4.18. Цели и принципы управления городскими территориями в рамках муниципального образован

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддержи-вались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить дос-тижение этих целей.

«Цель муниципального управления -- повысить уровень жизне-обеспечения населения муниципального образования». Для этого муници-пальное управление решает следующие задачи:

создает социальную инфраструктуру;

стабилизирует экономику;

регулирует социально-экономические процессы;

развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи;

поддерживает экологическую обстановку;

сохраняет единое экономическое пространство.

Для решения этих задач формируется система муниципального управле-ния, которая:

контролирует использование природных ресурсов муниципального обра-зования;

охраняет природу;

осуществляет санитарный надзор;

содержит жилищно-коммунальное хозяйство;

создает социальную инфраструктуру;

сохраняет памятники;

обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения;

обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т.д.

Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных за-дач необходимо использовать систему методов управления. Методы управле-ния -- это способы воздействия субъекта управления на управляемый объект. На практике применяется множество методов управления, различных по своему содержанию (в зависимости от того, какие отношения управления они выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются), по свя-зям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам применения (единоличные, коллегиальные,

коллективные) и другим признакам.

Важное место в этой системе принадлежит методам, цель которых -- воздействие на коллективы, определенных работников . и целостные социаль-но-экономические системы для достижения целей и задач, поставленных перед данным звеном системы, в том числе: нормативных, экономических, организа-ционно-распорядительных, социально-психологических.

Методы управления используются не изолированно, а комплексно. По-этому управленческая деятельность проявляется как результирующая приложе-ния различных методов и средств. Каждая группа методов имеет свои специфи-ческие особенности, собственные формы проявления и рамки применения.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой ме-стного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осущест-вляющих управление местными делами.Принципы муниципального управления -- общие и частные -- вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправле-ния. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управ-ления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).В теории и практике муниципального управления общие и частные прин-ципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. Принципы муниципального управления отражают требования объективных за-кономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются тео-ретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и при-знаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы му-ниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствую-щим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преем-ственности в развитии институтов местного самоуправления.

4.30 зонирование городских территорий. Роль правового зонирования в УГТ

Промышленная зона включает промышленные предприятия, обслуживающие их культурно-бытовые учреждения, улицы, площади, зеленые насаждения.

Селитебная зона - территория, предназначенная для жилья. На ней могут размещаться микрорайоны и жилые кварталы, предприятия культурно-бытового обслуживания, отдельные безвредные предприятия, улицы, площади, объекты озеленения, склады, резервные территории, устройства транспорта.

Санитарно-защитная зона - зеленые насаждения шириной от 50 до 1000 м, защищающие территории от вредного влияния промышленности и транспорта.

Транспортная зона - устройства внешнего транспорта (водного, воздушного, железнодорожного).

Складская зона - территория разного рода складов.

Формирование функциональных зон и размещение на них объектов регламентируется МДС-30-1.99 и СНиП 2.07.01-89*.

Транспортная сеть больших городов превращается в систему наземных, надземных и подземных магистралей, пересекающихся в нескольких уровнях. В мировой практике уже существуют транспортные развязки в пяти уровнях. С увеличением количества и разнообразия транспортных средств возрастает степень сложности транспортной сети городов и, таким образом, улучшается система связей между функциональными зонами. Планировочная структура зависит от расположения города на рельефе. Различают компактную форму плана, расчлененную, рассредоточенную с равномерно распределенными районами, рассредоточенную с преобладающим районом и линейную. Сложность планировочной структуры больших городов заключается еще и в том, что большое разнообразие промышленных предприятий не может располагаться на территории одной промышленной зоны. Это вызывает членение селитебных территорий. Возникают новые жилые районы на периферии города, образуются новые зоны отдыха. Новые промышленные зоны приводят к появлению санитарно-защитных территорий. Рост города способствует развитию внешнего транспорта и расширению транспортной зоны.

Функциональное зонирование современного исторически сложившегося города более многогранно, особенно в его центральной части, где расположено огромное количество объектов различного назначения в непосредственной близости друг к другу.

Функциональное зонирование по назначению отражено в государственном градостроительном кадастре города в соответствии с СП-14-101-96 «Примерное положение о службе градостроительного кадастра субъекта РФ, города (района)». Так, например, для Москвы служба государственного градостроительного кадастра подразделяет территорию города в следующем порядке:

функциональные зоны специализированного назначения - административно-делового, учебно-образовательного, культурно-просветительского, торгово-бытового, лечебно-оздоровительного, спортивно-рекреационного, учебно-воспитательного, индивидуальной жилой застройки, многоквартирной жилой застройки, коммунально-складского, промышленного, специального, жилищно-коммунального, природно-рекреационного, природоохранительного;

функциональные зоны смешанного назначения - общественного, жилого производственного, природного, общественно-жилого, общественно-производственного, производственно-жилого, общественно-производственно-жилого, природно-общественного, природно-жилого, природно-производственного, природнообщественно-жилого, природнообщественно-производственного, природно-производственно-жилого.

Территории инфраструктуры подразделяются на территории улиц и дорог; территории внешнего транспорта; водные поверхности.

Градостроительное зонирование выполняют также с помощью следующих линий градостроительного регулирования:

красные линии улично-дорожной сети;

линии жилой застройки;

синие линии - границы акватории рек;

границы полосы отвода железных дорог;

границы технических зон проектируемых линий метрополитена;

границы технических (охранных) зон инженерных сооружений и коммуникаций;

границы территорий памятников истории и культуры;

границы охранных зон памятников истории и культуры;

границы историко-культурных заповедных территорий;

границы зон регулирования застройки памятников истории и культуры;

границы зон охраняемого ландшафта;

границы особо охраняемых природных территорий;

границы охранных зон особо охраняемых охранных территорий;

границы территорий природного комплекса Москвы, не являющиеся особо охраняемыми;

границы озелененных территорий, не входящих в природный комплекс Москвы;

границы водоохранных зон;

границы прибрежных зон;

границы санитарной охраны источников питьевого водоснабжения - границы 1-го пояса санитарной охраны, границы 2-го пояса санитарной охраны, границы жесткой зоны 2-го пояса санитарной охраны;

границы санитарно-защитных зон.

Правовое зонирование территории города это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания.  Правовое зонирование это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах распроложеннных , определяются правила использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:

- виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от коньюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям);

- предельные (минимальных и/или максимальных) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;

- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках :

- минимальные отступы построек от границ земельных участков,

- максимальные показатели:

- высоты/этажности построек,

- процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка),

- коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений - существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка).

- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.  

Правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов, например, как “Правила землепользования и застройки” соответствующего города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.

Указанные нормативные правовые акты обычно содержат текстуальную и картографическую части. Те кст вкл ючает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту (карты) правового зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - регламент разрешенного использования.  

Правовое зонирование “работает” на рынок и в условиях рынка недвижимости, т.е. в ситуации, когда целевые установки городских органов и методы реализации их планов должны измениться кардинальным образом. Логика этих установок теперь выглядит существенно иначе , чем прежде:

- местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновремено , ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда - ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;

- градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

По мере утверждения рыночных отношений, все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот - утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.  

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо его двум главным участникам - муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам - с другой стороны.

Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики станут:

- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам - инвесторам, застройщикам;

- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

- сосредоточение бюджетных сре дств дл я социальных программ с использованием, так называемого, "кумулятивного эффекта зонирования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.

Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать):

- во-первых, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы (см .с хему 1 и 2);

- во-вторых, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев;

- в третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;

- в четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.  

Однако , некоторые административные структуры могут воспринять правовое зонирование как ненужное и вредное для их ведомственных интересов “изобретение”. При наличии правового зонирования они могут лишиться возможности принимать решения при согласовании и утверждении проектов, основываясь исключительно на своих субъективных представлениях, так как эти решения можно будет оспорить в суде на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме того, с введением регламентаций зонирования часть рутинных, но хорошо оплачиваемых работ этих служб окажется избыточной или не нужной.

Очевидно, что в итоговом балансе общие приобретения от введения правового зонирования значительно перевешивают частные потери.

Вступление в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования