Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

А.В.Поморжанский*

НЕКОТОРЫЕПРОБЛЕМЫПРАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Общеизвестно, что принятый еще в 1985 г. КоАП РСФСР, действующий в настоящее время и имеющий задачей «охрану общественного строя СССР, социалистической собственности...

укрепление социалистической законности...» (ст. 1), давно нуждается в существенныхизмененияхсучетомреалийсовременности.

Необходимость в таких изменениях диктуется также вступившим в силу с декабря 1998 г. ФЗ «О мировых судьях», согласно которому мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ. НоКодексаРФещенет,адействуетстарыйсаббревиатуройРСФСР.Это тормозит реализацию законов субъектов Российской Федерации о мировых судьях, так как назначение (избрание) мирового судьи, не наделенного КоАП полномочиями административной юрисдикции лишеносмысла.

С 1990 г. существует следующая проблема особого административногопроизводства.

Общим правилом возбуждения административного дела является составление протокола об административном правонарушении. Не кто является «уполномоченным на то должностным лицом» (ст. 234 КоАП РСФСР), могущим составить протокол об административном проступке, предусмотренномст.1651 КоАПРСФСР,т.е.запроявленноенеуважениек суду?

Поскольку ст. 1651 входит в гл. 14 Кодекса («Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления»), где изложены проступки, по которым протокол составляется работниками милиции, то, видимо, и по ст. 165¹ протокол может быть составлен работником милиции на основании заявления судьи, выпискиизпротоколасудебногозаседания.

Существуетвадминистративномправепозиция,согласнокото-

__________________________________

*ЗаместительпредседателяНовгородскогообластногосуда

60

рой перечень категорий должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, можно определить исходя из содержания ст. 203-2241, входящих в гл. 16 КоАП 1 РСФСР («Подведомственность дел об административных правонарушениях»). В этихстатьяхперечисленылица,уполномоченныерассматриватьделаоб административных правонарушениях и налагать административное взыскание. Очевидно, что они вправе также составлять протоколы о соответствующихправонарушениях.

Согласно ст. 202 КоАП РСФСР, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 1651 Кодекса («Проявление неуважения к суду»), рассматривают судьи. Следовательно, они вправе составлять протокол (постановление) о совершении указанных проступков. При этом в законе не содержится каких-либо препятствий к тому, чтобы судья, возбудивший административное производство, рассматривал это же дело и налагал на виновных лиц взыскания, предусмотренныеадминистративнымзаконом.

Однако изложенная позиция, безусловно, ставит под сомнение объективность и беспристрастность такого рассмотрения административныхделопроявлениинеуваженияксуду.

20 мая 1997 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по запросу Новгородского областного суда сформулировал правовую позицию о конфискации на основании п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса РФ следующим образом: «Вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля, как способа защиты прав собственника, не противоречит Конституции Российской Федерации». Но в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. со ссылкой на ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда», признаны не соответствующими Конституции ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР в той мере, в какой они допускают применениеконфискациибезсудебногорешения.

Это постановление распространяется на все случаи, когда встает вопрос о применении административной санкции в виде конфискации имущества. Но как справедливо сказано в Особом мнении судьи Н.В. Витрука, данное Постановление Конституционного Суда РФ больше создаетпроблем,чемрешаетих.

Согласност.222КоАПРСФСР,делаобадминистративныхпра-

61

незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами. До настоящего времени редакция ч. 1 этой статьи не изменена: предусматривается наступление административной ответственности, «если стоимость предмета незаконной операции не превышает двадцати пяти рублей». Это указание закона является безусловным и не предполагает административную ответственность за незаконную операцию с иностранной валютой на сумму, например, 26 руб.Впоследнем случае раньше наступала уголовная ответственность по ст. 88 УК РСФСР. УК РФ 1996 г. вообще не предусматривает ответственностизатакиедействия.

Естественно, что в настоящее время административным проступком по ч.1 ст. 153 КоАП РСФСР должны признаваться незаконные операции с иностранной валютой независимо от стоимости предмета незаконной операции. Однако редакция указанного административного закона остается с 1987 г. неизменной, что вызывает спорыправоприменителейпоэтомувопросу.

Прошло более пяти лет с момента введения на территории России административной ответственности за продажу, сдачу в прокат и иное незаконноеиспользованиеэкземпляровпроизведенийилифонограмм(ст. 150 КоАП РСФСР). Предметом административного правонарушения здесь являются произведения — объекты авторского права, перечисленные в Законе РФ от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и смежныхправах».

Если в законе четко прописаны такие действия субъекта правонарушения, как продажа, сдача в прокат контрафактных экземпляров произведений или фонограмм, то такое не менее распространенное с целью материального обогащения в сфере предпринимательства действие, как обмен контрафактных экземпляров произведенийилифонограмм,ненашлочеткойредакции.

В административной практике встречаются случаи, когда органы, уполномоченные рассматривать дела о таких административных правонарушениях, в своем постановлении, прекращая административное дело производством, делают вывод, что

законодательством не установлено запрета на обмен объектов авторскогоправа.

Мы полагаем, что такой «обмен» можно квалифицировать как иное незаконное использование в коммерческих целях экземпляров произведений или фонограмм, если они являются контрафактными. Однако редакцию ст. 1504 КоАП РСФСР следовало бы уточнить во избежаниеразличноготолкованиязакона.

63

Мы рассмотрели лишь незначительную часть проблем, возникающих при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности. В связи с принятием нового КоАП РФ проблемные вопросы, конечно же, не исчезнут, но главное — о них надо говорить.

Б.В.Россинский*

НЕКОТОРЫЕПРОБЛЕМЫСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГОРЕГУЛИРОВАНИЯМЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯПРОИЗВОДСТВАПОДЕЛАМОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях именуется относительно незначительное количество процессуальных действий, наиболее часто осуществляемых на стадии возбуждения дела. Однако любые действия, осуществляемые после совершения правонарушения и облеченные в процессуальную форму, не могут не способствовать обнаружению и фиксации доказательств, обеспечению производства по делу. Развитие института административной ответственности обусловливает необходимость как расширения спектра мер административного пресечения, применение которых процессуально регламентировано, так и совершенствования самого порядка их применения.

В связи с этим отрадно, что в проекте нового КоАП РФ меры обеспечения производства дополнены такими действиями, как: доставление; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных вещей;привод.

Совершенствование механизма обеспечения производства по де-

__________________________________

* Заведующий кафедрой административного и финансового права Московского института экономики, политики и права, доктор юридических наук, профессор.

64

лам об административных правонарушениях требует устранения имеющихся противоречий в порядке осуществления собственно мер обеспечения производства и одноименных с ними обычных административно-предупредительных мер, применяемых в процессе реализации государственными органами своих правоохранительных, надзорных полномочий. Например, порядок досмотра вещей, транспортных средств или личного досмотра как мер обеспечения производства процессуально урегулирован. В отношении же досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра, применяемых милицией в качестве мер административного предупреждения, в законе практически нетникакихпроцессуальныхположений.Между темважно совершенствовать законодательство в части не только уточнения оснований применения мер административного предупреждения, но и порядкаихосуществления.

Так, во многих случаях крайне важен вопрос, могут ли быть использованы результаты досмотра, осуществленного в качестве административно-предупредительной меры, в процессе доказывания по делу об административном правонарушении, если дело возбуждено по результатам такого досмотра. С одной стороны, допускается использование в качестве источников доказательств любых документов, например рапорта лица, проводившего досмотр. Но с другой стороны, осуществление такого досмотра, как правило, не соответствует процессуальным требованиям, предъявляемым к порядку осуществления досмотракакмерыобеспеченияпроизводстваподелу.

Нами изучено 427 прекращенных производством дел об административных правонарушениях, связанных с незаконным приобретением или хранением наркотических средств в небольших размерах(ст. 44 КоАП РСФСР), рассмотренных судьями в 1998-1999 гг. в 18 субъектах Российской Федерации. Все эти дела были прекращены производствомсучетомпозициизащитыотом,чтоонивозбуждалисьпо результатам личного досмотра и досмотра вещей граждан (в подавляющем большинстве случаев — пассажиров и иных лиц на железнодорожных вокзалах), произведенного до установления факта совершения административного правонарушения, т.е. не только без учета требований ст. 243, но и в противоречие со ст. 239 КоАП РСФСР. Много аналогичных проблем возникает и в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных по результатам досмотратранспортныхсредств.

Безусловным шагом вперед в решении подобных проблем яви-

65

лось положение проекта нового КоАП о том, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу. Однако, как уже отмечалось, административнопредупредительные меры нечасто осуществляются с соблюдением процессуальных правил, предусмотренных для одноименныхснимимер обеспечения производства по делу, а потому редко могут быть признаны таковыми. Указанные процессуальные правила соблюдаются в процессе осуществления административно-предупредительных мер в основном лишь в тех случаях, когда имеются достаточные данные полагать, что уже совершено или совершается административное правонарушение. Осуществляемые при этом меры направлены скорее не на предупреждение правонарушений, а на их выявление и пресечение и фактическипредупредительныминеявляются.

Вподавляющем же большинстве случаев осуществление административно-предупредительных мер, которые сами до себе процессуально в достаточной степени не урегулированы, даже если и дает определенные основания для возбуждения дела, не обеспечивает надлежащего собирания доказательств. Это объясняется тем, что доказательства представляют собой единство фактического содержания и процессуальнойформы,чтоопределяет,вчастности,итакоеихкачество, как допустимость, которая означает, что при собирании и фиксации полученных сведений должны быть соблюдены общие процессуальныеправила.

Всвязи с этим видится четыре направления совершенствования законодательствасцельюразрешенияподобныхпроблем.

Во-первых, в законах, регулирующих полномочия субъектов, которые наделены правом осуществлять административнопредупредительные меры (например, в Законе РФ «О милиции»), надо детальнее регулировать процессуальные вопросы осуществления таких мер (досмотравещей,транспортныхсредств,личногодосмотраи т.д.). Не исключено, что это можно и целесообразно сделать в едином специальномфедеральномзаконе.

Во-вторых, порядок осуществления как предупредительных мер, так

имер административного пресечения следовало бы привести в полное (или почти полное) соответствие с порядком применения одноименных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

66

В-третьих, представляется целесообразным в КоАП РФ развить положение ст. 239 ныне действующего Кодекса о том, что меры обеспечения производства применяются в целях пресечения правонарушений, составления протокола о правонарушении и т.д. Видимо, следует также указать, что данные меры применяются и для выявления правонарушений. Это, с одной стороны, позволит привести законодательство в соответствие с реальным положением вещей, а с другой — подчеркнуть фактическую тождественность мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и одноименных административно-предупредительных мер, а также необходимостьпроцессуальнойрегламентацииосуществленияпоследних.

И, наконец, в-четвертых, в КоАП по аналогии с УПК нужно четко изложить все основания возбуждения дела об административном правонарушении. Среди них следует указать, например, фактические данные, полученные в процессе осуществления административнопредупредительныхмеринадзорныхпроверок.

Развивая отмеченное выше и содержащееся в проекте КоАП РФ положение о возбуждении дела с момента составления первого протокола о применении меры обеспечения производства, следовало бы уточнить также вопрос, связанный с допуском защитника к участию в производстве по делу. Согласно положениям проекта нового Кодекса, защитник допускается к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением — с момента административного задержания.

Однако, поскольку в случае осуществления мер обеспечения производства по делу до составления протокола об административном правонарушении дело возбуждается не на основании составления этого протокола, а с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства, логично разрешить и участие защитника в процессе с этого момента, что, с одной стороны, подчеркивало бы важность различных мер обеспечения производства по делу, необходимость их одинаковой оценки с точки зрения обнаружения и фиксации доказательств, а с другой, способствовало бы совершенствованию механизма осуществления данных мер, защите прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Представляется,чтосказанноеособенноактуальновсвязисраз-

67

витием института административной ответственности юридических лиц. Чрезвычайно своевременным является установление строгого процессуального порядка осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такая мера применялась и раньше, например должностными лицами налоговых органов или органов налоговой полиции. Но она осуществлялась, как правило, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты выводов контрольно-ревизионной проверки,асоставлениепротоколаопроизведенииосмотрасамопосебе не могло служить фактом возбуждения дела об административном правонарушении.ПослежепринятияивступлениявсилуновогоКодекса дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, будет считаться возбужденным с момента составления протокола об осмотре принадлежащих ему помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (если результаты осмотрададутоснованиедлявозбуждениядела).

Между тем, если положениями нового Кодекса будут четко определены лица, осуществляющие личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, а также лица, присутствующие при этих действиях и подписывающие соответствующие протоколы, то с осмотром принадлежащих юридическомулицупомещений,территорийинаходящихсятамвещей и документов такой четкости нет. А ведь результаты такого осмотра (как и результаты осуществления указанных мер обеспечения производства в отношении физических лиц) должны не только служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, но и отвечать общим процессуальным правилам собирания и фиксации полученныхсведений.

С точки зрения допустимости доказательств, полученных в процессе осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, согласно ст. 27.8 проектанового Кодекса, осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица и двух понятых. При этом соответствующий протокол должны будут подписать: должностное лицо, его составившее, законный представитель юридического лица либо в случаях, не терпящих отлагательства, иной представитель юридического лица, а также понятые. Однако думается, что вопрос о том, кто может быть в данном случае иным представителем юридического лица, породит немалоколлизийприосуществленииданноймерыобес-

68

печения производства и рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях (особенно возбужденных по результатамтакихосмотров).

Представляется, что нуждается в законодательном регулировании вопрос о том, кто может быть представителем юридического лица, участвующим при осуществлении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, совершенном данным юридическим лицом (или, по крайней мере, согласно каким нормативным документам это лицо должно быть назначено), и кто вправе в случаях, не терпящих отлагательства,подписатьсоответствующийпротокол.Решать этот вопрос другими путями, в частности комментированием КоАП, на нашвзгляд,недопустимо.

К сожалению, осуществление осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов может быть осложнено и неполной ясностью вопроса о том, кто может быть законным представителем юридического лица, призванным в большинстве случаев подписывать протокол осмотра. Согласно ст. 25.4 проекта нового Кодекса, законным представителем юридического лица является либо его руководитель, либо иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, однако на практике и в том, и в другом случаевозможныпроблемы.

Так, для управления обществом с ограниченной ответственностью или акционерным обществом помимо единоличного руководителя (директора, генерального директора) может быть создан также коллегиальный исполнительный орган (правление, дирекция и т.д.). Понятна невозможность исполнения функций законного представителя юридического лица при производстве по делам об административных правонарушениях коллегиальным органом управления. Это может быть только его единоличный орган — физическое лицо, что явствует, в частности, из положения о необходимости присутствия законного представителя юридического лица при рассмотрении дела. Между тем, как показывает изучение деятельности юридических лиц различных видов и форм собственности, единоличный руководитель далеко не всегда имеет возможность не только присутствовать при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, но и вообще защищать права и законные интересы юридического лица в процессе производства по делу обадминистративномправона-

69