Лекция 14. Общественный выбор и провалы государства План лекции:

1. Политический рынок как процедура выбора общественных благ. Теория общественного выбора.

2. Поведение избирателей. Проблема агрегирования индивидуальных функций полезности.

3. Поведение политиков. Проблема делегирования.

4. Поведение бюрократии. Оценка эффективности бюрократии.

5. Микроэкономические функции государства.

Изучение рыночной экономики в основном сосредоточено на выборе, осуществляемом отдельными лицами. Однако в любой экономике многие решения по размещению ресурсов принимаются правительствами или другими группами. Экономистов интересует способы, с помощью которых такие коллективные решения, называемые «общественным выбором», принимаются, и могут ли они обеспечить Парето эффективное размещение ресурсов. В этой теме мы оценим шансы государства исправить ошибки рынка в отношении общественных благ. Для этого мы используем теорию общественного выбора, которая возникла в 1960-е годы из анализа проблемы общественных благ, и за прошедшее время значительно расширила область своего исследования, превратившись, по сути, в экономическую теорию политики.

Вначале выясним, в чём суть революции, произведённой теоретиками общественного выбора в анализе политического (через государство) процесса предоставления общественных благ. Затем рассмотрим особенности поведения каждого из субъектов политического процесса, ведущие государство к провалам. Наконец, посмотрим, какие коррективы теория общественного выбора вносит в понимание аллокативной роли современного государства.

1. Политический рынок как процедура выбора общественных благ. Теория общественного выбора.

Теория общественного выбора ведёт свой отсчёт с книги Дж. Бьюкенена и Г. Таллока «Расчёт согласия» (1962)¹. До этого экономическую теорию мало занимал вопрос о том, как принимаются экономические решения в государственном секторе. Конечно, экономисты замечали случаи провалов государства. Но господствовало представление, что причинами этого могут быть неполнота необходимой информации и недостаток знания, сложность решаемых проблем, некомпетентность или нечестность государственных мужей.

Разрабатывая теорию общественного выбора, Дж. Бьюкенен жаждал выяснить кто и на каком основании решает, какой объём каждого блага и услуги необходимо обеспечивать, как должны распределяться затраты в этом процессе, какова вероятность того, что предпочтения людей относительно общественных благ будут правильно определены и будет произведено оптимальное количество таких благ. При этом Дж. Бьюкенен отверг традиционный подход, исходящей из предположения, что люди заняв высокие государственные посты, начинают преследовать в первую очередь общественные интересы. Новаторство Дж. Бьюкенена состояло в том, что он подошёл к политическому процессу как к экономическому выбору, в котором есть свои издержки и выгоды, и применил в его анализе фундаментальное положение экономической теории - принцип рационального выбора. Одним из главных результатов нового подхода стал неожиданный вывод о том, что провалы государства имеют не случайный, а системный характер.

Как в принципе могут приниматься решения по поводу общественных благ?

1. На основе обычаев, традиций.

2. Диктатором.

3. Через демократическое волеизъявление, голосование.

Последний способ предполагает два возможных механизма:

1. прямая демократия – все заинтересованные граждане голосуют по поводу возможных действий правительства (примеры – решения принимаемые на общенациональных референдумах, прямые выборы Президента);

2. представительная демократия – группа представителей, выбираемая всеми гражданами, голосует по всем действиям правительства.

Эти выборные представители, занимающиеся законодательной деятельностью – «политики», - передоверяют многие решения группе профессионалов - государственным служащим, так называемым «бюрократам».

В реальном мире для предоставления общественных благ современное государство использует сочетание всех перечисленных выше способов. Мы будем рассматривать общественный выбор в условиях представительной демократии, поскольку это наиболее распространённая в современном мире политическая система. Что касается прямой демократии, то её элементы содержатся в системе представительной демократии (проведение народных референдумов по важным вопросам развития общества; работа законодательных собраний, например Государственной думы и т.п.). Поэтому, анализируя то, как современная политическая система обеспечивает предоставление общественных благ, мы рассмотрим и возможности прямой демократии.

Основными участниками политического процесса в системе представительной демократии выступают: «избиратель», «политик» (законодатель, депутат), «бюрократ» (чиновник). Представительная демократия использует выгоды общественного разделения труда: избиратели выбирают своих представителей, которым они делегируют право выбирать общественные блага; избранные депутаты специализируются на принятии решений, законов относительно этих благ и направляют деятельность исполнительной власти, бюрократы интерпретируют и проводят принятые политиками решения в жизнь.

Основными методологическими принципами теории общественного выбора являются:

1. Методологический индивидуализм. Все решения принимаются отдельными индивидами (даже, если они подаются как решения коллегиального органа), каждый из которых преследует собственные цели. Представление о том, что у законодателей и высших чиновников нет других целей, кроме заботы об общественных интересах («Утром мажу бутерброд / Сразу мысль – а как народ?») является наивным. Люди не меняются оттого, что их избирают или назначают на руководящие посты.

2. Максимизирующее поведение. Все участники политического процесса, сознательно или неосознанно, стремятся к максимизации своего чистого выигрыша, доводя деятельность до уровня при котором предельные выгоды будут равны предельным издержкам. Определение формы чистого выигрыша, то есть непосредственной цели, которую преследует субъект, участвующий в общественном выборе даёт ключ к объяснению и предсказанию его поведения.

3. Политика как обмен. Политический процесс рассматривается как сложная система обменов между индивидами, которые не могут реализовать свои частные цели путём обычного рыночного обмена. На обычном рынке люди обмениваются правами собственности на блага и деньги. На политическом рынке избиратели обменивают свои голоса на обещания политиков предоставить им желаемые блага; политики (депутаты) для принятия законов, решений о предоставлении благ практикуют обмен голосами между собой в законодательном собрании («логроллинг»); бюрократы (руководители государственных учреждений) обменивают свои обязательства предоставить блага избирателям на финансирование, которое им дают политики; избиратели уплачивают государству налоги в обмен на общественные блага, поставляемые государственными чиновниками.

Рациональное поведение индивидов, преследующих свои частные интересы на политическом рынке, обусловливает провалы государства. В интересующем нас плане это означает, что вероятность того, что государство исправит ошибки рынка и обеспечит предоставление общественных благ в эффективном объёме весьма мала. Докажем это, проанализировав, причины провалов, лежащие на стороне каждого из участников политического рынка: избирателей, политиков и бюрократов.

2. Поведение избирателей. Проблема агрегирования индивидуальных функций полезности.

Что максимизируют рациональные избиратели? Теория общественного выбора исходит из того, что избиратели максимизируют общую полезность благ, которые они рассчитывают получить через политический процесс. Это предположение позволяет сделать ряд выводов об особенностях поведения избирателей как в условиях прямого голосования, так и в случае делегирования политикам права выбирать общественные блага.

Начнем с анализа проблемы делегирования. При системе представительной демократии избиратели голосуют не прямо за общественные блага, которые им нужны, а за тех кандидатов, которые, как они ожидают лучше других обеспечат их этими благами. Когда люди голосуют рублями на рынке, они учитывая бюджетные ограничения, покупают только те товары, которые им необходимы. При этом они стремятся быть хорошо информированными. Неправильные решения затрагивают их персонально и сразу же. Когда же они голосуют, используя избирательные бюллетени, всё обстоит совершенно иначе.

Три особенности поведения избирателей могут служить причиной провалов общественного выбора:

1. Слабое выражение своих предпочтений.

2. Отсутствие бюджетных ограничений.

3. Нежелание собирать всю необходимую информацию.

Рассмотрим эти особенности по порядку.

Индивиды-избиратели не могут разделить блага и услуги. Голосуя за политиков, они могут получить не только те блага, ради которых они отдавали свой голос, но и блага «в нагрузку», то есть такие, каких они вовсе не желали. Дело в том, что избиратель должен поддерживать одного кандидата, представляющего его интересы по широкому кругу вопросов: национальной обороне, системе образования, налогообложению, освоению космоса, здравоохранению, социальному обеспечению и т.п. Кандидат будет поддерживать разные действия правительства, некоторые из которых неизбежно придут в противоречие с желаниями избирателей. Кроме того, политик должен поддерживать взгляды большинства, иначе он не будет переизбран. Поэтому избиратели не могут голосовать только за те общественные блага, которые они хотят. Налицо элемент принуждения, который отсутствует на рынке, где потребители покупают только те товары, которые им нужны и нравятся.

Отдельные избиратели и группы выдвигают нереалистичные, завышенные требования относительно желаемых ими общественных благ. В частном секторе отдельный покупатель вынужден жертвовать одними благами, чтобы получить другие. Но к отдельному избирателю это не относится. Политики могут облагодетельствовать одних избирателей за счёт других (например, заставить компанию «Юкос» заплатить дополнительно 5 млрд. долл. налогов, что приведёт к сокращению социальных программ компании в Томской области, Якутии, а полученные деньги израсходовать на поддержку сельского хозяйства в Нечерноземье). Рациональные избиратели понимают эту возможность и поддерживают те действия политиков, которые им лично выгодны. У каждого индивида или группы есть «любимые» общественные услуги. Пожилые люди поддерживают программу значительного увеличения пенсий, сельские жители требуют увеличения государственных ассигнований на сельское хозяйство, и т.п. Но кто-то всё равно должен оплачивать услуги правительства. Так, в компании по выборам президента 2004 года чрезвычайно популярным среди избирателей стал вопрос об изъятии природной ренты у нефтяных компаний и прямую передачу её гражданам России. Между тем, подсчёты показывают, что изъятие ренты по максимуму увеличит бюджет средней российской семьи всего на 100 руб. в месяц. Издержками же изъятия станут падение инвестиций в нефтяную отрасль, сокращение добычи и рабочих мест, уменьшение налоговых отчислений нефтяных компаний в госбюджет, и урезание государственных социальных программ. Зачастую за блага, которые требуют избиратели от своих представителей, они никогда бы не стали платить, если бы у них появилась возможность покупать их на рынке.

Рациональные избиратели стремятся к частичному или полному игнорированию политического процесса. Отдельный избиратель понимает, что его голос имеет ничтожное значение для результатов голосования. Ожидаемые выгоды от сбора информации о кандидатах и участия в голосовании проблематичны, а издержки (затраченное время, усилия, деньги), напротив, осязаемы и значительны. Так как для рядового избирателя предельные выгоды в данном случае меньше предельных издержек, то он делает рациональный выбор сокращает свою деятельность как избирателя до минимума: не собирает всю необходимую информацию, а нередко вообще не участвует в выборах. Эта особенность поведения избирателя получила название «рациональное неведение». Однако люди могут голосовать. Если издержки голосования низки (близость избирательного участка, хорошая погода) и есть другие выгоды (чувство исполненного гражданского долга, увлеченность политикой, возможность посплетничать с соседом) люди будут голосовать оставаясь в неведении относительно вопросов, по которым они высказывают своё мнение. Такое голосование вряд ли обеспечит оптимальное количество общественного блага.

Когда избранники народа уже сидят в офисах, избиратели игнорируют как те голосуют по большинству вопросов. Редки случаи, когда избиратели давят на своего избранника, чтобы он изменил позицию по политическим вопросам или проводят кампанию по отзыву политика, не оправдавшего доверия. Такая позиция приводит к тому, что общество теряет контроль над политиками, которые попадают под влияние групп с особыми интересами. Агрессивное меньшинство «пробивает» выгодные им законы за счёт большинства. Представительный орган власти становится главным «призом» в политическом соревновании заинтересованных групп, стремящихся использовать государство в своих частных интересах.

Но проблема делегирования (выбора, который члены общества совершают через своих представителей) – не единственная причина, по которой политический процесс может оказаться несостоятельным в предоставлении общественных благ. Даже в случае прямого голосования индивидов по каждому интересующему их вопросу (так называемой системе прямой демократии) политический процесс может давать серьёзные сбои. Рассмотрим возможности процедуры принятия решения большинством голосов (принцип большинства является главным в системе прямой демократии).

Во-первых, голосование не отражает интенсивности предпочтений голосующих, поскольку предусматриваются только два ответа – « да» и «нет». Эта ситуация отличается от обычной покупки товаров (голосования рублем), при которой интенсивность желания выражается в большей готовности платить. Тогда желания людей удовлетворяются сразу же и пропорционально количеству отданных рублей. Если 90 % всех рублей пойдёт на покупку DVD с записью крутых боевиков, то таких дисков будет много напечатано и продано, а если 10 % рублей будет на покупку мелодрам, то они будут выпущены в небольшом количестве. Но если 90 % голосов городских избирателей будет отдано в пользу строительства новых фонтанов, а 10 % голосов - за борьбу с заболачиванием местности, то все 100 % избирателей получат фонтаны и ни один осушенной местности. Положение 10 % избирателей ухудшится, так как им придётся платить налогами за благо, которое они не заказывали.

Принятие решения простым большинством голосов может вести не только к подавлению предпочтений меньшинства избирателей, но и к производству общественных благ по которым совокупные издержки больше совокупных выгод (см. таблицу).

Голосующие	Голосование за продолжение контр террористической операции в Чечне до победного конца
	Ожидаемые выгоды	Ожидаемые издержки (налоги)	Ожидаемый чистый выигрыш	Голоса
А Б В	1300 руб. 1500 1100	1000 руб. 1000 1000	300 руб. 500 100	За За За
Г Д	500 - 200	1000 1000	-500 -1200	Против Против
Итого:	4200 руб.	5000 руб.	- 800 руб.	За (3:2)

Во-вторых, когда люди голосуют сразу по нескольким вопросам, голосование может приводить к произвольным результатам. Альтернативы, которые проиграли бы, если бы по ним голосовали раздельно, вдруг выигрывают, когда ставятся на голосование вместе. И наоборот. В приведённой ниже таблице каждый из вопросов получил бы «добро» от большинства избирателей в случае раздельного голосования. Но в связке ни один из вопросов не проходит.

Рублей

Голоса	Голосование по вопросу о бесплатном проезде для пенсионеров на городском транспорте			Голосование по вопросу о запрете строительства в природоохранной пригородной зоне			Комбинированное голосование по вопросам бесплатного проезда и запрета строительства
	Выго-ды	Изде-ржки	Голос	Выго-ды	Изде-ржки	Голос	Выго-ды	Изде-ржки	Голос
А Б В Г Д	170 150 120 60 10	100 100 100 100 100	За За За Пр. Пр.	500 60 300 50 280	200 200 200 200 200	За Пр. За Пр. За	670 210 420 110 290	300 300 300 300 300	За Пр. За Пр. Пр.
Всего:	510	500	За (3:2)	1190	1000	За (3:2)	1700	1500	Про-тив (3:2)

При выборе из трёх и более альтернатив исход голосования может зависеть от повестки, то есть от порядка, в котором вопросы ставятся на голосование. Впервые этот феномен, получивший название «парадокса голосования» был открыт в 1785 г. французским философом и математиком Кондорсе.

Рассмотрим парадокс голосования на примере. Предположим, три индивида Иванов, Петров и Сидоров голосуют по трём альтернативам: 1) праздничный фейерверк; 2) концерт на открытом воздухе; 3) лазерное шоу. Победит та альтернатива, которая получит большинство голосов. Предпочтения индивидов отражены в таблице, где альтернативам присвоен ранг; 1 – самая ценная, 2 – ценная, 3 – наименее ценная для индивида.

Ранг альтернативы	Иванов	Петров	Сидоров
1 2 3	фейерверк концерт шоу	концерт шоу фейерверк	шоу фейерверк концерт

Если на голосование поставить вопрос: фейерверк или концерт, то двумя голосами против одного победит фейерверк (за фейерверк будут Иванов и Сидоров, за концерт проголосует Петров). Если на голосование поставить пару «концерт – шоу», то со счётом 2:1 победит концерт. Поэтому победителем пары «фейерверк – шоу», исходя из принципа транзитивности предпочтений, казалось бы должен быть фейерверк. Но если эту пару поставить на голосование, то победителем выйдет... шоу (за него будут Сидоров и Петров, за фейерверк Иванов).

Отсутствие транзитивности в общественном выборе, в отличие от индивидуального выбора, создаёт возможность достичь любого желаемого результата в зависимости от порядка голосования. Если вы председатель собрания и хотите, чтобы большинство голосующих было за проведение концерта на открытом воздухе, ставьте вначале на голосование пару «фейерверк – шоу», а затем пару «победитель первого голосования – концерт». Можете проверить.

Это открытие сильно поколебало веру в демократию. Выбор альтернатив большинством голосов не даёт транзитивной последовательности предпочтений, то есть не позволяет ранжировать предпочтения общества. Парадокс голосования обобщил и распространил на более широкую область американский экономист Кеннет Эрроу (Нобелевский лауреат, 1972 г.). Суметь ранжировать предпочтения общества – значит сформулировать общественную функцию благосостояния, подобную индивидуальной функции полезности, которую мы используем в анализе поведения потребителя. Общественная функция благосостояния (это понятие ввёл А. Бергсон) отражает благосостояние общества в целом как благосостояние составляющих его индивидов. Зная общественную функцию благосостояния, можно определить социальный оптимум как наилучшее размещение ресурсов общества.

На рис. 18-1 представлено общество, состоящее из двух лиц. Криваяzz представляет с точки зрения индивидуальной полезности возможные точки оптимумов по Парето, а линии W₁ и W₂ показывают сочетания индивидуальных полезностей, которые имеют место при разных уровнях общественного благосостояния. Чем выше расположены эти линии, тем выше уровень общественного благосостояния. Точка Е соответствует наивысшему достижимому уровню общественного благосостояния и поэтому является социальным оптимумом.

С построением общественной функции благосостояния связаны две трудности. Первая состоит в том, что мы не можем её наблюдать, как это мы делали в отношении функции полезности, когда мы могли видеть, какой выбор действительно делает индивид. Неясно вообще, в каком смысле можно говорить о том, что общество делает выбор. Вторая трудность заключается в том, что общественная функция благосостояния может быть логически противоречивой (парадокс Кондорсе). Мы убедились в этом, использовав для выявления предпочтений общества правило большинства, а ведь это - основное правило выбора в современном демократическом обществе.

В принципе можно представить себе два разных способа построения общественной функции благосостояния. Во-первых, сделать это на основе «суммирования» тем или иным образом предпочтений индивидов, составляющих общество. Во-вторых, использовать внешний стандарт, например, исходя из представления некоей правильной философии, или религии (или нравственного сверхчеловека) о том, что для общества является благом. Второй способ не может импонировать экономистам, которые придерживаются позитивного подхода. Поэтому К. Дж. Эрроу, проанализировавший процесс построения общественной функции благосостояния, утверждал, что эта функция является обоснованной только тогда, когда она выводится из предпочтений индивидов, составляющих общество. В своей работе «Общественный выбор и индивидуальные ценности» (1963), К. Эрроу сформулировал несколько требований к функции общественного благосостояния, и затем доказал, что не существует такой процедуры перехода от индивидуальных предпочтений к общественным предпочтениям, которая удовлетворяла бы всем этим требованиям. Этими требованиями являются:

1. Должны учитываться предпочтения каждого индивида. Не существует индивидуальных предпочтений, автоматически преобладающих над предпочтениями других индивидов. Общественный выбор не может быть выбором диктатора. Сталин, например, полагал, что настоящая музыка - та, которую можно насвистывать. Поэтому он инициировал травлю Союзом композиторов выдающегося композитора Дм. Шостаковича, произведения которого в партийном постановлении назывались «сумбуром вместо музыки».

2. Если общественная функция, учитывающая индивидуальные предпочтения, содержит вывод, что альтернатива Х предпочтительнее альтернативы У, то изменение в предпочтениях, которое не затрагивает чьи-либо предпочтения между Х и У, не может изменить общественного предпочтения между Х и У.

3. Между общественными предпочтениями и индивидуальными предпочтениями должна существовать положительная связь. Если все индивиды предпочитают альтернативу Х альтернативе У, то и общество альтернативу Х предпочитает альтернативе У.

4. Общественная функция благосостояния должна учитывать логически последовательные предпочтения всех индивидов и сама быть внутренне непротиворечивой (то есть должна быть транзитивной): если Х предпочтительнее У, а У предпочтительнее Z, то Х должно быть предпочтительнее Z.

Положение о том, что не существует надёжного механизма, который мог бы обеспечить переход от полных и транзитивных индивидуальных предпочтений в отношении трёх и более альтернатив к ранжированным общественным предпочтениям при выполнении всех перечисленных выше требованиях (которые рассматриваются в демократических обществах как желаемые) называется теоремой невозможности Эрроу.

Теорема невозможности Эрроу не доказывает, что общественная функция благосостояния вообще логически невозможна. Здесь необходимо принять во внимание три оговорки.

Во-первых, теорема справедлива только в отношении общественной функции, базирующейся на индивидуальных предпочтениях. На высказывания вроде: «предпочтительный с точки зрения общества означает то, что это предпочёл бы нравственный сверхчеловек, или выдающийся учёный, чей авторитет бесспорен, и на которого все мы должны равняться», - теорема Эрроу не распространяется.

Во-вторых, теорема относится к общественной функции, основанной на предпочтениях, а не к общественной функции, которая базируется на функциях полезности. Различие между предпочтениями и функцией полезности в том, что функция полезности реально существует и может быть обнаружена только в форме предпочтений. Если вы предпочитаете телесериал «Идиот» книге Ф. Достоевского, по которой он был поставлен («Фильм хороший, а книга так себе»), вы не можете сказать насколько именно больше (количественная оценка). Если бы можно было сказать, что для вас фильм на 100 ютилей предпочтительнее романа, а для меня роман предпочтительнее фильма на 75 ютилей и т.п., то теорема Эрроу была бы не действительна. Можно было бы вычислить общую полезность, которая и была бы общественной функцией благосостояния. С точки зрения концепции утилитаризма построение общей функции благосостояния - вещь не только возможная, но и необходимая. А.Маршалл был утилитаристом, и маршаллианский общий излишек служит способом измерения общественного благосостояния.

В-третьих, ослабление какого-либо из условий, названных Эрроу, переводит общественную функцию благосостояния в категорию «возможной». Надо признать, что экономисты всё ещё обсуждают справедливость полученных Эрроу результатов. Одни считают, что Эрроу изгнал из экономической науки концепцию общественного благосостояния. Другие утверждают, что экономист может работать с любой «данной» общественной функцией благосостояния, не уделяя непосредственного внимания процессу ее формирования.

Подведём итоги. Основная масса избирателей в условиях представительной демократии имеет все основания оставаться в рациональном неведении или уклоняться от голосования. В лучшем случае они «покупают кота в мешке», голосуя за плохо определённую комбинацию общественных благ, предлагаемых политиками. Из-за отсутствия бюджетных ограничений у отдельных избирателей возникает стремление «тянуть одеяло» на себя, то есть получить как можно больше благ за счёт других. Даже в условиях прямой демократии, при которой люди делают выбор голосованием по принципу простого большинства далеко не очевидно, что такое голосование приведёт к удовлетворению подлинных предпочтений людей относительно общественных благ.

3. Поведение политиков. Проблема делегирования

Избранные представители народа, как и все люди преследуют собственные интересы. Что же максимизируют политики (законодатели)? Они стремятся увеличить свой долгосрочный доход плюс неденежные выгоды, среди которых может быть и благосостояние народа. При этом политики подчиняются ограничению: они могут «продавать» законы до тех пор, пока они остаются избранными. Поэтому приоритетом большинства избранных официальных лиц является переизбрание на должность. Чтобы достичь этого они должны понравиться достаточно большому количеству избирателей и тем, кто вкладывает средства в поддержку их избирательных кампаний. Поэтому модели поведения политика строятся на базе предположения, что он стремится максимизировать вероятность своего переизбрания. Политик будет действовать до точки, в которой дальнейшая деятельность будет больше отнимать голосов избирателей, чем прибавлять (П.Хейне в шуточной форме спрашивает, сколько детей должен поцеловать кандидат во время избирательной кампании, чтобы его надежды на переизбрание стали наибольшими? И отвечает: такое количество, при котором предельные издержки поцелуя сравняются с предельными выгодами от поцелуя²).

Чтобы получить максимально широкую поддержку избирателей политики будут проводить политику одобряемую медианным избирателем – таким избирателем, взгляды которого находятся в центре политического и социального спектра общества (количество избирателей, находящихся слева от медианного избирателя, равно количеству избирателей находящихся справа). Эта особенность поведения политиков имеет непосредственное отношение к провалам общественного выбора. Политики стремятся занять место не на краю политического спектра, а в его центре. Но так как предпочтения медианного избирателя могут быть неправильно поняты, или могут неожиданно измениться, то политические кандидаты минимизируют риск серьёзной потери голосов путем принятия неясных, неопределённых, двусмысленных платформ, которые трудно отличить от программ их оппонентов. На политическом рынке мы наблюдаем парадокс Хотеллинга, открытый при изучении неценовой конкуренции на обычных рынках: дифференциация продукта фирмами-соперниками может привести к тому, что их товары становятся едва различимыми. Последние выборы в Государственную Думу России могут служить хорошим примером парадокса Хотеллинга. Партия «Единая Россия», не имела чёткой предвыборной программы и отказалась от участия в теледебатах, где ей пришлось бы прямо отвечать на «неудобные вопросы» (о Чечне, о природной ренте, об отношении власти к финансовым магнатам и т.д.), что что могло отпугнуть часть электората. В то же время «ЕдРо» заявило о себе как о центристской партии, полностью поддерживающей популярного президента. Благодаря такой туманной платформе Единой России удалось дополнительно привлечь голоса и тех кто раньше голосовал за «правых» (СПС), и тех кто отдавал голоса левым (КПРФ). Обезличивание программ увеличивает издержки избирателя, пытающегося в них разобраться и тем самым усиливает стимулы к рациональному неведению.

Политики занимают позицию и поддерживают законопроекты, которые, как они полагают, будут привлекательны для своих избирателей.

На первый взгляд, кажется, что такой мотив делает политиков ответственными перед избирателями. Действительно на подлинно конкурентном политическом рынке выборные представители имели бы мощные стимулы удовлетворять пожелания своих избирателей по большинству вопросов. К сожалению, к проблемам, лежащим на стороне спроса (избирателей), добавляются дополнительные проблемы на стороне предложения (политиков). Желание политиков быть переизбранными и их ответственность перед избирателями не связаны необходимым образом с достижением общественного благосостояния.

Два важных фактора могут влиять на поведение политиков, вызывая его отклонение от социально эффективного:

1. Действие групп с особыми интересами.

2. «Близорукость» принятия политических решений.

Равное распределение голосов в демократическом обществе (один человек – один голос) не обеспечивает равного распределения политической власти. Группы с особыми интересами – сплочённые группы людей с общим интересом в каком-то социальном или экономическом вопросе. Обычно, это – небольшая группа людей, чьё экономическое благополучие определяется и зависит от каких-либо событий, политики или законов. Примерами таких групп могут служить группы предприятий в отдельных отраслях (нефтяной, автомобильной, и т.д.), группы отраслей (АПК, ВПК и т.д.), региональные объединения («Большая Волга», «Сибирское соглашение» и т.п.), профессиональные группы (медицинская ассоциация, профсоюз наёмных работников и т.п.).

При определённых обстоятельствах такие группы могут оказывать непропорциональное (их удельному весу в экономике, социуме) влияние на решения, принимаемые политиками. Так как эти группы могут получить значительную выгоду от благоприятных политических решений, они оказывают поддержку политикам, которые в свою очередь поддерживают их. Плата политикам за принятие «правильных» решений может принимать разнообразные формы: обещание голосовать за политиков; денежные взносы в фонды избирательных кампаний; тайные вклады в доход политика.

В то время как выгоды от принятия определенного закона достаются группам, издержки этого закона распределяются среди большого числа налогоплательщиков. Для каждого индивида издержки относительно малы. Поэтому ожидаемые индивидуальные выгоды от противодействия принятию закона незначительны. С другой стороны издержки противодействия, напротив, существенны. Получение информации о проблеме, сбор подписей, выступления в прессе, участие в пикетах, маршах протеста и т.п. требуют от индивида усилий, времени, денег. К тому же, как и в любой большой группе людей, здесь неизбежно возникает проблема безбилетника, то есть многие индивиды желают получить общественное благо за счёт других. Следовательно, при наличии небольшой выгоды и значительных издержках, избиратели имеют небольшие стимулы быть информированными о проблеме или тратить ресурсы на сопротивление группам с особыми интересами. Последние же, напротив, в силу своей малочисленности и, следовательно, отсутствию проблемы безбилетника и больших ожидаемых выгод действуют целенаправленно и сплочённо. Они имеют концентрированный интерес, в отличие от больших групп избирателей, интерес которых является распыленным интересом. В результате политики, находящиеся под влиянием групп с особыми интересами могут принимать решения, выгоды от которых, достающиеся этим группам, меньше совокупных издержек, которые навязываются большим группам избирателей, затрагиваемых данным решением. Тогда принятое решение неэффективно и представляет собой провал государства. Можно привести в качестве примера, принятое в 2002 году Государственной Думой РФ решение о повышении таможенных пошлин на ввозимые в Россию иностранные подержанные автомобили. Несколько миллионов автолюбителей в стране понесли в совокупности колоссальные потери (цена машины повысилась в среднем на 2-3 тыс. долларов), выигрыш же владельцев и работников отечественных автозаводов, оказался значительно меньше. Но несмотря на то, что в защиту законопроекта не было приведено ни одного серьёзного довода (вряд ли можно считать таковым очередное обещание капитанов автопрома использовать передышку в борьбе с конкурентами, чтобы сделать отечественный автомобиль конкурентоспособным), он всё же был принят и начал действовать.

Не каждая группа людей с общим интересом формируется в группу лоббирования. Группа людей с общими интересами предпринимает коллективные действия, только если выгоды, которые получает каждый член от организации, перевешивают издержки организации. Это значит, что группы с особым интересом скорее возникнут у производителей, чем у потребителей. Производители (владельцы и работники компании) могут получить большой выигрыш от поддержки своего продукта (например, поддержки импортных квот, ограничений на рынке труда), а каждый потребитель этого продукта теряет небольшую сумму денег и не станет тратить время и усилия, чтобы противодействовать принятию невыгодных для себя законов. К тому же следует учитывать, что организационные издержки преодоления проблемы безбилетника для групп производителей ниже (число участников меньше), чем для групп производителей.

Чтобы лучше понять как действуют группы с особыми интересами, приведём условный пример. Предположим, законодатели (депутаты Госдумы) предлагают законопроект, который неэффективно переводит доход от одной заинтересованной группы к другой. Законопроект, будучи принятым, накладывает издержки в 100 руб. на каждого из 100 тысяч индивидов (следовательно, общие издержки составляют 10 млн. руб.) и приносит выгоду в 500 тыс. руб. каждому из 10 индивидов ( общая выгода равна 5 млн. руб.). Будет ли принят такой закон? Общие издержки для поигравшей группы равны 10 млн. руб., но максимальная сумма, которую они смогут предложить политикам, чтобы те выступили против законопроекта будет намного меньше. Почему? Потому что возникнет проблема безбилетника. Каждый индивид, который делает вклад в кампанию против принятия закона создаёт общественное благо для остальных членов группы. Чем больше эта группа людей, тем меньше будет доля суммы в цене блага, которую этой группе удастся собрать. Так, если проигрывающей группе удалось бы воспрепятствовать принятию закона, её выигрыш (цена блага) составил бы 10 млн. руб., а выигрыш каждого 100 руб.) Но поскольку группа многочисленна (100 тыс. чел.), ей вряд ли удастся собрать хотя бы по 30 руб. с каждого (то есть 30 % от цены блага). Выгода, которую получат победители, также представляет собой общественное благо. Но она достаётся небольшому числу людей (10 чел.). Чем меньше группа, тем легче ей организоваться, сплотиться. Даже когда выгоды для малой группы больше чем издержки для большой группы, сумма которую малая группа может предоставить политикам, чтобы поддержать законопроект, будет больше суммы, которую предложат большие группы, чтобы противодействовать законопроекту.

Итак, из-за того, что потенциальные победители и проигравшие собирают разные доли от их выигрыша и убытков, может быть принят закон, который ведёт к чистым издержкам, и отклонён закон, который даёт чистые выгоды. Это означает неэффективность и является провалом государства.

Вред приносимый группами с особыми интересами может выходить за рамки несправедливого перераспределения дохода. Американский профессор М. Олсон доказал, что усиление групп с особыми интересами может вести к росту безработицы и замедлению экономического роста страны. Экономика в странах, где доминируют такие группы, становится менее гибкой. Конкурентные рынки быстро реагируют на шоки со стороны спроса и предложения. Происходит перераспределение ресурсов и экономика быстро возвращается к своему «естественному» уровню. Группы с особыми интересами реагируют на шоки медленно: политический консенсус требует много времени и усилий. Эта негибкость ставит фирмы, входящие в особые группы в невыгодное положение во время бурных перемен. Они продолжают производить на неэффективном уровне с использованием неэффективных технологий. Экономики стран со стабильными политическими системами, существующими на протяжении длительного времени, являются менее гибкими. М. Олсон в своей книге «Расцвет и упадок наций» (1982) заметил, что Великобритания и США – страны с наиболее продолжительной историей стабильных правительств больше пострадали от шоков 1970-х годов, чем Япония и ФРГ, где политические системы были разрушены во время второй мировой войны и где, поэтому не успело возникнуть много групп с особыми интересами.

Политики стараются поводить такую политику, которая принесет им максимальное число голосов. Предполагается, что политические деятели движимы личным интересом и желанием занять официальные посты. Следовательно, они формулируют свою политику, чтобы достичь этой цели. Такой подход противоречит модели государственной деятельности в интересах максимизации общественного благосостояния, в соответствие с которой политик стремится занять государственный пост для реализации предварительно определённой политики, направленной на достижение общественного блага. Вместо этого политик будет отражать предпочтения среднего («медианного») избирателя, интересы участвующих в производстве групп и бюрократии.

Избранные представители народа, как и все люди преследуют собственные интересы. Модели поведения политика строятся на базе предположения, что он стремится максимизировать вероятность своего переизбрания, или другими словами, максимизировать поддержку электората. Политик будет действовать до точки, в которой дальнейшая деятельность будет больше отнимать голосов избирателей, чем прибавлять (П.Хейне в шуточной форме спрашивает, сколько детей должен поцеловать кандидат во время избирательной кампании, чтобы его надежды на переизбрание стали наибольшими? И отвечает: такое количество, при котором предельные издержки поцелуя сравняются с предельными выгодами от поцелуя³).

Поэтому политики будут проводить политику одобряемую медианным избирателем – таким избирателем взгляды которого находятся в центре политического и социального спектра общества. Количество избирателей, находящихся слева от медианного избирателя, равно количеству избирателей находящихся справа. Отсюда вытекает одна важная особенность поведения политиков, имеющая непосредственное отношение к провалам общественного выбора. Чтобы завоевать больше сторонников, политики стремятся занять место не на краю политического спектра, а в его центре. Но так как предпочтения медианного избирателя могут быть неправильно поняты, или могут неожиданно измениться, то политические кандидаты минимизируют риск серьёзной потери голосов путем принятия неясных, неопределённых, двусмысленных платформ, которые трудно отличить от программ их оппонентов. На политическом рынке мы наблюдаем парадокс Хотеллинга, открытый при изучении неценовой конкуренции на обычных рынках: дифференциация продукта фирмами-соперниками может привести к тому, что их товары становятся едва различимыми. Последние выборы в Государственную Думу России могут служить хорошим примером парадокса Хотеллинга. Партия «Единая Россия», не имела чёткой предвыборной программы и отказалась от участия в теледебатах, где ей пришлось бы прямо отвечать на «неудобные вопросы» (о Чечне, о природной ренте, об отношении власти к финансовым магнатам и т.д.), что что могло отпугнуть часть электората. В то же время «ЕдРо» заявило о себе как о центристской партии, полностью поддерживающей популярного президента. Благодаря такой туманной платформе Единой России удалось дополнительно привлечь голоса и тех кто раньше голосовал за «правых» (СПС), и тех кто отдавал голоса левым (КПРФ).

Обезличивание программ увеличивает издержки избирателя, пытающегося в них разобраться и тем самым усиливает стимулы к рациональному неведению.

Второй особенностью поведения политиков, которая также может вести к провалам государства является «близорукость» политиков. Часто выгоды и издержки политического действия разорваны во времени. Политики перед выборами стараются принимать законы и проводить политику, которая даёт выгоды сейчас, а издержки проявятся в будущем, после выборов. Так как многие избиратели «близоруки», то есть ценят сегодняшние выгоды более высоко, чем завтрашние издержки, то политики повышают свои шансы победить на выборах. Они проводят популистскую политику, при которой долгосрочные издержки превышают текущие выгоды. Например, в 2003 году за полтора месяца перед выборами в Государственную Думу РФ депутаты обещали перенести начало действия ранее принятого ими и чрезвычайно непопулярного закона об автогражданской ответственности и понизить цену обязательной страховки. В итоге более половины водителей в стране не стали страховаться. Но прошли выборы, своё обещание Госдума не выполнила, закон вступил в силу и водители, не имеющие страхового свидетельства, стали штрафоваться.

К сожалению, лучшей экономической политикой часто является такая политика, которая требует издержек сегодня, а выгоды приносит завтра. Обычно эта политика непопулярна. К примеру такой политикой, названной оппозицией «антинародной», была либерализация цен в России с 2 января 1992 года. Эта мера сразу существенно понизила реальные доходы большинства россиян, но зато заполнила прилавки магазинов товарами, которые больше не исчезали, и создала стимулы у фирм к увеличению предложения товаров. Показательно, что инициатором и главным исполнителем этой «антинародной политики» стал вышедший из академической среды Е. Гайдар, целью которого никогда не было переизбрание (сам Е. Гайдар и члены его команды считали себя экспертами и экономистами, а не политиками). Профессиональный политик вряд бы решился на эту акцию, которая была политическим самоубийством.