчающихобстоятельств? Эта проблема находится в определенной связи с институтом административной преюдиции, исключенной из УК РФ. В качестве обоснования такой позиции приводились соображения о том, что повторное административное правонарушение не свидетельствует о повышении опасности для общества самого деяния. Сколько бы раз лицо нисовершалоадминистративноеправонарушение,каждоеизних, взятое в отдельности, — всего лишь проступок и по направлению умысла не составляет единого целого, а потому не может переходить в другое качество.Этаконструкциявизвестноймерелогична.Нотемнеменеедля отрицания полной возможности трансформации повторного административногопроступкавпреступлениедостаточ-

18

ных аргументов, по нашему мнению, нет. Все-таки совершение проступка два и более раз свидетельствует об устойчивом характере антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что говорит о повышенной социальной опасности личности. А на степень общественной опасности совершенного деяния могут влиять все элементысостава,втомчислеисамсубъект.

Н.Г.Салищева*

ОНЕКОТОРЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОВЕЛЛАХ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ**

Государственная Дума Федерального Собрания РФ в октябре 2000 г. приняла в третьем чтении Кодекс РФ об административных правонарушениях. Этому предшествовали бурные дебаты на ряде заседаний Государственной Думы. Надо заметить, что принципиальные позиции проекта нового Кодекса по вопросам административного производства практически в ходе дискуссий не подвергались критике, но и похвальных слов депутаты также не произносили. А процессуальные позиции нового Кодекса заслуживают внимания прежде всего исходя из критериев демократизма, гуманизма, защищенности прав и свобод человека.

Представляется целесообразным отметить то новое, что удалось сформулировать в нормах будущего Кодекса. Проведем сравнительный анализ некоторых норм действующего КоАП РСФСР и проекта будущегоКоАПРФ.

1. В проекте нового Кодекса значительно расширены положения, касающиеся основных принципов административного процесса и, в частности, производства по делам об административных правонарушениях.

* Ведущий научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН, кандидатюридическихнаук.

**РаботавыполненапогрантуРФФИ№00-06-80033а.

19