4. Поведение бюрократии. Оценка эффективности бюрократии

Что максимизируют бюрократы? Чтобы понять это, сравним положение государственного учреждения (бюро) и частной фирмы.

Во-первых бюро не максимизирует прибыль. Оно получает бюджет и от него требуют выполнения определённых задач. Часто результаты деятельности бюро вообще не имеют денежной оценки. Экономия бюджетных средств не поощряется, а скорее наказывается: в следующем году финансирование бюро может быть урезано. Само по себе учреждение не имеет стимулов к эффективной работе.

Во-вторых, государственные учреждения, как правило, не имеют конкурентов в предоставлении услуг в общественном секторе. Даже при отсутствии внутренних стимулов к эффективной работе, конкуренция со стороны частного сектора могла бы заставить государственные учреждения действовать эффективнее. Но в большинстве случаев они являются монополистами.

Поэтому структура стимулов руководителя государственного учреждения, бюрократа и менеджера частной компании существенно различны. Менеджеры могут реализовать свой личный интерес, то есть максимизировать свою чистую выгоду двумя путями: 1) Увеличивая прибыль своей компании. За это собственники компании повысят им жалованье и бонусы; 2) Получая привилегии (неденежные выгоды), связанные с их положением: оплачиваемые компанией счета своих расходов, автомобиль от компании, гибкое рабочее время, роскошный офис, заграничные поездки за счёт компании, устройство своих родственников на высокооплачиваемые должности в компании и т.п. Максимизация неденежных выгод увеличивает издержки и уменьшает прибыль компании. За это владельцы компании могут уволить менеджера. Поэтому дилемма – привилегии или прибыль, - решается большинством менеджеров в пользу прибыли.

Нередко российские менеджеры в отличие от своих западных коллег не стараются максимизировать прибыль компании. Не следует однако делать поспешный вывод о нерациональности такого поведения, ссылаясь на «загадочность русской души». Как раз, наоборот, при отсутствии должного контроля со стороны собственников, именно такое поведение следует считать рациональным. Российские менеджеры выбирают не окольный (через прибыль), а прямой путь максимизации личной выгоды. Они присваивают средства компании, наслаждаются привилегиями, почти не опасаясь последствий. Кто-то сказал, имея в виду российскую хозяйственную жизнь середины 1990-х гг., что всех директоров можно поделить на две категории: тех, кто ворует у завода, и тех, кто ворует для завода.

Бюрократы имеют другую структуру стимулов. Так как их организации не сориентированы на получение прибыли, то бюрократы не выигрывают от эффективной работы. Перед государственными чиновниками два пути максимизации личной выгоды: 1) увеличить свои привилегии; 2) увеличить размеры своего учреждения. Обычно оклады чиновников прямо связаны с размерами их учреждений и количеством подчинённых. Поэтому бюрократы максимизируют бюджет своей организации, так как это позволит им иметь большой штат служащих, высокий оклад и широкий круг привилегий.

Особенностями поведения бюрократов, обусловленными их целевой функцией, выступают: 1) раздувание значимости своих учреждений и стремление к максимально возможному объёму производства услуг (ведь бюджет «выбивается» под эти объёмы); 2) неэффективное использование ресурсов: государственные учреждения обычно выполняют свои задачи с большими затратами всех видов ресурсов, чем частные фирмы. Известный представитель школы общественного выбора Г.Таллок, опираясь на широкие эмпирические исследования в здравоохранении, коммунальном хозяйстве, образовании и других сферах, сформулировал «бюрократическое правило удвоения»: передача любой деятельности из частного сектора в государственный сектор приводит к удвоению издержек на единицу выпуска.

В какой же степени неэффективна бюрократия? На этот вопрос пытается ответить модель Нисканена, американского экономиста, внёсшего большой вклад в теорию бюрократии. В этой модели политики (законодатели) ставят перед бюрократами задачу предоставления общественного блага избирателям и наделяют их бюджетом, необходимым для её решения. Уильям Нисканен предположил, что в отношениях политиков с бюрократами имеется информационная асимметрия в пользу последних. Оптимальное размещение ресурсов достигается при таком масштабе деятельности бюро, при котором предельные издержки предоставления общественного блага равны предельной выгоде. Но информация о предельных величинах, особенно о предельных издержках, финансирующей стороне малодоступна. Зато политики могут как-то отслеживать совокупные издержки и воспринимаемы выгоды. Они понимают, что избирателям не понравится, если издержки реализации программы превысят выгоды от неё. Таким образом, бюджет бюро, как правило, не превышает данного ограничения⁴.

Рассмотрим рис. 18-1а. Бюрократ, стараясь получить максимальный бюджет для своей организации, добивается от политика задания произвести как можно больший объём общественного блага. Предположим вначале, что ему это удаётся частично – бюро будет производить не максимально возможный объем общественного блага Q₂, при котором общая выгода для потребителей, B(Q) равна общим издержкам производства, C(Q), а объём Q₁. Но и этот уровень выпуска больше оптимального, Q^*, при котором предельные выгоды, МВ равны предельным издержкам, МС (рис. 18-1б). Наклоны касательных m и n на верхнем рисунке, показывающие соответственно величину предельной выгоды и предельных издержек, совпадают при объёме Q^*. Это говорит о том, что при объёме Q^* чистый выигрыш от производства и потребления общественного блага, NB будет максимальным. Общий излишек, получаемый потребителями общественного блага и измеряемый площадью треугольника abE (см. средний рисунок) будет при Q^* максимальным. Но фактический общий излишек вследствие перепроизводства общественного блага при Q₁ будет меньше оптимального на величину dEc. Это говорит об аллокативной неэффективности деятельности бюро. Следует всё же признать, что выпуск Q₁ можно считать улучшением по сравнению с ситуацией, когда частный сектор не производит общественного блага вообще. Благосостояние потребителей при выпуске Q₁ выше, чем при нулевом выпуске, о чём свидетельствует положительная величина потребительского излишка, хотя она и меньше максимально возможной.

Но бюрократия не только стремится к перепроизводству, но и предоставляет общественные блага, как правило, с большими затратами, чем частные фирмы. Бюро свойственна Х-неэффективность, то есть оно не производит с минимально возможными издержками. Невыполнение второго условия Парето-оптимальности означает, что бюро действуют где-то внутри границы своих производственных возможностей. Рис. 18-1в демонстрирует последствия Х-неэффективности. Кривая предельных издержек, МС, показывает минимально возможные предельные издержки. При Х-неэффективности кривая МС сдвигается вверх до положения МС₁. Это изменяет общий излишек. При том же выпуске Q₁ он становится отрицательной величиной: потеря общего излишка (площадь deg) превышает его прирост (площадь fbe).

В результате деятельность бюро, производящего общественное благо на уровне Q₁ понижает общественное благосостояние. Было бы лучше смириться с провалом частного сектора, не производящего общественное благо вообще, чем производить его в государственном секторе с чистыми потерями для общества. Очевидно, что эти потери были бы ещё больше, если бы бюро производило общественное благо в максимально допустимом, с точки зрения политиков, объёме Q₂. Исследуем этот случай.