Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

С другой стороны, республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе принимать в области административных правоотношений собственные законы, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона республика осуществляет собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон республики подлежит приведению в соответствие с ним.

Следует согласиться с тем, что, исходя из принципов равноправия субъектов РФ, все субъекты Федерации должны иметь равные полномочия по законодательному регулированию в области административныхправонарушений.

Отсутствие единого подхода к законодательному регулированию административной ответственности в субъектах Федерации нередко приводит к нарушениям прав граждан. Так, в «нарушение ст. 72 Конституции Российской Федерации Законодательным собранием Алтайского края был принят закон «Об обеспечении безопасности людей на водоемах Алтайского края», которым установлена административная ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством. Законодательным собранием Ивановской области принят закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера», которым установлена административная ответственность, не предусмотренная КоАП РСФСР, причем право наложения взысканий предоставлено органам по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. По требованию прокуроров данные законыбылиотменены»1.

Существует ряд проблем и в вопросах разграничения компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административныхправонарушениях.

Вряд ли существующие проблемы могут быть урегулированы и новымКодексомобадминистративныхправонарушениях.Нуженне

1 Михалевич И. В. О практике прокурорского реагирования на несоответствие федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999.

С.253.

40

Кодекс, нужны Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, как это предусмотрено ст. 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации».

Тогда в субъектах Федерации можно будет принять законы об административной ответственности, в которых будут учтены и найдут законодательное разрешение все проблемы законодательного регулированияадминистративнойответственностивсубъектеРФ.

Л.Л.Попов*, Ю.Ю.Колесниченко**

АДМИНИСТРАТИВНАЯОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Можно с уверенностью утверждать, что административная ответственность юридических лиц является составной частью института административной ответственности, который в свою очередь соотносится с понятием «административное принуждение» как часть и целое. В числе признаков, свойств, оснований наступления ответственности, присущих институту административной ответственности юридических лиц,можновыделитьследующие:

во-первых, такая ответственность всегда связана с государственным административнымпринуждением;

во-вторых, к административной ответственности юридических лиц относятся все правоотношения (независимо от их отраслевой принадлежности), в которых находит свое выражение административно-правовойметодправовогорегулирования;

_______________________________

* Заведующий кафедрой административного права МГЮА, доктор юридических наук, профессор.

** Преподаватель кафедры административного права МГЮА.

41

в-третьих, единым и единственным основанием административной ответственности юридических лиц является совершение ими административного правонарушения — общественно опасного, противоправного,виновного,наказуемогодеяния.

Административная ответственность юридических лиц не ограничивается применением административных взысканий с целью наказания, напротив, она носит двойственный характер: одна сторона ответственности состоит в применении собственно административных взысканий с целью наказания, государственного осуждения виновного субъекта, восстановления социальной справедливости, вторая — в принуждении юридического лица, организации к выполнению государственной обязанности, от которой оно неправомерно и виновно отказалось.

Понятие административной ответственности юридических лиц соотносится с понятием административного принуждения как часть и целое. В основании применения к юридическим лицам мер ответственности должно лежать совершенное или совершаемое административное правонарушение — противоправное, виновное, наказуемое деяние, представляющее угрозу для установленного правопорядка.

Анализируя особенности субъектного состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, следует выделить следующие его особенности. По субъектному составу, во-первых, в административном праве существуют общие субъекты административной ответственности, обобщенно именуемые организациями, как обладающие правами юридических лиц, так и не обладающие ими, но являющиеся, по существу, частью первых, их структурными подразделениями. Сюда относятся филиалы и представительства юридических лиц. Но могут существовать также специальные субъекты административной ответственности, например такие предусмотренные налоговым законодательством субъекты, как «обособленные подразделения организаций», которые наравне с юридическими лицами несут административную ответственность за совершение административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности; во-вторых, субъектами административной ответственности являются деликтоспособные юридические лица, а также структурные подразделения этих юридических лиц, создание которых предусмотрено законодательством. К таким структурным подразделениям сегодня относятся только филиалы и представительства. Они безусловно правосубъектны с точки зренияадминистративногоправа.

42

Возможно также существование круга специальных структурных подразделений юридических лиц, признаваемых условно правосубъектными, т.е. подлежащих административной ответственности при условии законодательного признания в отдельных особых случаях их административной деликтоспособности; в-третьих, обстоятельство обладания субъектом ответственности правами юридического лица безразлично с точки зрения возможности привлечения данного субъекта к административной ответственности. В административном праве термин «юридическое лицо» используется в большей степени в качестве собирательного понятия, обозначающего все субъекты административной ответственности, которые могут быть охарактеризованы как «организации» или «коллективные субъекты», вне зависимости от наличия или отсутствия у них правомочий юридического лица. При этом организации (юридические и неюридические лица) в административно-правовых отношениях имеют свойства строго индивидуального, а не коллективного субъекта права, самостоятельно реализующего свою право- и дееспособность посредством деятельности собственной администрации, но проявляющего при этом свойства полностью правосубъектного индивидуального участника правоотношений, возникающих по поводу совершения административных правонарушений, т.е. обладающего административнойответственностью.

Таким образом представляется возможным, используя гражданскоправовое определение юридического лица, выделить некоторые его признаки,втомчислеикаксубъектаадминистративнойответственности:

имущественнаяобособленность; самостоятельнаяимущественнаяответственность;

выступлениевгражданскомоборотеотсвоегоимени; обладание устойчивой организационной структурой, или

«организационноеединство».

В административном праве к уже перечисленным признакам юридического лица как потенциального субъекта административной ответственностиследуетприсоединитьтакие,как:

обладание законодательно обусловленной административной правосубъектностью (административной правоспособностью и дееспособностью,атакжеадминистративнойделиктоспособностью);

отсутствие возможности осуществлять властно-управленческие функциивотношениинеподчиненныхимтретьихлиц(невходящих

43

всистемугосударственныхконтрольныхорганов); отсутствие возможности применять меры административной

ответственности,административныевзысканияктретьимлицам.

К отличительным особенностям субъективной стороны административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, относятсяследующиепризнаки:

во-первых, виной юридического лица в совершении правонарушения является субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, определяемое преобладающей волей, под которой понимается прежде всего воля администрации данного юридического лица, а именно ее полномочных должностныхлиц,атакжеиныхлиц,имеющихправодаватьобязательные указаниявпределахструктурыюридическоголица;

во-вторых, вина юридического лица, рассматриваемая с помощью субъективного подхода, должна ввиду этого пониматься как выражение вины должностных лиц администрации и считаться доказанной, только еслионаустановлена;

в-третьих, вина юридического лица может быть рассмотрена с объективных позиций, как вина организации с точки зрения государственного органа, осуществляющего наложение административноговзыскания.

Анализируя комплекс мер, связанных с административной ответственностьююридическихлиц,можносделатьнекоторыевыводы.

1. Для института административной ответственности юридических лицхарактернаследующаясистемаадминистративныхвзысканий:

а) меры морально-правового характера в форме предупреждения, законодательно обусловленным видом которого может быть также предупреждениеспредписанием;

б) меры имущественного и денежного взыскания в форме штрафа, взыскания стоимости товаров и транспортных средств, конфискации предметов, явившихся непосредственными объектами или орудиями совершенияадминистративногоправонарушения;

в) взыскания, направленные на ограничение деятельности юридических лиц, на лишение их отдельных полномочий или специального права, могут применяться в форме отзыва (аннулирования)лицензии.

2. В числе административных взысканий, применяемых к юридическимлицам,преобладаютмерыимущественнойнаправленности,

44

связанные с денежными выплатами, а именно административные штрафы.

Исследуя вопрос об особенностях применения административных взысканий к юридическим лицам, необходимо обратить внимание в первую очередь на реализацию принципа индивидуализации административного взыскания, на понимание того, что любая организация — как обладающая правами юридического лица, так и не обладающая ими — должна рассматриваться в случае совершения административного правонарушения как индивидуальный, самостоятельный правонарушитель. Соответственно производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц должно быть ориентировано исключительно на разрешение административныхделиндивидуальныхсубъектов.

Опуская некоторые особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях таможенного, налогового, антимонопольного законодательства, законодательства о ценных бумагах, строительстве, землепользовании и других, выделим общие черты, характеризующие производство по делам об административных правонарушениях,совершенныхюридическимилицами:

1) единый порядок производства по делам об административных правонарушениях,совершенныхюридическимилицами,отсутствует, но в целом такое производство базируется на нормативной базе, состоящей из трех кодификационных нормативных актов: Таможенного кодекса, Налоговогокодекса,Кодексаобадминистративныхправонарушениях;

2)в связи с тем, что единообразного порядка осуществления производства по делам об административных правонарушениях в настоящее время нет, существуют ведомственные нормативные акты, самостоятельно решающие процессуальные вопросы по тем видам правонарушений, по которым эти ведомства (например, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и ее немногочисленные региональные отделения)полномочныприменятьадминистративныевзыскания;

3)в субъектах Российской Федерации формируется свой, отличный от общефедерального, порядок производства по делам о правонарушениях в области городского благоустройства, общественного питания, торговли и т.д., ответственность за которые установлена законодательными актами субъектов Федерации. В перспективе, с принятием нового КоАП, определение порядка привлечениякадминист-

45

ративной ответственности именно в этих сферах хозяйствования окончательноперейдеткзаконодательныморганамсубъектовФедерации;

4)прослеживается стремление законодателя сделать исполнение решений,связанныхсадминистративнымиимущественнымисанкциями

ивыплатой денежных штрафов, с одной стороны, единым для всех органов, а с другой — вневедомственным, осуществляемым на основе законодательных актов; исполнение постановлений о наложении административных взысканий осуществляется применительно к особенностям привлечения к административной ответственности юридических лиц в порядке, установленном ФЗ «Об исполнительном производстве»;

5)в теории административного права принято считать, что производство по делам об административных правонарушениях слагается из: возбуждения дела; его рассмотрения и разрешения; обжалования или опротестования постановления по делу; исполнения постановления по

делу. Однако современное законодательство об административных правонарушениях в некоторых случаях1 уже предусматривает возможность наличия в производстве такой факультативной стадии, как административное расследование. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях иногда для придания ему логически законченного характера может осуществляться путем прохождения факультативной стадии — стадии административного расследования.

1 См., напр., ст. 18 ФЗ от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этиловогоспирта,алкогольнойиспиртосодержащейпродукции»(СЗ РФ.1999.

Ст. 3476).

46

Е.В.Овчарова*

ОСОБЕННОСТИПРИМЕНЕНИЯ МЕРАДМИНИСТРАТИВНОЙОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЮРИДИЧЕСКИХЛИЦ**

Административная ответственность является разновидностью административного принуждения как формы государственного принуждения, осуществляемой уполномоченными органами или должностными лицами исполнительной власти в отношении любых организационно не подчиненных им субъектов и, как правило, в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Вместе с тем отчетливо прослеживается тенденция расширения судебной юрисдикции по административнымпроступкамюридическихлиц.

Это связано прежде всего с предусмотренными ст. 35 и другими статьями Конституции РФ конституционными гарантиями судебной защиты права частной собственности при применении административных взысканий имущественного характера, таких, как штраф и конфискацияимущества.

На практике в настоящее время после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г., предусматривающего последующий судебный контроль в качестве способа защиты права юридического лица, гарантированного положением ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, исключены случаи безакцептного списания сумм штрафов со счетов юридических лиц. Если при наложении административного штрафа органом исполнительной власти юридическоелицоотказывается его платить в добровольном порядке, то данный орган исполнительной власти должен обращаться в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании наложенного штрафа в судебном порядке. Следовательно, до вступления в законную силу решения суда постановление о наложении административногоштра-

__________________________________

* Аспирантка сектора административного права ИГП РАН. ** Работа выполнена по грантуРФФИ № 00-06-80033а.

47

фанеявляетсяобязательнымдляисполненияюридическимлицом. Данная позиция нашла отражение в Налоговом кодексе РФ, по

смыслу п. 7 ст. 114 и п. 1 ст. 104 которого налоговые санкции, являющиеся, по сути, административными штрафами за нарушения налогового законодательства, взыскиваются с налогоплательщиков только в судебном порядке в случае, если налогоплательщик после вынесения решения налогового органа о привлечении его к ответственности за совершение налогового правонарушения отказался добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропустил срок уплаты,указанныйвтребованииналоговогооргана.

Вопрос о соответствии Конституции РФ правовых норм законодательных актов, предусматривающих применение конфискации имущества в административном порядке, рассматривался Конституционным Судом РФ. Позиция Конституционного Суда по вопросу, связанному с применением конфискации в отношении юридическихлицифизическихлиц,различается,хотяэтопротиворечит сформулированному в п. 1 ст. 19 Конституции РФ принципу равноправия, согласно которому все равны перед законом и судом, и п. 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которым никто не может бытьлишенсвоегоимуществаиначекакпорешениюсуда.

Так, в отношении физических лиц в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. сказано, что конфискация имущества физических лиц должна осуществляться только по решению суда, «ибо одна только возможность судебного обжалования решения административного органа о конфискации имущества физического лица не исключает лишение собственности и без судебного решения. Тем самым ставится под угрозу существо конституционной судебной гарантии права частной собственности, так как конфискация, влекущая переход права собственности на изъятое у нарушителя имущество к государству, должна осуществляться только по решениюсуда».

В отношении же юридических лиц в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. сказано, что «вынесение таможеннымиорганамипостановленияоконфискацииимуществаввиде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям Конституции РФ. Если лицо не согласно с изъятием имущества в виде административного решения о конфискации, оно имеет возможность оспорить его правильность в

48

суде. Имущество, в отношении которого вынесено соответствующее постановление о конфискации, обращается в собственность государства лишь по истечении срока обжалования в вышестоящие таможенные органыиливсуд».

В такой ситуации более целесообразна была бы передача на непосредственное рассмотрение суда соответствующих дел об административныхпроступкахюридическихлиц.

Согласно п. 3 ст. 13 ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в редакции ФЗ от 22 декабря 1999г.,в случаях неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий лицензия может быть аннулирована только решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или компетентного органа государственнойвласти.

Всоответствии с ч. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности,запрещеннойзаконом,либосиныминеоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. Требование о ликвидации юридического лица по перечисленным основаниям может быть предъявлено в суд уполномоченным исполнительным органом, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом(ч.1п.3ст.61ГКРФ).

Вызывают критические замечания нормы Закона РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которые затем получили отражение в Положении о Министерстве по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства относительно права этого министерства устанавливать порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях юридических лиц. На практике это влечет серьезные нарушения общих принципов наложения административных взысканий на юридических лиц. Эти принципы должны устанавливаться КоАП, а неведомственнымнормативнымактом.

Впроизводстве по делам об административных правонарушениях юридических лиц, которое осуществляется органами МАП России, по факту обнаружения правонарушений не составляются протоколы, а должностные лица при обнаружении нарушений антимонопольного законодательства ограничиваются ведомственными служебными записками,которыенарядусинымиматериаламидела,заисключением

49