Взаимодействие с населением. Лучшие практики

4) Четвертым, более мягким основанием для «отбраковки» акта была его неполно та. То есть наличие в документе процедур, не в полном объеме описывающих дейст вия сторон при реализации нормы права. Например, в документе о формировании коллегиального органа определены только требования к участникам, но не предус мотрен порядок выдвижения и отбора кандидатур (за исключением случая, когда в его состав включаются все желающие при соответствии требованиям) или наоборот, описаны процедуры выдвижения, но требования к кандидатам не прописаны, хотя и предполагаются и т.д. Такие документы имели мало шансов войти в библиотеку именно из за своей «недостаточности». Но это основание не было очень жестким и оставлялось на усмотрение эксперта, так как была возможна ситуация неполного, но оригинального документа, который мог быть отмечен и рекомендован к распростра нению.

Таким образом, на первом шаге были отбракованы:

1.дублирующие документы;

2.декларативные документы;

3.несамостоятельные акты;

4.неполные документы.

В результате из 1802 документов по итогам первого шага был оставлен 301 нор мативный правовой акт.

Шаг второй: оценка отобранных актов

На этом шаге региональные эксперты проводили оценку содержания норматив ных правовых актов по девяти критериям:

1.Соответствие содержания документа целям БЛП. Документ должен регламен тировать:

участие населения в различных формах прямой демократии (выборы, референ думы, голосования по отзыву и др.);

привлечение населения к деятельности органов власти (опросы, обращения, ТОСы, правотворческие инициативы и пр.);

взаимодействие органов власти и общественности (любые формы взаимодей ствия: советы, коллегии, палаты, рабочие группы и пр.);

действия по стимулированию развития и деятельности гражданских организа ций.

2.Инновационность документа. Оценивалась оригинальность документа, нали чие инноваций.

3.Наличие целевых установок в тексте нормативного правового акта.

4.Результативность предлагаемого решения. Оценивалось, насколько описанные процедуры позволяют достичь указанных в документе целей (если они обозначены). Например, предлагают простую, не затратную процедуру, содержат достаточные стимулы, вызывающие заинтересованность участников в достижении результата,

идр.

5.Доступность акта. Оценивалось, насколько документ понятен для простых граждан (а не только юристов), насколько детально проработан порядок действий участников: что и как им делать в рамках предлагаемых процедур.

6.Реалистичность (процедурная полнота) документа. Определялось, насколько описанные процедуры достаточны для реализации документа в реальной практике. Насколько четко прописано: кто, когда, что и как делает и что будет, если процеду ра или правила будут нарушены.

7.Непротиворечивость документа. Более высокую оценку получали акты, не со держащие противоречивых норм. Например, в целях заявлено привлечение населе ния к деятельности органа власти, а нормы имеют запретительный характер для та кой активности населения и в одной норме написано, что что то запрещается, а в другой, что иногда все таки можно, и т.п.

8.Соответствие документа интересам участников, чьи действия регламентиро ваны. Оценивался учет нормотворческим органом интересов участников процесса, чьи действия он регламентирует.

9.Наличие способов разрешения конфликтов. Оценивалось наличие в документе предусмотренных процедур для действий участников при возможном их несогласии

свозникшими ситуациями.

Оценка каждого акта по девяти критериям была трехбалльной. Содержание оценки было определено следующим образом:

1 – акт соответствует данному критерию в минимальной степени (то есть что то по данному критерию есть, но не в полном объеме);

2 – акт соответствует данному критерию в достаточной степени; 3 (редкая оценка) – акт соответствует данному критерию в превосходной степе

ни, как правило, наличествуют исключительные (очень качественные) нормы. Каж дая оценка в 3 балла требовала от эксперта аргументации, поясняющей ее выставле ние.

Если искомых признаков в документе не обнаруживалось, то графа оценки по данному критерию оставлялась пустой или проставлялся 0.

Кроме выставления оценок каждому акту по данным критериям, региональные эксперты предлагали свои резюмирующие рекомендации по необходимости вклю чения данного акта в перечень номинантов в БЛП.

Шаг третий: перекрестная оценка

Для снижения уровня субъективности при оценке актов, была осуществлена их перекрестная оценка другим экспертом. Таким образом, каждый акт был оценен двумя участниками проекта, что позволило несколько нивелировать неизбежную субъективность подходов каждого регионального эксперта. Методика оценки была такой же, как и на предыдущем шаге.

Шаг четвертый: подведение итогов второго этапа и формирование списка НПА для проведения общественной экспертизы

Подведение итогов проводилось следующим образом:

1.Нормативные правовые акты, получившие рекомендацию сразу от двух экс пертов, включались в итоговый список номинантов БЛП.

В итоговый список вошло 30 таких актов, что составляет примерно 10% от обще го количества актов, проходивших оценку (301 акт по результатам фильтрации на первом шаге), или менее 2% от общего массива актов первоначально включенных в работу по формированию БЛП.

2.В итоговый список номинантов были включены также документы, набравшие наибольшее количество очков по сумме баллов (где каждый балл был средней ариф метической оценкой по каждому критерию, данной двумя экспертами).

Эти акты набрали более 15 баллов по результатам оценки двух экспертов. В ито говый список было включено 10 таких документов – номинантов.

1.2.2. Список нормативных правовых актов, отобранных экспертами, и по яснения к нему. В результате второго этапа экспертами было отобрано 40 норма тивных правовых актов. Для выставления актов на общественную экспертизу они были скомплектованы по тематическим блокам (см. табл. 30). При этом оказалось, что по ряду направлений не было отобрано ни одного номинанта.

Так, не был рекомендован ни один нормативный правовой акт по целому на правлению – формы прямой демократии.

По направлению формы участия населения в деятельности органов власти оста лись лакуны по формам «опросы» и «доступ к информации о деятельности органов власти».

По направлению «нормативные правовые акты, институционализирующие вза имодействие органов власти и гражданских организаций», открытым осталось поле «формы и процедуры участия органов власти в деятельности гражданских организа ций» (попечительские советы и пр.).

В блоке «нормативные правовые акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных инициатив» не нашлось номинантов на лучшую практику в разделе «создание инфраструктуры для деятельности гражданских ор ганизаций (муниципальные/региональные ресурсные центры, фонды, информа ционные центры, инкубаторы, общественные центры и пр.)», хотя на первом эта пе формирования БЛП такие акты были отмечены как принятые, например, в го роде Москве.

Предполагается, что эти лакуны заполнятся по мере обновления и наполнения нормативно правовой базы.

Подводя итоги второго этапа БЛП, можно сделать следующие выводы:

1.При достаточном разнообразии и большом количестве актов, регламенти рующих взаимодействие граждан и гражданских организаций с органами власти, на региональном и местном уровне выбрать действительно качественные доку менты оказалось очень не простым делом, так как выбирать в большинстве слу чаях приходилось по принципу «лучшие из худших». Об этом свидетельствует крайняя редкость оценки в 3 балла. Такая оценка была выставлена менее чем в 1,5% случаев!

2.Наиболее уязвимыми местами в регламентирующих актах являются: пропи санность процедур реализации норм и наличие процедур разрешения конфликтов. Лишь единичные акты, являющиеся, скорее, исключением из правила, предусмат ривают возможность развития конфликтов интересов у участников процесса и/или ответственность за нарушение предписанных норм.

3.Следует констатировать высокий уровень заимствования на региональном и муниципальном уровне. Наличие дублирующих документов было основной причи ной «отбраковки» актов на первом шаге отбора (более 80% общего количества ак тов).

4.На втором шаге отбора не проводилась юридическая экспертиза, поэтому не исключено, что номинированные акты могут содержать противоречия с федераль ными законами, например, такими новыми законами, как федеральный закон от 21.07.2005 № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение ра бот, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (социальный за каз), федеральный закон от 02.05.2006 № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обраще ний граждан Российской Федерации» (нормативные правовые акты по обращениям граждан), и др.

54 Ч а с т ь 1 . М е т о д о л о г и я и а н а л и т и ч е с к и е м а т е р и а л ы

Список нормативных правовых актов, отобранных экспертами

Нормативные правовые акты, регламентирующие участие населения

Нормативные правовые акты, стимулирующие развитие гражданских

Постановление Администрации Великого Новгорода от 15.10.2003 № 267 (ред. от 25.09.2006) «О порядке взаимодействия админиРекомендован экспертами страции города с негосударственными организациями»

Постановление Главы г. Нижний Тагил от 31.08.2005 № 960

«О формах взаимодействия и поддержки администрацией горо- Рекомендован экспертами да Нижний Тагил некоммерческих организаций и общественных

объединений»

Постановление Администрации города Костромы от 28.11.2002 № 4591 (ред. от 08.08.2006) «О новой редакции положения

«Об общественных обсуждениях намечаемой хозяйственной и Рекомендован экспертами иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе»

Не могло быть хороших примеров, так как это очень новые процессы

Закон г. Москвы от 12.07.2006 № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственныРекомендован экспертами ми некоммерческими организациями»

Закон УР от 11.11.2003 № 49-РЗ «О взаимодействии органов государственной власти Удмуртской Республики с негосударственПрошел по очкам. ными некоммерческими организациями»

организаций и общественных инициатив

Постановление Городской Думы г. Калуги № 131 от 19.06.2001

(ред. от 28.06.2006) «Об утверждении положения «О муници- Рекомендован экспертами пальном социальном гранте муниципального образования «Го-

род Калуга»

Постановление Псковской городской Думы от 01.11.2005 № 511

«О положении о целевом финансировании социально значимых Рекомендован экспертами проектов общественных объединений, некоммерческих органи-

заций (о муниципальных грантах) города Пскова»

Решение Городского Совета от 27.10.2004 № 475 (ред. от 30.08.2006) «О положении «О целевом финансировании соци-

ально значимых проектов общественных объединений, некомРекомендован экспертами мерческих организаций, органов территориального общественного самоуправления (о муниципальных грантах)»

Постановление Губернатора ХМАО – Югры от 29.06.2006 № 85 «О грантах губернатора Ханты-Мансийского автономного

округа – Югры на стимулирование учреждений профессиональПрошел по очкам ного образования автономного округа по становлению институтов гражданского общества»