Взаимодействие с населением. Лучшие практики

В таблице регионы расположены по количеству совещательных органов, создан ных в регионе4 и можно заметить, что выделяются регионы, лидирующие по исполь зованию данных форм. Это: Тверская, Амурская, Ленинградская, Костромская и Ма гаданская области, Удмуртская Республика, Санкт Петербург. К ним достаточно близко подходят еще более десятка регионов. Конечно, количество совещательных органов еще не говорит об эффективности их деятельности как формы взаимодейст вия органов власти с гражданским обществом, но свидетельствует хотя бы о заинтере сованности органов власти в выстраивании диалога. На базе заинтересованности (или сложившейся традиции) можно совершенствовать процесс взаимодействия, в то вре мя как в других регионах еще предстоит формировать мотивацию органов власти.

Совещательные органы являются самой популярной, простой и, как правило, мало результативной формой взаимодействия региональных органов власти с обще ственностью. Так как само создание органа не является способом решения постав ленных перед ним задач, нужно выстраивать его работу, обеспечивать интеграцию в процедуры принятия решений, формировать систему связей и представительства и

_______________________

4Возможно, не все существующие совещательные органы с участием общественности учтены в данной таблице, так как она построена по результатам отбора актов региональными экспертами, а этот отбор носил достаточно субъективный характер.

т.д., а все это, как правило, остается за пределами нормативных актов о создании со ветов. В подавляющем большинстве актов содержатся только самые расплывчатые формулировки целей и полномочий (не считая состава органа).

Некоторым шагом вперед являются документы, в которых делается попытка регламентировать процедуры взаимодействия. На первом этапе проекта БЛП было выявлено 46 таких документов, в том числе девять законов о взаимодействии орга нов власти с некоммерческими/общественными организациями (см. табл. 12)5.

Таблица 12

Законы субъектов РФ о взаимодействии органов власти с гражданскими организациями

Принятие законов о взаимодействии является наиболее зрелой формой инсти туционализации взаимодействия, так как закон является общеобязательным прави лом неограниченного периода действия, что создает стабильность процессу взаимо

_______________________

5На настоящий момент в 13 регионах России действуют законы о взаимодействии власти с организациями третьего сектора. Помимо указанных в таблице, такие законы приняты в Брянской, Калининградской,

Пермской областях, Республиках Саха (Якутия) и Алтай (прим. ред.).

6 Помимо г. Санкт Петербурга проекты законов о взаимодействии власти с некоммерческими организациями в настоящее время разработаны и обсуждаются в двух пилотных регионах программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» – Ленинградской и Саратовской областях (прим. ред.).

действия и снижает его зависимость от политической конъюнктуры. Конечно, каче ство законов имеет существенное значение, так как при высокой декларативности его норм и отсутствии четких механизмов и процедур его реализация на практике требует существенных усилий со стороны гражданских организаций, а, следователь но, также зависит от конъюнктуры.

В девяти регионах (см. табл. 13) приняты подобные акты в форме постановлений органов исполнительной власти. Такая форма регламентации процедур взаимодей ствия более удобна органам власти, но она не обеспечивает преемственности при смене руководителей данных органов, вызывает проблемы с ресурсным обеспече нием и поэтому значительно уступает закону в стабильности институтов взаимодей ствия региональной власти и общественности в субъектах РФ.

Таблица 13

Постановления органов исполнительной власти субъектов РФ, регламентирующие процедуры взаимодействия с гражданскими организациями

Отдельной группой актов являются документы, регламентирующие процедуры взаимодействия, связанные с социально трудовыми отношениями. Профсоюзы яв ляются крупнейшими представительскими организациями, которые редко воспри нимаются как институты гражданского общества, хотя по всем критериям являют ся таковыми. Участие органов власти субъекта РФ во взаимодействии между проф союзами и работодателями является одной из их обязательных функций. Поэтому во всех регионах в тех или иных формах данные акты приняты. Таким образом, рег ламентировано номинальное взаимодействие, что может рассматриваться как пре цедент выстраивания системы взаимодействия (социального партнерства) между гражданскими институтами и органами власти и использоваться.

Если анализировать хронологию принятия нормативных правовых актов, регла ментирующих процедуры взаимодействия (см. табл. 14), то нужно отметить поло жительную динамику. Наиболее активно происходило принятие подобных актов в 2003–2004 гг., что говорит о распространении идеи о необходимости выстраивания устойчивых механизмов обратной связи с институтами гражданского общества сре ди органов государственной власти субъектов РФ.

Таблица 14

Годы принятия нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры взаимодействия в субъектах РФ

_______________________

7 Закон г. Москвы от 12.04.2000 № 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосу дарственными некоммерческими организациями» утратил силу в связи с принятием закона г. Москвы от 12.07.2006 № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударст венными некоммерческими организациями» (прим. ред.).

Еще одной формой институционализации взаимодействия на региональном уровне являются общественные палаты, собрания и парламенты. В разных регионах встречаются различные названия этих общественных органов, поэтому далее для краткости они будут упоминаться как палаты. Палаты тоже являются совещатель ными органами и могли бы рассматриваться вместе с советами при органах власти, но, на наш взгляд, целесообразнее говорить о них как об особой форме институцио нализации по ряду причин:

1.эти органы, как правило, обладают правом самостоятельно формировать свою повестку дня, то есть обладают большей самостоятельностью по сравнению с сове тами;

2.как правило, формирование палат предполагает выдвижение кандидатов в их состав со стороны гражданских организаций, а советы чаще всего назначаются ре шением создавшего их органа;

3.палаты создают свои механизмы и формы работы, а основной и, пожалуй, единственной формой работы советов является заседание;

4.палаты существуют и работают постоянно, а советы могут создаваться на ко роткий период времени;

5.палаты имеют собственные механизмы организации своей деятельности, а де ятельность советов организуется создавшим его органом.

6.постепенно палаты могут выстроить систему взаимодействия между собой, начиная с федерального уровня (этот процесс уже идет), а советы всегда изолиро ваны друг от друга.

Это не исчерпывающий перечень отличий палат от самой популярной формы институционализации взаимодействия – совета, которые дали основания рассмат ривать акты о формировании и деятельности палат как отдельную группу актов. Всего на первом этапе было выявлено 26 действующих документов и два проекта (Санкт Петербург и Ярославская область) о создании палат в 21 субъектах РФ (см. табл. 15).

Таблица показывает, что в ряде регионов (Самарская область, Ханты Мансий ский автономный округ – Югра, Курская область) создано более одной палаты. Ин тересен вопрос об органе власти, при котором создается общественная палата (см. диаграмму 1).

Диаграмма 1

При каком органе государственной власти субъекта РФ создана общественная палата

администрации

4%

самостоятельно

12%

губернатор

44%

представительный

орган

40%

На диаграмме видно, что в основном общественные палаты создаются при гу бернаторе и представительном органе. Ситуация, когда общественная палата не «привязана» к какому то конкретному органу власти является, пока новой практи кой для регионов. Такие палаты созданы в Курской области в 2005 г. и в Северной Осетии и Ханты Мансийском автономном округе в 2006 г. В целом динамика созда ния общественных палат показана в табл. 16. При этом стоит отметить, что в неко торых регионах (например, в Самарской области и Ханты Мансийском автоном ном округе) в один год были приняты несколько актов о создании общественных палат.

Таблица 16

Год создания общественных палат в субъектах РФ

Таблица показывает, что наибольшая активность в создании общественных па лат в регионах возникла после создания Общественной палаты РФ, хотя основная часть существующих в настоящее время общественных палат сформировалась в ре гионах самостоятельно, поэтому может отражать самостоятельный опыт регионов.

Основной формой документа о создании палаты является постановление, что не является хорошей практикой, так как ограничивает возможности по ресурсному обеспечению и стабильности деятельности этих органов. Всего 4 органа созданы за конами субъектов РФ (Курская область – 2, Ханты Мансийский автономный ок руг – Югра, Республика Северная Осетия – Алания), что обеспечивает большую ус тойчивость этих органов. Процесс оформления общественных палат в форме зако на набирает силу, так как в рамках отбора было выявлено еще 3 новых проекта зако нов об общественных палатах, в том числе в тех регионах, где они уже существуют на основе постановлений региональных органов власти (Ярославская область, Са ратовская область, Санкт Петербург).

Рассматривая весь массив нормативных правовых актов, институционализиру ющих взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и обществен ности, можно сделать следующие выводы:

1.так как это самая большая группа в общем массиве документов, то именно формы взаимодействия с общественностью в лице гражданских организаций явля ются наиболее органичными для данного уровня публичной власти и они востре бованы в их деятельности;

2.различные субъекты РФ не в равной степени заинтересованы в институциона лизации диалога и взаимодействия с институтами гражданского общества, здесь су ществуют лидеры и аутсайдеры;

3.НПА не всегда принимаются в адекватной форме – в форме законов, что яв ляется необходимым в регламентации деятельности внешних для органов власти субъектов, какими являются гражданские организации;

4.качество принимаемых документов не обеспечивает высокую эффективность взаимодействия, так как документы страдают декларативностью, отсутствием и/или недостаточностью процедурной проработки, что вызывает неустойчивость процес сов взаимодействия и высокую зависимость от субъективных факторов (наличие активных лидеров НКО, наличие политической воли в органах власти и пр.).

(4) Акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных инициатив. Важным направлением в регламентировании взаимодействия на регио нальном уровне выступают акты, направленные на создание стимулов, развиваю щих общественные инициативы и общественную активность гражданских органи заций. В результате отбора было выявлено 82 документа регионального уровня, ко торые можно отнести к этой группе (см. табл. 17). Нормативные правовые акты, на правленные на стимулирование деятельности и развития были приняты в 35 субъ ектах РФ, что составляет 67 % регионов, включенных в исследование.

Меры, стимулирующие развитие общественной активности, не одинаковы в различных регионах, но в основном их можно сгруппировать следующим образом:

Таблица 17

Нормативные правовые акты по формам стимулирования

Наибольшее количество документов (23 документа, что составляет 55%) предпо лагает государственную поддержку разных видов организаций, работающих с деть ми и молодежью (см. табл. 18). Также обращает на себя внимание тот факт, что толь ко 19 документов из 42 по поддержке приняты в форме законов субъектов РФ.

Благотворительность создает возможности привлечения средств благотворите лей к реализации проектов гражданских организаций и финансированию их дея тельности, поэтому наличие форм государственного стимулирования развития бла готворительности отнесено к группе актов, стимулирующих развитие гражданских организаций и общественных инициатив. Законы о благотворительности выявлены

вдесяти субъектах РФ8:

1.Волгоградская область

2.Воронежская область

3.Еврейская автономная область

4.Кабардино Балкарская Республика

5.Липецкая область

6.Республика Саха (Якутия)

7.Самарская область

8.Саратовская область

9.Сахалинская область

10.Хабаровский край

Еще три документа приняты в форме других нормативных правовых актов. В то же время принятие закона о благотворительности еще не означает, к сожалению, что она начинает развиваться в данном субъекте РФ, так как большинство законов не содержит действенных стимулов для развития благотворительности.

В семи субъектах РФ были приняты целевые программы, направленные на раз витие гражданского общества. Принятие программы позволяет осуществлять про ектную деятельность, направленную на получение запланированных результатов, что говорит о стремлении данных регионов решать задачу развития гражданского общества комплексно.

_______________________

8В целом по стране в 36 субъектах РФ в то или иное время были приняты и действовали законы о благотво рительности. 16 из них на настоящий момент отменены (в т.ч. в 2006 г. были отменены законы в Кабар дино Балкарской Республике, Саратовской области и Хабаровском крае), а двадцать продолжают дейст вовать. Помимо регионов, участвовавших в исследовании, законы о благотворительности в настоящее время действуют в следующих регионах: Вологодская, Ивановская, Калининградская, Липецкая, Ниже городская, Омская и Пензенская области, Пермский край, Республика Тыва и Таймырский (Долгано Не нецкий) автономный округ (прим. ред.).

40 Ч а с т ь 1 . М е т о д о л о г и я и а н а л и т и ч е с к и е м а т е р и а л ы

Таблица 19

Государственные целевые программы развития гражданского общества в субъектах РФ

Такие эффективные инструменты стимулирования деятельности гражданских организаций, как гранты, конкурсы, льготы, слабо представлены в правовом поле. Возможно, потому, что они входят как части в более широкие документы (законы о взаимодействии, нормативные правовые акты о поддержке).

Интересный подход к грантовой поддержке продемонстрирован в Якутии. Вы явлены два постановления Правительства Республики Саха (Якутия):

1.Постановление Правительства РС(Я) от 27.02.2003 № 101 «Об утверждении грантов Правительства Республики Саха (Якутия) женским общественным органи зациям»;

2.Постановление Правительства РС(Я) от 24.11.2005 № 644 «Об учреждении грантов Правительства Республики Саха (Якутия) общественным организациям от цов и мужчин».

Получается, что в Якутии грантовая поддержка связана с гендерным подходом к деятельности некоммерческих организаций.

Также редкой формой остается и социальный заказ10 как возможность финанси рования деятельности некоммерческих организаций при их участии в решении со циальных проблем территорий. Такие документы зафиксированы экспертами толь ко в Кабардино Балкарской Республике, Астраханской и Тамбовской областях.

Следует отметить в основном положительную динамику в принятии докумен тов, направленных на стимулирование развития институтов гражданского общества (см. диаграмму 2).

_______________________

9 Областная целевая программа «Развитие институтов гражданского общества в Саратовской области» на 2006–2007 годы» была утверждена Постановлением Саратовской областной Думы от 14 декабря 2005 г. № 47 1914. Через год ее статус в качестве действующей областной целевой программы был подтвержден законом Саратовской области от 29.12.2006 № 152 ЗСО «Об областных целевых программах» (прим. ред.).

10С точки зрения правового регулирования социальный заказ является одной из самых сложных форм взаимодействия власти и НКО. Специальные законы о социальном заказе в настоящее сремя действуют только в Тамбовской и Калужской областях. В Пермской, Нижегородской и Тюменской областях аналогичные законы были отменены. В Республиках Саха (Якутия) и Северная Осетия – Алания уже одобренные парламентами законы о социальном заказе были отклонены главами регионов. Возможно, в связи с этим ряд регионов и муниципальных образований (Оренбургская, Псковская, Свердловская области, города Владимир, Санкт Петербург, Магнитогорск и др.) пошли по пути регулирования отношений, связанных в размещением социального заказа, подзаконными нормативными правовыми актами (прим. ред.)