Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита и охрана прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц, с одной стороны, и публичных интересов

— с другой. К последним следует отнести прежде всего защиту общественной нравственности, охрану окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественногопорядкаиобщественнойбезопасности,собственности.

Однако на сегодняшний день административная ответственность, будучи важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи. Это обусловлено многими причинами. Одной из них является несовершенство законодательства об административной ответственности, его бессистемность, разбросанность по отдельным отраслевым законам, что приводит к искажениюидублированиюнорм и вконечномитогекснижениюэффективностиегоприменения.

Поэтому не случайно в административно-правовой литературе последних лет много внимания уделяется вопросам административной ответственности1. Во главу угла поставлены такие аспекты этой ответственности, как понятие и сущность, принципы реализации, основания и порядок привлечения субъектов, в том числе и юридических лиц, к административной ответственности, видовая характеристика административных правонарушений, а также иные вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение. Разрешение этих вопросов непременно позволит сделать шаг вперед в совершенствовании действующего законодательства об административныхправонарушениях.

1 См., напр.: Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1994; Овчарова Е.В. Материальноправовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) // Государство и право. 1998. №7. С. 14—19; Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9. С.5265; Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А Ф. и др. Концепция развития административного законодательства. М., 1995; Студенжина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 179-190; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации.М.,1999.

30

В настоящее время все более актуальным и необходимым становится принятие нового единого федерального закона Российской Федерации — новогоКодексаобадминистративныхправонарушениях.

ВпроектеКоАПимеютсякаксвоиплюсы,такиминусы. Положительным моментом служит то, что в нем отражены общие

задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, система административных взысканий и правила их наложения. Впервые предусмотрено возмещение морального вреда, причиненного административным правонарушением. В достаточной степени регламентированы производство по делам об административных правонарушениях, права и обязанности его участников, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — иными словами, то, без чего невозможно и формирование эффективного законодательства об административнойответственности,идолжнаяегореализация.

Анализируя общие положения проекта КоАП, следует отметить, что в нем значительно расширено применение взысканий по постановлению суда: в судебном порядке налагаются такие взыскания, как возмездное изъятие, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административныйарест.

Это означает, что будет расширен и круг дел об административных правонарушениях, подведомственных суду. В условиях просматривающейся тенденции становления и создания административного судопроизводства рассмотрение дел об административных правонарушениях в судебном порядке, бесспорно, станет этапом по накоплению опыта работы с указанной категорией дел судами общей юрисдикции. Да и с точки зрения защиты прав и свобод человека, интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя, рассмотрение дел и наложение административного взыскания в судебном порядке в большей степени позволит гарантировать своевременное, полное выяснение обстоятельств каждого дела,соблюдениезаконности.

Имеются определенные нюансы и в самом содержании норм, устанавливающих то или иное взыскание. Так, если по действующему КоАП РСФСР конфискован может быть предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, то, как вытекает из смысла статьи проекта КоАПРФ,допускаетсяконфискацияпредмета,явившегося

31

орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, независимо от того, находится ли этот предмет в собственности нарушителя или передан ему в управление или пользование. Следовательно, субъектом административного правонарушения является как собственник, так и лицо,которомуможетбытьввереноимущество.

В структуру проекта нового Кодекса включены нарушения таможенных правил, правонарушения в области финансов и налогообложения,предпринимательскойдеятельности,вобластиохраны окружающей природной среды и природопользования, промышленности, строительства, энергетики и др., предусмотренные ныне отдельными законами. Это позволит в будущем избежать определенных трудностей и коллизий принципиального характера, которые имеются в действующем отраслевом законодательстве. В настоящее время многие нормы конкурируют друг с другом, носят бланкетный характер по способу построения, имеют не всегда однозначно толкуемое содержание диспозиции. Эти недостатки в особенности присущи законодательству в области финансов и налогообложения.

Думается, систематизация норм об административной ответственности в рамках КоАП бесспорно позволит сделать шаг вперед и в унификации правовых категорий, сформулированных также в отраслевом законодательстве. Это касается в первую очередь таких понятий, как «налоговое правонарушение» и «налоговая ответственность», «экологическое правонарушение» и «экологическая ответственность», «таможенное правонарушение» и «таможенная ответственность». Использование указанных категорий без увязки с законодательством об административных правонарушениях размывает административную ответственность, предусмотренную отдельным законом. В результате подобная тенденция приводит зачастую к неразберихе в правоприменительной деятельности, к путанице при юридической квалификации правонарушения и, как следствие, — к нарушению законности. Необходимо заметить, что ни у кого не вызывает сомнений необходимость единого уголовного кодификационного закона, нормами которого будет предусмотрена уголовная ответственность, в частности и за таможенные, налоговые, экологическиеидругиеправонарушения.

Ранее неоднократно нами обращалось внимание на то, что попытка обособить налоговое, таможенное правонарушение прежде всегоотадминистративногонедостиглаположительногорезультата

32

Нетрудно заметить, например, что в качестве отличительного признака налогового правонарушения законодатель указал его противоправность, т.е., как вытекает из смысла ст. 106 Налогового кодекса, нарушение законодательства о налогах и сборах. Но возникает вопрос: в чем усматривается отличие категории «нарушение законодательства о налогах и сборах» от «нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки административного правонарушения или преступления», а также от «нарушения законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации», которые также выделяются в соответствии со ст. 10 Налогового кодекса РФ? Ответа на этот вопрос в действующем Налоговом кодексе нет. Формальный критерий, на который пошел законодатель (отсылка к гл. 14 и 15 данного Кодекса, к КоАП и Таможенному кодексу), ясности не вносит. А анализ конкретных составов Налогового кодекса позволяет сделать вывод, что большинство данных правонарушенийпосвоемухарактеруявляютсяадминистративными.

Поэтому включение в проект КоАП правонарушений в области налогов и сборов, нарушений таможенных правил, думается, позволит избежать на практике ошибок, связанных как с неоднозначностью толкованиянорм,такисюридическойквалификациейправонарушений.

Если говорить о недостатках и пробелах проекта КоАП, то их конечно же не удалось избежать. К одному из них следует отнести наличие норм, которые характеризуются отсутствием четкого формулирования понятий. И, очевидно, уже сейчас необходимо законодателю вернуться к определениям, например, должностного лица, вины юридического лица, повторного совершения однородного административногоправонарушенияидр.

К особенностям проекта КоАП следует отнести расширение субъектного состава административной ответственности. Если действующим КоАП регламентируется только ответственность физических лиц, то нормы нового Кодекса распространяются и на юридическихлиц.

С одной стороны, определение в КоАП юридического лица как субъекта административной ответственности имеет положительные моменты, ибо бесспорно позволит единообразно применять материальные и процессуальные нормы в равной степени как к физическим, так и к юридическимлицам.Сдругойстороны,ужесейчасясно,что

33

закон не решает всех проблем. Одна из них — это вина юридического лица. Вся сложность заключается в том, что на сегодняшний день вина юридического лица при привлечении его к административной ответственности определяется в действующем законодательстве поразному, неоднозначно. Так, за нарушение таможенных правил юридические лица несут административную ответственность без установления вины (ст. 230, 231 Таможенного кодекса), а за налоговые правонарушения — в зависимости от вины должностного лица (представителя) соответствующей организации (п. 4 ст. 110 Налогового кодекса).

В проекте КоАП установлена виновная ответственность юридических лиц, что прямо вытекает из смысла и содержания понятия административного правонарушения и сформулированного принципа презумпции невиновности, согласно которому «лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». Однако вопрос определения вины юридического лица так и остался открытым. Полагаем, что формула определения вины через вину должностного лица, изложеннаявп.4ст.110действующегоНалоговогокодекса,вполнеудачна и могла бы лечь в основу КоАП. Такой подход обусловлен тем, что административная ответственность юридического лица в большей степениноситюридико-техническийхарактер,откоторого зависит размер санкции — и не более того. А субъектом правонарушения, думается, во всехслучаяхвыступаетфизическоелицо,чащевсегодолжностное.

При этом определение вины юридического лица через вину должностного лица отнюдь не означает, что к ответственности должны привлекаться одновременно и должностное, и юридическое лицо. К сожалению, согласно проекту КоАП, наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. На наш взгляд, в законе должна быть сформулирована альтернатива: к административной ответственности привлекается либо должностное, либо юридическое лицо. В противном случае на практике это будет приводить к тому, что за одно и то же правонарушение лица будут привлекаться к административнойответственностидважды.Аэтонесогла-

34

суется с одним из основополагающих принципов наложения административного взыскания, а именно: никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Нельзянеотметитьиновеллу,связаннуюсувеличениемдавностных сроков. Речь идет прежде всего о сроках наложения административного взыскания. В настоящее время, по общему правилу, административное взыскание на физическое лицо может быть наложено не позднее двух месяцев либо со дня совершения, либо со дня обнаружения административного правонарушения и не позднее шести месяцев на юридическое лицо. Согласно проекту нового КоАП, срок наложения взыскания зависит не столько от субъекта ответственности, сколько от характера административного правонарушения. Законодатель определил перечень нарушений, за которые взыскание не может быть наложено по истечении года. Действительно, необходимо увеличить срок наложения взыскания. Однако это должно быть в том случае, если производством предусмотрено предварительное расследование в силу сложности административного правонарушения. Ведь возникает правомерный вопрос, что мешает должностным лицам, например, налоговых органов наложить взыскание в течение двух месяцев за такие противоправные деяния (пусть даже и относящиеся к налоговым правонарушениям), как нарушение срока постановки на учет в налоговом органе, нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации, и т.д. При этом во всех случаях наложениевзысканиядолжнопроизводитьсявпределахразумногосрока. Думается, увеличение указанного давностного срока до одного года является весьма большим и в значительной степени необоснованным, поскольку не отражает одно из сущностных проявлений административной ответственности, а именно ее оперативность. На практике в большинстве случаев уже на стадии возбуждения производства по делу это может привести, с одной стороны, к затягиванию, волоките и чиновничьему произволу, а с другой — к неэффективному применению санкций, порождающему безнаказанность правонарушителей.

Таким образом, необходимо осознать, что в будущем оперативное применение, мер административного воздействия к виновному лицу с одновременным исключением любых проявлений беззакония и произвола в отношении граждан, юридических лиц возможно при условии разработкиКоАП,отвечающеготребованиямзаконности.А

35

законность предполагает и наличие высокого качества юридических норм об административной ответственности, а затем уже их строгое соблюдениевсемисубъектамиправа.

В.Н.Савин*

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГОРЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СУБЪЕКТЕРОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ

Одной из проблем важнейшего из институтов административного права — административной ответственности является отсутствие конкретных законодательно закрепленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ее законодательномурегулированию

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместномведенииРоссийскойФедерациииеесубъектов.

Статьей 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» четко определено, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральныхоргановгосударственнойвласти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по такимвопросамсобственноеправовоерегулирование.Послепри-

*ДепутатМосковскойобластнойДумы,кандидатюридическихнаук

36

нятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствиеспринятымфедеральнымзаконом

Такой закон существует — это КоАП РСФСР. По форме это тот же федеральный закон, но кодификационный, непосредственно и полно регулирующий определенную сферу общественных отношений. Он объединяетнормыадминистративногоправа,устанавливающиеоснования ивидыадминистративныхвзысканий

Несмотря на то, что за последние 15 лет было принято более 60 нормативныхправовыхактовповнесениюизмененийидополненийвэтот Кодекс, в том числе 32 федеральных закона появились уже после принятия Конституции РФ 1993 г., и то, что в нем учтены два Постановления Конституционного Суда РФ (от 11 марта 1998 г. № 8-П и от 28 мая 1999 г. № 9-П), ныне действующий КоАП РСФСР является, по сути, не кодексом России как федеративного государства, а кодексом одной из 15 республик бывшего Союза ССР, т.е. одного из субъектов федеративногогосударства.

Он не содержит даже таких понятий, как субъект Российской Федерации, поэтому законодательное регулирование административной ответственности в субъектах РФ приходилось осуществлять исходя из того, что они являются правопреемниками компетенции в области законодательства об административных правонарушениях соответствующих автономных республик РСФСР и полномочий соответствующих краевых, областных, МосковскогоиЛенинградского городских Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, за исключением РеспубликиТатарстан.

Пунктом 4 ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» осуществление правового регулирования административной ответственности отнесено исключительно к полномочияморгановгосударственнойвластиРеспубликиТатарстан.Это, в принципе, противоречит Конституции РФ, но до настоящего времени остаетсяюридическимфактом.

Таким образом, по полномочиям в сфере законодательного регулирования административной ответственности можно выделить такие группысубъектовФедерации:

37

— Республика Татарстан, где законодательное регулирование административной ответственности находится в исключительном ведении органовгосударственнойвластиреспублики;

— другие республики Российской Федерации, являющиеся правопреемниками компетенции соответствующих автономных республик. Эти республики в соответствии со ст. 5 КоАП РСФСР в области законодательства об административных правонарушениях имели право установления административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Им предоставлено право устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность по ст. 85 («Нарушение правилохотыирыболовства,атакжеправилосуществлениядругих видов пользования животным миром»), ст. 101 («Нарушение правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил»), ст. 1112 («Нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления»), ч 2 и 3 ст. 1113 («Нарушение правил плавания, погрузки и разгрузки судов»), ст. 1114, 1121 (в части судов, поднадзорных государственным инспекциям по маломерным судам, и баз (сооружений) для их стоянок), ст. 144 и 149 («Нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов» и «Нарушение правил торговли на колхозных рынках»). Края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономнаяобластьи автономные округа не могли осуществлять законодательное регулирование, даже по установлению административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка, что разрешено республикам. В соответствии со ст. 6 КоАП РСФСР они моглиприниматьтолькорешения,предусматривающиезаихнарушение административную ответственность, по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Однако реализация этой правовой нормы нереальна, поскольку Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определено, что решениями законодательного органа государственной власти оформляются решения только по вопросам ведениязаконодательногооргана.

Ни о каком равноправии субъектов Российской Федерации здесь и речибытьнемогло.

38

ВнекоторойстепениэтапроблеманашларазрешениевОпределении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О по запросу Законодательного собрания Нижегородской области «О проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях». В этом Определении отмечается, что ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР были установлены определенные полномочия в сфере административной юрисдикции — Советов народных депутатов соответствующего уровня. С принятием в 1993 г. Конституции РФ органы законодательной (представительной) власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому положения ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции РФ, предопределяющими полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектовРФ.

Согласно Конституции, административное законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Исходя из этих конституционных положений, отмечается в Определении Конституционного Суда, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Федерации подлежит приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла отражение в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думыи АдминистрацииЧитинскойобласти, а также в других решениях Конституционного Суда, сохраняющих своюсилу.

Дискуссионным остается вопрос о полномочиях в области законодательства об административных правонарушениях органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Если их рассматривать как правопреемников соответствующих автономных республик, то их полномочия определены ст. 5 КоАП РСФСР, которая не оспаривалась, не отменялась и не признавалась противоречащей КонституцииРФ.

39