Взаимодействие с населением. Лучшие практики

Основные выводы эксперта:

Принятие данного нормативного акта было, скорее, данью времени, чем необхо димостью удовлетворить потребности гражданского сектора, поддержать социально значимые инициативы и программы. Время принятия НПА совпало с принятием Ус тава города, его бюджета, которые сопровождались скандалами в прессе и в общест ве, что отвлекло внимание от данного документа. Его принятие не стало значимым для некоммерческого сектора, не позволило использовать заложенные в нем механиз мы, не создало систему прозрачной финансовой поддержки организаций третьего сектора. Это, скорее, декларация намерений, чем реальная практика взаимодействия.

2.1.4. КЕЙС 4 – ЗАКОН АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28.02.2006 № 147 9 ОЗ «О НАКАЗАХ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН К ДЕПУТАТАМ АРХАНГЕЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СОБРАНИЯ ДЕПУТАТОВ».

2.1.4.1. Текст нормативного правового акта

28 февраля 2006 года № 147D9DОЗ

АРХАНГЕЛЬСКАЯ ОБЛАСТЬ

ОБЛАСТНОЙ ЗАКОН

О НАКАЗАХ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН К ДЕПУТАТАМ АРХАНГЕЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СОБРАНИЯ ДЕПУТАТОВ

Принят Архангельским областным Собранием депутатов (Постановление от 28 февраля 2006 года № 517)

Настоящий закон устанавливает порядок организации работы с наказами избирателей и обD ращениями граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов, порядок расD ходования денежных средств, предусмотренных для реализации наказов избирателей и обращеD ний граждан, а также меры по осуществлению контроля за их выполнением.

Статья 1. Законодательство Архангельской области о наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов

Законодательство Архангельской области о наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов (далее – депутаты областного СобраD ния) основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных закоD нах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, Уставе Архангельской области, областных законах и состоит из настоящего закона, других областных заD конов и иных нормативных правовых актов Архангельской области.

Статья 2. Наказы избирателей

Наказами избирателей (далее – наказы) в целях настоящего закона признаются одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения по вопросам социального, экоD номического и политического развития Архангельской области, удовлетворения материальных и духовных потребностей населения Архангельской области, направленные кандидатам в депутаD ты областного Собрания в период предвыборной кампании.

Целью наказов является повышение уровня и качества жизни населения Архангельской обD ласти.

В качестве наказов могут рассматриваться предложения избирателей по изменению дейстD вующего законодательства либо осуществлению конкретных мероприятий, требующих бюджетD ных расходов.

Статья 3. Обращения граждан

Обращениями граждан (далее – обращения) в целях настоящего закона признаются предлоD жения (поручения) граждан депутату областного Собрания, данные в течение срока его полноD мочий с целью решения социальных, экономических, политических вопросов, требующие бюдD жетных расходов.

Статья 4. Формирование предложений по наказам

Предложения избирателей по наказам обсуждаются и формируются на собраниях (сходах), конференциях граждан по месту их жительства.

Решения об одобрении либо отклонении предложений по наказам принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на собрании (сходе), конференD ции избирателей.

На собрании (сходе), конференции ведется протокол, в котором указываются дата и место проведения собрания (схода), конференции граждан; количество присутствующих на собрании (сходе), конференции избирателей; фамилии, инициалы, занимаемые должности соответствуюD щих руководителей или их представителей, участвующих в проведении собрания (схода), конфеD ренции граждан, членов президиума собрания (схода), конференции граждан; краткое содерD жание связанных с предложениями по наказам выступлений участников собрания (схода), конD ференции граждан; результаты голосования по данным предложениям; принятые решения.

Протокол подписывается председателем и секретарем собрания (схода), конференции граждан. В решении собрания (схода), конференции граждан должно быть указано, кому даютD ся предложения о наказах и их конкретное содержание. Протокол собрания (схода), конференD ции граждан направляется кандидату в депутаты областного Собрания.

Наказы, направленные кандидату в депутаты областного Собрания, не избранному в состав областного Собрания, могут передаваться избранному депутату областного Собрания по соответствующему избирательному округу с согласия избранного депутата областного СоD брания.

Статья 5. Порядок работы с наказами

1.Депутат областного Собрания на основе направленных ему протоколов собраний (схоD дов), конференций граждан составляет перечень наказов и в течение шести месяцев со дня наD чала работы областного Собрания данного созыва направляет перечень наказов в комитет облаD стного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике.

2.Комитет областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике обобщает направленные депутатами областного Собрания перечни наказов и составляет в течение 30 дней сводный перечень наказов.

3.Сводный перечень наказов направляется комитетом областного Собрания по бюджету, наD логам и экономической политике в администрацию Архангельской области для подготовки заD ключения.

4.Администрация Архангельской области в течение 30 дней со дня поступления сводного перечня наказов готовит мотивированное заключение по каждому наказу, включенному в сводD ный перечень, с обоснованием целесообразности, реальности осуществления наказа и финанD совых затрат по его выполнению.

5.С учетом поступившего заключения администрации Архангельской области комитет облаD стного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике в течение 10 дней готовит проект постановления областного Собрания о программе реализации наказов.

Соответствующий проект постановления областного Собрания вносится на рассмотрение сессии областного Собрания председателем комитета областного Собрания по бюджету, налоD гам и экономической политике.

6.В проекте постановления областного Собрания о программе реализации наказов указыD ваются:

1) фамилия, имя, отчество депутата областного Собрания;

2) избирательный округ;

3) содержание наказа;

4) мероприятия по реализации наказа;

5) общая стоимость реализации наказа;

6) объем и источники финансирования наказа;

7) планируемые сроки реализации наказа.

7.Постановление областного Собрания о программе реализации наказов подлежит опублиD кованию в официально уполномоченных средствах массовой информации.

Статья 6. Организация выполнения обращений

1.Ежегодно не позднее 1 сентября депутат областного Собрания на основании поступивших обращений направляет перечень обращений, требующих бюджетных расходов, в комитет облаD стного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике.

2.Комитет областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике обобщает направленные депутатами областного Собрания перечни и составляет в течение 30 дней сводD ный перечень обращений.

3.Сводный перечень обращений направляется комитетом областного Собрания по бюджеD ту, налогам и экономической политике в администрацию Архангельской области для подготовки заключения.

4.Администрация Архангельской области в течение 30 дней со дня поступления сводного перечня обращений готовит мотивированное заключение по каждому обращению, включенноD му в сводный перечень, с обоснованием целесообразности, реальности осуществления обращеD ния и финансовых затрат по его выполнению.

5.С учетом поступившего заключения администрации Архангельской области комитет облаD стного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике в течение 10 дней готовит проект постановления областного Собрания о программе реализации обращений.

Соответствующий проект постановления областного Собрания вносится на рассмотрение сессии областного Собрания председателем комитета областного Собрания по бюджету, налоD гам и экономической политике.

6.В проекте постановления областного Собрания о программе реализации обращений укаD зываются:

1) фамилия, имя, отчество депутата областного Собрания;

2) избирательный округ;

3) содержание обращения;

4) мероприятия по реализации обращения;

5) общая стоимость реализации обращения;

6) объем и источники финансирования обращения;

7) планируемые сроки реализации обращения.

7.Постановление областного Собрания о программе реализации обращений подлежит опубликованию в официально уполномоченных средствах массовой информации.

Статья 7. Организация выполнения программ реализации наказов и обращений

1.Мероприятия программ реализации наказов и обращений учитываются при формироваD нии и принятии социальноDэкономической программы развития Архангельской области, отдельD ных социальноDэкономических целевых программ, а также при формировании и принятии обD ластного закона об областном бюджете на соответствующий год. Конкретный размер средств, наD правляемых на выполнение программ реализации наказов и обращений, утверждается ежегодD но в областном законе об областном бюджете на очередной финансовый год.

2.Финансирование расходов на выполнение программ реализации наказов и обращений осуществляется за счет средств областного бюджета в порядке, установленном бюджетным закоD нодательством.

Статья 8. Контроль за выполнением программ реализации наказов и обращений

1.Контроль за выполнением программ реализации наказов и обращений осуществляют облаD стное Собрание, депутаты областного Собрания, контрольноDсчетная палата областного Собрания.

2.Информация о выполнении программ реализации наказов и обращений представляется главой администрации Архангельской области на сессию областного Собрания ежегодно не поD зднее 15 октября.

3.Депутаты областного Собрания во время встреч с избирателями информируют их о выD полнении программ реализации наказов и обращений.

Статья 9. Заключительные положения

Настоящий закон вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.

Глава администрации области Н.И.КИСЕЛЕВ г. Архангельск

28 февраля 2006 года № 147D9DОЗ

2.1.4.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов. Закон Ар хангельской области от 28.02.2006 № 147 9 ОЗ «О наказах избирателей и обращени ях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов» является примером решения проблемы реализации депутатским корпусом функции пред ставления интересов своих избирателей на этапе избирательной кампании и в пери од реализации полномочий депутата.

Разработанный в Архангельской области закон является одним из возможных способов повышения влияния представительного органа власти при сохранении принципа разделения властей и сущности мандата каждого органа.

Закон вступает в противоречие с федеральным законом от 02.05.2006 № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который ввел однозначное толкование понятия «обращение» и определил общеобязательные процедуры по работе с обращениями граждан. Возможности регламентирования на региональном уровне сохранены только в случае расширения гарантий гражданам. Поэтому закон Архангельской области может использоваться в практике других субъектов РФ только частично, при устранении его противоречий с федеральным за коном.

В модельной версии закона сделана попытка сохранить концепцию закона и привести его в соответствие с федеральным законом о работе с обращениями.

При разработке проекта закона на базе Архангельского документа (или его модельной версии) можно рекомендовать более детально прописать требования к заключениям исполнительного органа власти и процедуру подготовки програм мы наказов и обращений граждан (в модельной версии «наказов и предложений граждан»), которые в данном акте названы, но процедурно не оформлены, что может стать причиной невысокой эффективности данного закона в реальной практике.

Основные сильные стороны документа24:

1.Основным достоинством документа является то, что он создает реальный ме ханизм реализации депутатским корпусом законодательного органа государствен ной власти своих полномочий как представителей избирателей. Особенно важным представляется то, что в положении найден способ реализации предвыборных про грамм депутатов, что повышает их ответственность перед избирателями и создает механизм влияния граждан на деятельность органов государственной власти.

2.Вопрос о наказах регулируется законом субъекта, а не подзаконным актом за конодательного органа.

3.Данный нормативный акт может быть с указанными выше оговорками ис пользован при подготовке аналогичных нормативных правовых актов в других субъ ектах РФ, поскольку он содержит важные новации: дает достаточно четкое опреде ление наказа избирателей и вводит обязательную для исполнения и разумную про цедуру рассмотрения наказов (ст. 5) и обращений граждан к депутатам Архангель ского областного Собрания (ст. 6).

Основные проблемы документа:

1.Смешаны два, отличных по содержанию, предмета правового регулирования (общественные отношения по поводу установления и реализации права граждан на обращения и установления и реализации права избирателей на формирование сво ему избраннику поручений – наказов).

2.Не определены критерии, по которым будут отбираться наказы для включения

впрограмму.

3.Определение обращения гражданина в данном Законе существенно сужено по сравнению с определением обращения, данным новой редакцией федерального за кона от 02.05.2006 № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий ской Федерации», поскольку в рассматриваемом областном Законе под обращени ем понимается только предложение (поручение), исполнение которого требует бюд жетных расходов.

_______________________

24 Рекомендации подготовили Савва М.В. и Исаева Н.В.

Основные предложения:

1.Корректировка в соответствии с федеральным законом от 02.05.2006 № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

2.Упростить процедуры наказов;

3.Нет санкций за то, что принятые и одобренные программы не исполняются.

4.Сделать два закона: о наказах и об обращениях.

2.1.4.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы.

Анализ текста нормативного правового акта участн

Извлечения из текста нормативного правового акта (курсивом выделен комментируемый фрагмент)

Архангельская область

Областной закон

о наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам архангельского областного собрания депутатов

Принят Архангельским областным Собранием депутатов

(Постановление от 28 февраля 2006 года N 517)

<…>

Статья 3. Обращения граждан

Обращениями граждан (далее - обращения) в целях настоящего закона признаются предложения (поручения) граждан депутату областного Собрания, данные в течение срока его полномочий с целью решения социальных, экономических, политических вопросов, требующие бюджетных расходов.

<…>

Наказы, направленные кандидату в депутаты областного Собрания, не избранному в состав областного Собрания, могут передаваться избранному депутату областного Собрания по соответствующе-

му избирательному округу с согласия избранного депутата областного Собрания.

Статья 5. Порядок работы с наказами

1. Депутат областного Собрания на основе направленных ему протоколов собраний (сходов), конференций граждан составляет перечень наказов и в течение шести месяцев со дня начала работы областного Собрания данного созыва направляет перечень наказов в комитет областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике.

Статья 6. Организация выполнения обращений

1.Ежегодно не позднее 1 сентября депутат областного Собрания на основании поступивших обращений направляет перечень обращений, требующих бюджетных расходов, в комитет областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике.

2.Комитет областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике обобщает направленные депутатами областного Собрания перечни и составляет в течение 30 дней сводный перечень обращений.

_______________________

25В таблице сведены воедино предложения и рекомендации, высказанные участниками общественной эксперти зы. В отдельных случаях они могут не совпадать с мнением экспертов, но дают возможность ознакомиться со спектром различных точек зрения и призваны помочь в анализе текста нормативного правового акта.

5. В методику отбора наказов и их приоритетности положить программы соци ально экономического развития региона, в том числе – участие в национальных проектах. Это решит не только вопрос бюджетной обеспеченности, но и контроля за исполнением наказов. Все программы социально экономического развития, участие в национальных проектах обеспечиваются выделенной строкой бюджета. А бюджет является предметом публичных слушаний.

Таблица 37

никами общественной экспертизы25

В свете принятого 2 мая 2006 г. Закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» название не корректно.

Установленная ст. 6 процедура рассмотрения обращений также может рассматриваться в качестве модельной.

3.Сводный перечень обращений направляется комитетом областного Собрания по бюджету, налогам

иэкономической политике в администрацию Архангельской области для подготовки заключения.

4.Администрация Архангельской области в течение 30 дней со дня поступления сводного перечня обращений готовит мотивированное заключение по каждому обращению, включенному в сводный перечень, с обоснованием целесообразности, реальности осуществления обращения и финансовых затрат по его выполнению.

5.С учетом поступившего заключения администрации Архангельской области комитет областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике в течение 10 дней готовит проект постановления областного Собрания о программе реализации обращений.

Соответствующий проект постановления областного Собрания вносится на рассмотрение сессии областного Собрания председателем комитета областного Собрания по бюджету, налогам и экономической политике.

6.В проекте постановления областного Собрания о программе реализации обращений указываются: 1) фамилия, имя, отчество депутата областного Собрания; 2) избирательный округ; 3) содержание обращения;

4) мероприятия по реализации обращения;

5) общая стоимость реализации обращения;

6) объем и источники финансирования обращения;

7) планируемые сроки реализации обращения.

7.Постановление областного Собрания о программе реализации обращений подлежит опубликованию в официально уполномоченных средствах массовой информации.

2.1.4.4.История принятия и реализации нормативного правового акта26

_______________________

26 Материал подготовила Егорова Н.И.

Альтернативное мнение:

Требуется привести в соответствие с процедурами, предусмотренными федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Основные выводы эксперта:

Правоотношения в рамках принятого НПА носят в основном популистский ха рактер. Не найдено ни одного документа, свидетельствующего о том, что наказы из бирателей и обращения граждан, требующие бюджетных расходов, поступали в Об ластное собрание. Также отсутствуют (не найдены) сводные перечни наказов, за ключения и Постановления о программе реализации наказов избирателей. Област ной бюджет на 2007 год, включающий 34 приложения, не содержит упоминаний о финансировании программы реализации наказов избирателей и обращений граж дан.

В Послании губернатора областному собранию от 30.05.2006 года не упоминает ся данный Закон и его положения, так же как и в выступлении председателя Собра ния В.Фортыгина 20 декабря 2006 г. по результатам работы Собрания в 2006 г.

По частной информации от общественников можно судить, что оживленная об щественная жизнь, которая «бурлила» при прежнем губернаторе Ефремове, сошла «на нет». Вновь избранный губернатор (бывший директор молокозавода, поддер жанный «Лукойлом») полностью сменил состав администрации. В областном Со брании в итоге выборов оказался весь спектр политических партий. Отношения вет вей власти выстраивались длительное время. Взаимодействие с общественностью (общественные организации и граждане) носят ситуативный характер и вызывают интерес у органов власти в основном в определенные «избирательные» периоды.

2.1.5. КЕЙС 5 – ПОСТАНОВЛЕНИЕ МЭРА Г. АРХАНГЕЛЬСКА ОТ 15.05.2006 № 196 «ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ СОВЕТЕ ПРИ МЭРЕ ГОРОДА»

2.1.5.1. Текст нормативного правового акта

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ МЭР ГОРОДА АРХАНГЕЛЬСКА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 15 мая 2006 г. № 196

ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ СОВЕТЕ ПРИ МЭРЕ ГОРОДА

Для обеспечения взаимодействия граждан, предприятий и учреждений, общественных объD единений с органами местного самоуправления города Архангельска по широкому кругу общеD ственно значимых вопросов жизнедеятельности городского сообщества постановляю:

1.Утвердить прилагаемые Положение об общественном совете при мэре города и его соD

став.

2.Координацию деятельности общественного совета возложить на Удалкина Е.Е., директора департамента информации и общественных связей мэрии города.

3.Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя мэра города – руковоD дителя аппарата Павленко В.Н.

Мэр города А.В.ДОНСКОЙ

Утверждено постановлением мэра города Архангельска от 15.05.2006 № 196