Взаимодействие с населением. Лучшие практики

Диаграмма 2

Количество принятых актов по стимулированию развития гражданского общества по годам

В субъектах РФ не только принимается большее число актов, направленных на стимулирование гражданских институтов и общественной активности в различных формах, но и растет их ресурсная составляющая (например, через принятие целевых программ). Органы государственной власти в регионах начинают понимать, что успешное привлечение гражданских институтов к решению социальных проблем территорий требует предоставления гражданским организациям возможностей обеспечения своей деятельности как через развитие благотворительности, так и на базе бюджетных ресурсов регионов.

1.1.3. Анализ нормативных правовых актов муниципального уровня. Пра вовые условия на муниципальном уровне частично повторяют ситуацию на регио нальном уровне, но и имеют свою специфику. В этом смысле, очень показательно распределение актов по направлениям регламентации (см. табл. 20).

Таблица 20

Количество актов муниципальных образований по направлениям анализа

Так же, как и на региональном уровне, незначительным является число актов, регламентирующих процедуры прямой демократии. На муниципальном уроне воз можности принятия собственных норм права в этой области ничтожно малы, так как основные полномочия в этой сфере федеральный законодатель оставил за собой и за субъектами РФ.

Зато правовое регулирование форм участия населения в осуществлении мест ного самоуправления не только возможно, но и прямо предписано V главой феде рального закона от 06.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В связи с этим более половины всех актов муниципального уровня посвящены регламента ции участия населения в местном самоуправлении. Активизация гражданского участия в деятельности органов власти абсолютно органична для местного само управления, так как местное самоуправление и представляет собой самостоятель ную деятельность населения и органов местного самоуправления по решению во просов местного значения. Только на местном уровне возможно непосредственное взаимодействие граждан и органов власти, не требующее делегирования своего представительства, поэтому формирование правовых условий для участия граждан в местном самоуправлении должно обеспечивать возможности для гражданского участия.

Так же, как и на региональном уровне, значительное число актов (26,5%) связа но с институционализаций взаимодействия органов местного самоуправления и общественности. Значительное количество актов, отобранных на первом этапе, показывают распространенность общественного участия в решении различных за дач местного самоуправления (графа «другое» – 15,6%). Существуют и попытки стимулирования общественной активности (7% актов) через принятие решений, создающих лучшие возможности для деятельности гражданских организаций.

Нормативные правовые акты муниципалитетов, представленные в этом иссле довании, существуют как примеры решений отдельных муниципальных образо ваний, так как по объективным причинам (они указанны выше) было невозмож но получить доступ ко всему массиву нормативных правовых актов всех муни ципальных образований по регионам, включенным в анализ. Следовательно, по анализу представленных актов нельзя судить о состоянии нормативно правового регулирования процесса взаимодействия на муниципальном уровне, а можно вы делять только определенные закономерности в рамках анализа полученных мате риалов.

Регламентация участия населения в осуществлении местного самоуправления, как уже говорилось, предписана муниципалитетам ФЗ «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации», который привел ми нимальный перечень форм участия населения в местном самоуправлении, которые должны быть отрегулированы нормативными правовыми актами местного уровня (Устав, решения представительного органа). В связи с этим в каждом муниципаль ном образовании должен был быть принят пакет нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию прав граждан на участие в местном самоуправлении. Таким образом, массив таких актов должен был быть просто огромен, так как коли чество муниципальных образований в каждом субъекте РФ может насчитывать сот ни. То, что в результате отбора на первом этапе выявлено только 506 таких актов в 52 субъектах РФ (даже с учетом описанных проблем с доступом к информации о му ниципальных правовых актах), говорит о том, что не все муниципальные образова ния реализовали предписание ФЗ «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации»).

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставил открытым перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, оставив муниципальным образованиям право расширять перечень этих норм на основе сложившейся практики и представлений. В табл. 21 показана получившаяся картина с распределением актов по формам участия насе ления в местном самоуправлении.

Таблица 21

Количество актов муниципального уровня по формам участия населения в осуществлении местного самоуправления

Как видно из таблицы, самое большое количество актов относится к такой форме, как публичные слушания. Это понятно, так как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязал органы местного самоуправления проводить публичные слушания при принятии ключе вых решений (устав, бюджет, программы развития и пр.). А провести обязательные публичные слушания возможно только при наличии нормативного правового ак та, регламентирующего процедуры организации и проведения публичных слуша ний.

Другие же формы участия населения в местном самоуправлении не включены столь плотно в процедуры деятельности органов местного самоуправления, поэто му и количество актов по ним значительно меньше (часто их принятие откладыва ется «на потом»).

Говоря о содержании нормативных актов по данному направлению, следует от метить высокий уровень заимствований, когда содержание актов разных муници пальных образований полностью совпадает. Это понятно, так как большинство му ниципалитетов принимали акты, основываясь на чужом, а не на собственном опы те организации подобной деятельности, так как опыта такого раньше просто не бы ло. При этом сроки принятия документов были сжатые, а задач перед органами ме стного самоуправления в процессе реализации ФЗ №131 стояло много. В дальней шем, по мере формирования реальной практики участия населения в осуществле

этой группе (табл. 23) можно отметить, что, так же как и для региональных органов власти, основной формой работы с общественностью являются совещательные ор ганы (85% документов).

Таблица 23

Нормативные правовые акты по вопросам институционализации взаимодействия

Основную активность в выстраивании взаимодействия с общественностью в му ниципальных образованиях, так же как и на региональном уровне, проявляют орга ны исполнительной власти, что показано в табл. 24.

Таблица 24

Соотношение актов, принятых представительными и исполнительными органами муниципальных образований по вопросам институционализации взаимодействия

Главу муниципального образования трудно уверенно отнести к исполнительной власти, так как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает несколько моделей организации органов власти на местном уровне, в том числе имеется возможность вхождения главы му ниципального образования в состав представительного органа. Выбор модели яв ляется самостоятельным решением представительного органа местного самоуправ ления при принятии устава муниципального образования. В практике чаще всего выбирается модель, когда глава муниципального образования руководит админис трацией (исполнительным органом), так как эта модель является наиболее при вычной и отражает сложившийся дисбаланс властей. Тем не менее сохраняется воз можность и другого решения, что не позволяет отнести нормативные правовые ак ты всех глав муниципальных образований к документам исполнительного органа власти.

ской области от 25.02.2003 № 66 п «Об отделении общественной палаты при губер наторе Московской области»11 или Распоряжение главы города Воронежа от 14.09.2004 № 700 р «О чрезвычайном общественном совете».

Неожиданным результатом исследования стало достаточно большое число об щественных палат/парламентов на муниципальном уровне. Нормативных актов о создании таких органов обнаружено 13 (см. табл. 27), при этом больше половины общественных палат создано при представительных органах (7).

Таблица 27

Муниципальные образования, создавшие общественные палаты

Другие формы институционализации взаимодействия носят единичный харак тер, они практически не содержат регламентации деятельности органов местного самоуправления, что является общей проблемой для муниципальных нормативных правовых актов.

Акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных иници атив. На первом этапе формирования БЛП было обнаружено 74 нормативных пра вовых акта муниципального уровня, которые можно отнести к данному направле нию, что составляет всего 7,5% из общего количества документов муниципального уровня, следовательно, меры, направленные на стимулирование развития граждан ских организаций, не являются широко распространенной практикой на муници пальном уровне. При этом формы стимулирования достаточно разнообразны и представлены в табл. 28.

_______________________

11Данный нормативный правовой акт утратил силу в связи с принятием постановления главы городского округа Пущино Московской области от 18 января 2006 г. № 17 п «Об общественной палате города Пущино», в соответствии с которым решено образовать в городе Пущино самостоятельную общественную палату (прим. ред.).

48 Ч а с т ь 1 . М е т о д о л о г и я и а н а л и т и ч е с к и е м а т е р и а л ы

Таблица 28

Нормативные правовые акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных инициатив

Как видно из таблицы, наиболее распространенными формами стимулирования являются муниципальный грант, конкурсы и поддержка (в том числе и финансо вая). Другие формы являются хоть и редкими, но достаточно оригинальными, что создает набор методов, которые могут использоваться муниципальными образова ниями при решении задачи создания благоприятных условий для деятельности гражданских организаций и их активности в решении задач муниципальных обра зований.

Интересным опытом является принятие в последние годы (2005–2006 гг.) муни ципальных целевых программ в этой сфере (см. табл. 29).

Практика принятия муниципальных программ является весьма показательным примером осознания значимости развития гражданских институтов для становле ния системы местного самоуправления. Местное самоуправление это уровень «кор ней травы», где формируются как первый уровень публичной власти, так и граждан ские организации и где взаимодействие и сотрудничество между ними способно обеспечить эффективное развитие как институтов гражданского общества, так и си стемы публичной власти. Исторической задачей местного самоуправления можно считать преодоление разрыва между органами власти и обществом через развитие самоорганизации в сообществе и через его активно привлечение к процессу приня тия решений на местном уровне.

1.1.4. Основные выводы по итогам первого этапа. Подводя итоги анализу (в основном количественному) нормативных правовых актов муниципального и ре гионального уровня, отобранных на первом этапе формирования БЛП, можно сде лать следующие выводы:

1.Правовое поле по вопросам взаимодействия между гражданским обществом и органами власти на местном и региональном уровне находится в процессе своего становления, при этом нужно отметить как положительную динамику в появлении нормативного регулирования в данной сфере, так и постепенное усложнение, повы шение качества документов.

2.Сегодняшнее состояние в этой сфере в большинстве регионов носит фрагмен тарный характер, нормативные акты часто диссонируют друг с другом (например, параллельно сосуществуют достаточно современные документы и явно рудиментар ные).

3.Высока доля формальных документов, не предусматривающих реальной реа лизации установленных норм. Документы принимаются «для галочки», заложенные

вних нормы не стимулируют к их практическому использованию, что порождает большое количество «мертвых» документов и/или формирует имитационные фор мы и механизмы (например, публичные слушания, правотворческая инициатива и т.д.).

4.Большинство документов страдает общими недостатками: декларативность, противоречивость, невысокая юридическая техника.

5.К основным проблемам в организации взаимодействия на региональном и ме стном уровне, по результатам исследования, можно отнести:

слабость нормативной базы в связи с недостаточностью/отсутствием в доку

ментах процедурных норм прямого действия и механизмов реализации этих норм на практике;

преобладание форм взаимодействия над механизмами, что приводит к невысо кой эффективности;

использование неадекватных форм для решения поставленных задач, так как в большинстве случаев единственным способом решения любой проблемы видится создание очередного органа (общественного или нет), которому и переадресуется существующая проблема.

недостаточная активность представительных органов во взаимодействии с гражданами и гражданскими организациями, хотя она несколько выше на муници пальном уровне.

высокий уровень заимствования в нормотворчестве, что может породить проблемы, так как в заимствованных актах может не учитываться местная специфика.

6. Роль гражданских организаций не в полной мере осознается при решении большого числа вопросов и привлечение к их решению общественности часто носит ритуальный характер.

7. Региональный и муниципальный опыт создают обширную, но разрозненную базу документов. В то же время их систематизация (например, в рамках проекта БЛП) позволит регионам и муниципалитетам более осознанно подходить к форми рованию нормативной правовой базы по вопросам взаимодействия.

1.2. ВТОРОЙ ЭТАП – ЭКСПЕРТНЫЙ ОТБОР НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

1.2.1. Методология, – 1.2.2. Список нормативных правовых актов, ото бранных экспертами, и пояснения к нему

1.2.1. Методология. На втором этапе региональные эксперты провели изучение выявленных на первом этапе актов и их предварительную оценку. Задачей второго этапа являлась фильтрация всего массива актов и формирование перечня номинан тов для проведения общественной экспертизы на включение актов в БЛП. Отбор проводился в четыре последовательных шага:

шаг первый – первичный отбор; шаг второй – оценка отобранных актов региональными экспертами;

шаг третий – перекрестная оценка актов; шаг четвертый – подведение итогов второго этапа и формирование списка НПА

для проведения их общественной экспертизы.

Шаг первый: первичный отбор

Первичный отбор проводился силами региональных экспертов, которые прове ли сортировку и «отбраковку» актов по следующим основаниям:

1)Из общего массива документов были исключены дублирующие друг друга документы, созданные методом заимствования. При наличии нескольких идентич ных актов12 были оставлены только документы с самой ранней датой принятия, что позволило убрать более поздние версии документа. При этом если документ был в своей основе заимствован, но содержал также и оригинальные нормы, кото рые расширяли или изменяли процедуры, то он рассматривался как самостоятель ный документ и мог быть оставлен для дальнейшей работы с ним в рамках проекта БЛП.

2)Были исключены также целиком декларативные акты, не содержащие пропи санных процедур реализации декларируемых прав и обязанностей. Такие акты не представляют интереса для БЛП, так как требуют дальнейшей регламентации по процедурам реализации прав и обязанностей, без которых они либо вообще не дей ствуют (не возникает практики), либо действуют через прецеденты и/или конфлик ты, которые нельзя проследить через текст документа.

3)Еще одним фактором для фильтрации стала самостоятельность акта. На пер вом этапе отбора были широко представлены документы, вносящие изменения и дополнения в ранее принятые документы. Такие акты не являются самостоятельны ми, а служат способом модернизации исходных документов. Поэтому на данном этапе стала рассматриваться последняя редакция документа.

_______________________

12Под идентичными актами понимаются похожие акты и/или акты сходного/одинакового содержания, принятые в разных регионах/муниципальных образованиях.