Взаимодействие с населением. Лучшие практики

Таблица 4

Количество актов субъектов РФ по направлениям анализа

Значительное количество актов, отобранных на первом этапе региональными экспертами, лишь косвенно связано с целями БЛП, так как касается множества конкретных вопросов, решение которых предусматривает взаимодействие органов власти с общественностью в том или другом качестве. Такие акты выделены в графу «другое» и их анализ показывает широкий спектр вопросов в деятельности регио нальных органов власти, при которых возникает необходимость участия обществен ности (см. табл. 5).

Таблица 5

Вопросы деятельности региональных органов власти

Как видно из таблицы, наибольшее количество актов в этой категории связано с самим функционированием органов власти. Это такие акты, как: регламенты дея тельности органов власти, положения о депутатских слушаниях, положения о структурных подразделениях и пр. Интеграция общественного участия в сам про цесс функционирования органов власти является, на наш взгляд, очень перспектив ным, так как включает общественность непосредственно в процесс принятия реше ний. Однако такое участие требует разработки специальных процедур, реализации соответствующих полномочий сотрудниками органов власти и четкого прописыва ния механизмов деятельности органов власти с участием граждан и гражданских ор ганизаций. Большинство актов, существующих на сегодняшний день, лишь допус кают возможность общественного участия, не регламентируя организацию и спосо бы реализации предоставленных возможностей, что создает существенные пробле мы для реального, а не декларативного общественного участия в деятельности орга нов власти. Но сам факт наличия таких документов говорит об осознании потреб ности органов власти в более открытой организации своей деятельности и необхо димости привлечения внешних ресурсов к процессу приятия и осуществления ре шений.

Значительное число актов (28,73%) из категории «другое» связаны с решением вопросов в социальной сфере, так как большинство некоммерческих организаций специализируются на деятельности в социальной сфере. Также достаточно часто (11% актов в категории «другое») региональные органы власти обращаются к обще ственности при решении вопросов развития предпринимательства. Это, прежде всего, некоммерческие организации, объединяющие бизнес сообщество: объеди нения предпринимателей, торгово промышленные палаты и пр.

(1)Акты, регламентирующие процедуры прямой демократии. В общем массиве актов регионального уровня документы, регламентирующие процедуры реализации форм прямой демократии, занимают скромное место, к ним относятся только 8% всех актов. Это связано, во первых, с ограниченностью форм прямой демократии, к которым относятся референдумы, выборы, голосования по отзыву выборных долж ностных лиц, и во вторых – с наличием достаточно жестких норм федерального за конодательства, что значительно сокращает возможности регионов по разработке оригинальных правовых норм в этой сфере.

Поэтому количество актов, регламентирующих процедуры прямой демократии, зависит только от решения субъекта о компоновке собственных норм. Одни субъ екты РФ принимают единый кодекс, регламентирующий все процедуры, связанные

сволеизъявлением граждан, а законодатели других регионов принимают отдельные законы по каждой форме прямой демократии. Степень оригинальности норм соот ветствующих законов невелика, так как область нормотворчества в этой сфере до статочно узкая из за наличия подробной регламентации на федеральном уровне.

(2)Акты, регламентирующие участие населения в деятельности органов власти.

На региональном уровне формы участия населения в деятельности органов власти не получили широкого развития, к ним относятся только 13% всех актов, отобран ных на первом этапе. При этом основной формой участия населения являются «об ращения граждан» (иногда в специфической форме наказов), работе с которыми по священа почти половина всех документов этой группы (см. табл. 6). Нормативные акты субъектов РФ, регулирующие работу с обращениями граждан, в значительной степени устарели, так как вступил в силу новый федеральный закон от 02.05.2006 № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Этот закон содержит достаточно много совершенно новых положений, которые окажут значительное влияние на практику деятельности органов государственной

власти и местного самоуправления. Приведение региональных документов в соот ветствие с новыми положениями федерального закона потребует серьезных кор ректив в нормативных актах по данному вопросу.

Таблица 6

Содержание нормативных правовых актов, регламентирующих участие населения в деятельности органов власти

Неожиданным фактом стало второе место в рейтинге наиболее активно исполь зуемых органами власти форм привлечения населения к своей деятельности регла ментация форм, процедур и стимулов по привлечению граждан к охране обществен ного порядка. Этому вопросу посвящены 20 нормативных правовых актов регио нального уровня, отобранных в рамках первого этапа проекта. Это документы, ка сающиеся, прежде всего, добровольных народных дружин. Получается, что главной функцией, к осуществлению которой власть готова приглашать граждан, является общественная безопасность, все остальные вопросы сильно уступают этому и при сутствуют, скорее, как примеры.

Часть актов регионального уровня по направлению участия населения в деятель ности органов власти связана с принятием на региональном уровне правоустанав ливающих документов, регламентирующих деятельность органов местного само управления во взаимодействии с населением (территориальное общественное само управление, собрания и пр.). В рамках разграничения предметов ведения и полно мочий, которое произошло в связи с принятием федерального закона от 06.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации», легитимность таких нормативных актов становится спорной, так как относится к компетенции другого уровня публичной власти – местного само управления.

В целом, незначительность нормативной базы, обеспечивающей участие граж дан в деятельности органов власти на региональном уровне, объясняется не только пассивностью и незаинтересованностью органов власти субъектов РФ. Главной причиной является затрудненность прямого взаимодействия населения и органов

власти на субфедеральном уровне. Люди проживают в конкретных населенных пунктах, в большинстве своем территориально удаленных от органов власти, то есть их непосредственное взаимодействие объективно ограничено. Напрямую взаимо действовать с органами государственной власти могут, как правило, только жители административных центров субъектов РФ3. От имени граждан во взаимодействие с региональными структурами могут вступать гражданские организации, поэтому для регионального уровня более актуальными являются нормативные правовые акты, обеспечивающие взаимодействие органов власти не с населением, а с обществен ными и другими гражданскими организациями.

(3) Акты, институционализирующие взаимодействие органов власти и граждан ских организаций. В общем количестве актов регионального уровня наиболее велика доля нормативных правовых актов, регламентирующих взаимодействие органов го сударственной власти субъекта РФ с общественностью в лице гражданских органи заций и институтов. Это почти половина (45%) всех актов, отобранных по резуль татам первого этапа проекта БЛП. В свою очередь эти акты по содержанию можно разделить на ряд подгрупп (см. табл. 7).

Таблица 7

Нормативные правовые акты по вопросам институционализации взаимодействия

Говоря о формах институционализации взаимодействия, представленных в табл. 7, подробнее рассмотрим наиболее распространенные из них: совещательные органы, процедуры взаимодействия и общественные палаты (собрания, парламен ты и пр.), так как это уже более менее устоявшаяся практика взаимодействия. Дру гие формы носят или разовый характер (представительство в коллегию судей, фору мы), либо косвенно связаны с организацией взаимодействия (организация деятель ности органов власти) или затрагивают только отдельные вопросы (социальное партнерство в социально трудовых отношениях) или акты слишком разнородны и их анализ требует большего погружения в специфику конкретных решений. Напри мер, в 2000 году постановлением Главы администрации Хабаровского края от 29.08.2000 № 307 было принято решение «Об утверждении Положения о постоянно действующей рабочей группе по контролю за деятельностью общественных объеди нений и религиозных организаций». Что, имелось в виду под контролем? За какой деятельностью он должен осуществляться? Зачем нужен такой контроль? На каком

_______________________

3Существуют и другие барьеры (например, ограниченный доступ в административные здания органов государственной власти).

правовом основании этот контроль может существовать и как его осуществлять? – это далеко не полный перечень вопросов, ответ на которые потребует содержатель ной экспертизы документа, что не являлось целью первого этапа формирования БЛП.

Выявлено 17 документов, регулирующих социально трудовые отношения. Это и законы и иные НПА «о социальном партнерстве», законы и нормативные правовые акты о трехсторонних комиссиях (зафиксированы только в Дальневосточном феде ральном округе). Наверняка аналогичные нормативные акты приняты и в осталь ных субъектах РФ, так как это является реализацией требований федерального за конодательства, но они не были выделены из массива региональными экспертами, что на наш взгляд, отражает сложившуюся у большинства лидеров НКО традицию не рассматривать профсоюзные организации как некоммерческие, хотя им прису щи все признаки таковых. Сходная ситуация сложилась и с нормативными актами по формированию квалификационной коллегии судей. В соответствии с нормами федерального закона часть этого органа должна состоять из представителей общест венности, что особенно важно как инструмент влияния на систему судопроизвод ства. В соответствии с этим все субъекты РФ должны были определить порядок де легирования общественности в коллегию судей. Наверняка, субъекты РФ приняли соответствующие акты (другой вопрос их качество и реальное обеспечение предста вительства именно общественности). Но в ходе исследования отмечены только 11 таких актов, что говорит также о сформировавшихся у региональных экспертов представлениях о формах взаимодействия, так как эти акты не были ими выделены.

Среди оригинальных форм взаимодействия стоит назвать проведение форумов: гражданский и молодежные форумы в Астраханской области и форум граждан в Санкт Петербурге. Назвать данные формы устойчивыми нельзя, так как регламен тация их организации и проведения регулировалась разовыми постановлениями, поэтому эти формы интересны как примеры необычных решений, без увязывания с их эффективностью и целесообразностью в институционализации диалогов.

Основной формой взаимодействия региональных органов власти с обществен ностью является создание различных совещательных органов (в основном Советов) с участием общественности либо полностью состоящих из представителей граждан ских организаций. Нормативные правовые акты, регулирующие создание и дея тельность различного рода Советов при губернаторе, представительном органе или структурах администрации, не только лидируют по данному направлению (67% от всех актов), но и составляют 30,4% от всего массива документов первого этапа, при нятых на уровне субъектов РФ.

Подавляющее большинство совещательных органов создается решением испол нительных органов власти (91,4%). Менее 10% актов связано с деятельностью сове щательных органов при представительных органах власти.

Основной причиной слабых связей представительных органов власти с общест венностью, на наш взгляд, является существующий дисбаланс между исполнитель ной и представительной властью, характерный для политической системы России. Большинство реальных властных полномочий сконцентрировано в руках исполни тельной власти, а представительные органы часто являются несамостоятельными и малоавторитетными. В этой ситуации депутатский корпус не стремится расширять свои связи с общественностью (кроме предвыборного периода), а общественность, со своей стороны, также не инициирует развитие диалога с представительной влас тью в регионах, так как понимает, что центр принятия решений находится не в этом органе.

В настоящем исследовании выявлен только 21 совещательный орган, созданный при представительных органах власти, хотя сам мандат этого органа состоит в пред ставлении интересов различных социальных групп и выработке на базе консенсуса

Таблица 9

Тематика деятельности совещательных органов, создаваемых законодательной властью субъектов РФ

Как видно из таблицы, почти половина создаваемых законодательной властью совещательных органов посвящена вопросам молодежной политики! Думается, что причина кроется не только в остроте данной проблемы, но создание таких советов рассматривается депутатами как механизм влияния на молодежную среду, в том числе в электоральных целях.

Совещательные органы при исполнительной власти гораздо более многочислен ны, и тематика их деятельности разнопланова. Молодежная тематика также являет ся приоритетной (18 актов/советов), но уступает в распространенности советам по развитию предпринимательства (20).

Таблица 10

Наиболее распространенная тематика совещательных органов, создаваемых при исполнительных органах власти субъектов РФ

Представленный в табл. 10 перечень тематических советов, создаваемых ис полнительными органами власти в регионах, не исчерпывает всей палитры тем со вещательных органов. Этот перечень достаточно обширен, и порой трудно понять для реализации какой компетенции субъекта РФ создаются такие советы. Напри мер, в Архангельской и Тюменской областях созданы «межведомственные коор динационные советы по патриотическому воспитанию граждан Российской Феде рации». Почему (на каком основании) орган государственной власти занимается воспитанием граждан (даже патриотическим)? Какое отношение к полномочиям субъекта РФ имеют, например, советы «по русскому языку», созданные в Москве и Калужской области? и т.д.

Если говорить о составе советов, то их можно разделить на две группы: советы с участием общественности и общественные советы. Первые, в основном состоят из чиновников, но в составе совета есть несколько внешних для органов власти человек, которые и представляют собой общественность. Зачастую участие таких представителей носит декоративный характер, как из за их малочисленности, так и из за отсутствия у них устойчивых связей с общественностью. Достаточ но распространенной является практика включения в составы таких советов

вкачестве представителей общественности ректоров вузов, директоров НИИ, главных редакторов СМИ, которые редко ассоциируют себя с гражданским сек тором и не ориентированы на представление интересов гражданских организа ций.

Общественные советы состоят только из представителей общественности и

вэтом качестве лучше выполняют представительскую функцию, но проблемой

вих деятельности является отсутствие второй стороны диалога. Как правило, на заседаниях общественных советов органы власти присутствуют лишь в лице со трудников аппарата, ответственных за организацию работы таких советов. По этому обсуждение вопросов проходит внутри некоммерческого сектора, а орга ны власти получают возможности знакомиться (если это предусматривается и практикуется) только с результатами их деятельности (решениями, обращения ми, рекомендациями). Таким образом, в работе общественных советов критиче ски важным является обеспечение диалога с органом власти, создавшим этот совет для достижения целевой задачи его создания, в противном случае общест венный совет может быть только средством «выпускания пара» и после его со здания периодичность его заседаний становиться все реже и его деятельность сходит на нет.

Всвязи с вышесказанным еще на стадии проектирования решения о создании общественного совета необходимо предусмотреть возможности достаточной пред ставительности общественности в формирующемся органе и механизмы его влия ния на деятельность и принимаемые решения органа власти.

Говоря о совещательных органах в региональном разрезе, можно заметить, что эта форма выстраивания обратной связи не одинаково активно используется в различных регионах. Есть субъекты РФ, в которых создание советов стало распро страненной практикой, а есть субъекты РФ, где эти органы носят единичный ха рактер (см. табл. 11).