9. Эволюция института конституционного контроля в России.

По общему определению Конституция государства является актом, имеющим высшую юридическую силу. Это означает, что все иные законы и правовые акты, принимаемые в государстве, не могут противоречить Конституции.

Реализация конституции осуществляется путём издания законов, актов исполнительной власти, принятия судебных решений, практической деятельности государственных органов, общественных объединений и граждан.

Конституционный контроль можно понимать как контроль за соблюдением конституции всеми органами публичной власти в ходе, как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности.

В конституциях, как правило, устанавливаются права и свободы человека и гражданина, а также гарантии их осуществления. Поэтому роль конституционного контроля в обеспечении этих прав и свобод чрезвычайно высока и преследует цель воспрепятствовать их нарушению в законах, подзаконных актах, практической деятельности органов гос власти и местного самоуправления.

Одна из старейших систем конституционного контроля установлена в США. Он осуществляется Верховным судом США и другими судами общей юрисдикции. Верховный суд США, помимо указанных в Конституции полномочий, с 1803 года пользуется правом конституционного контроля, т.е. правом решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента, органов власти штатов. Верховный суд США – последняя и решающая инстанция по данному вопросу. В Конституции США институт конституционного контроля не закреплён¹, он оформился на основе судебного прецедента (дело У.Мэрбери против Дж. Мэдисона). Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов общей юрисдикции, осуществляющих такой контроль в США, определяют судьбу правовых актов. Суды США своим толкованиями создают практически новые нормы конституционного права. С 1803 года Верховный суд США признал неконституционными около 130 положений законов.

Конституционный контроль во Франции закреплён основным законом и осуществляется Конституционным советом и Государственным советом Французской Республики. Государственный совет состоит из 201 постоянного члена, назначаемого Президентом. Мнение Государственного Совета о подготовленных законопроектах и проектах ордонансов по правовым, экономическим, финансовым, административным и социальным вопросам до их обсуждения Советом министров, о проектах декретов Правительства, о проектах индивидуальных декретов запрашивается в обязательном порядке. Правительство может согласиться с мнением Государственного совета, или не согласиться. Возможно обращение граждан в Государственный совет по поводу уже изданных актов Правительства, нарушающих конституционные права.

Конституция Франции, раздел VII: Конституционный совет состоит из 9 членов, три его члена назначаются Президентом Республики, три – председателем Национального собрания, три – председателем Сената. Кроме них в Конституционный совет пожизненно входят бывшие Президенты Республики. Председатель назначается Президентом Республики. Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики, выносит решение о правильности избрания депутатов и сенаторов, если оно оспаривается, следит за правильностью проведения референдума и объявляет его результаты. Органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента до их применения должны быть представлены Конституционному совету, который выносит решение об их соответствии Конституции. Конституционный совет может принять решение и о соответствии (или несоответствии) Конституции международных договоров или соглашений. Признанные противоречащими Конституции международные соглашения не могут быть ратифицированы. В Конституционный совет могут обращаться с запросами Президент, Премьер-министр, председатели обеих палат Парламента, группы депутатов и сенаторов не менее 60 человек.

В ФРГ конституционный контроль осуществляется Федеральным конституционным судом, состоящим из двух палат по 8 судей в каждой. Судьи избираются в равном числе Бундестагом и Бундесратом. Федеральный Конституционный суд разрешает дела:

о толковании Основного закона по поводу споров об объёме прав и обязанностей верховного федерального органа;

в случае расхождения мнений или сомнений относительно формальной и фактической совместимости федерального права и права земли с Конституцией или совместимости права земли с другим федеральным правом;

в случае расхождения мнений о правах и обязанностях федерации и земель;

по другим спорам между федерацией и землями, между разными землями или в пределах одной земли;

о конституционных жалобах граждан о нарушении их прав публичной властью;

о конституционных жалобах общин и объединений общин по поводу нарушения законом их права на самоуправление;

о лишении конституционных прав граждан, которые злоупотребляют ими; о запрещении политических партий и других объединений в связи с их антиконституционной деятельностью;

об освобождении от должности Президента Республики в связи с обвинением, выдвинутым против него парламентом. / Конституция ФРГ, статья 93 /

Таким образом, зарубежная практика свидетельствует, что конституционный контроль может осуществляться внесудебными органами (Франция), судами общей юрисдикции (США), специальными конституционными судами (ФРГ).

Эволюцию конституционного контроля в современной России можно проследить с принятия Конституции (Основного закона) Российской Федерации от 12 апреля 1978 г.

Статьей 184 был установлен статус Конституции, как акта, имеющего высшую юридическую силу. Все законы и иные акты государственных органов РСФСР должны были издаваться на основе и в соответствии с Конституцией РСФСР.

Рядом статей была установлена обязанность всех граждан, организаций, органов гос власти соблюдать Конституцию РСФСР.

В тоже время отсутствовало положение действующей Конституции о том, что Конституция имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В этой связи можно было выделить две формы конституционного контроля: 1. прямой, который предполагал контроль за соответствием Конституции принимаемых законов; 2. косвенный, предполагающий контроль за соблюдением законодательства, которое в идеале должно было соответствовать Конституции.

Согласно Конституции суды в своей деятельности должны были подчиняться только закону.

В компетенцию прокуратуры входил высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми органами государственной власти и управления, гражданами организациями и должностными лицами.

Полномочиями контроля за соблюдением конституции ни суды, ни прокуратура наделены не были. Их правомерно рассматривать в качестве органов косвенного конституционного контроля.

Правом прямого конституционного контроля был наделен Президиум Верховного Совета РСФСР. Статьей 114 Конституции было установлено, что Президиум осуществляет контроль за соблюдением Конституции РСФСР и обеспечивает соответствие Конституции РСФСР и законам РСФСР Конституций и законов автономных республик.

Из указанной формулировки однозначно вытекала только необходимость конституционного контроля за соответствием Конституции РСФСР Конституций и законов автономных республик.

Иные функции конституционного контроля, в частности, контроль за соответствием Конституции принимаемых законов не были определены.

Президиум являлся органом, формируемым Верховным Советом РСФСР и ему подотчетным. В этой связи Президиум не мог осуществлять контроля за соответствием законов Конституции РФ, поскольку законы принимал Верховный Совет.

С учетом указанных положений Конституции 1978 г. можно полагать, что в России, во-первых, была предусмотрена внесудебная форма конституционного контроля, а во-вторых, функции конституционного контроля были ограничены.

В последующем с 1989 г. в Конституцию вносились многочисленные изменения.

Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. глава 13 Конституции, регулирующая структуру высших органов гос власти была изложена в новой редакции.

Высшим органом гос власти был провозглашен Съезд народных депутатов.

Функции конституционного контроля Президиума Верховного Совета РСФСР остались без изменений.

Однако, было предусмотрено образование Комитета конституционного надзора РСФСР.

Комитет должен был избираться Съездом народных депутатов РСФСР сроком на десять лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 13 членов Комитета.

Комитет конституционного надзора РСФСР:

1) по собственной инициативе или по поручению Съезда народных депутатов РСФСР представляет Съезду заключения о соответствии Конституции РСФСР проектов законов РСФСР, подлежащих рассмотрению Съездом;

2) по собственной инициативе, по поручению Съезда народных депутатов РСФСР, по предложению Верховного Совета РСФСР, высших органов государственной власти автономных республик представляет Верховному Совету РСФСР заключения о соответствии актов Верховного Совета РСФСР и его палат, а также проектов актов этого органаКонституции РСФСР и законам РСФСР, принятым Съездом народных депутатов РСФСР;

3) осуществляет наблюдение за соответствием Конституции РСФСРи законам РСФСРКонституций и законов автономных республик, постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР и Советов Министров автономных республик, решенийСоветов народных депутатов всех уровней, за исключением поселковых;

4) по собственной инициативе или по поручению Съезда народных депутатов РСФСР, по предложениям Верховного Совета РСФСР, его палат, Президиума Верховного Совета РСФСР, Председателя Верховного Совета РСФСР, постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР, высших органов государственной власти автономных республик, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов дает заключения о соответствии Конституции РСФСР и законам РСФСР актов других государственных органов и общественных организаций.

При выявлении противоречия акта или его отдельных положений Конституции РСФСР или законам РСФСР Комитет конституционного надзора РСФСР направляет органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие Комитетом такого заключения приостанавливает исполнение противоречащего Конституции РСФСР или закону РСФСР акта либо его отдельных положений.

Комитет конституционного надзора РСФСР вправе входить с представлением на Съезд народных депутатов РСФСР, в Верховный Совет РСФСР или Совет Министров РСФСР об отмене противоречащих Конституции РСФСР или закону РСФСР актов подотчетных им органов или должностных лиц.

Были внесены изменения в полномочия Верховного Совета РСФСР:

20) отменяет постановления и распоряжения Советов Министров автономных республик, решения краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов в случае несоответствия их Конституции СССР, Конституции РСФСР и законам СССР и РСФСР;

21) опротестовывает и приостанавливает действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР на своей территории, если они нарушают конституционные права РСФСР, а также приостанавливает действия актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР в случае их противоречия законам СССР и РСФСР;

22) входит в Комитет конституционного надзора СССР с предложением о даче заключения о соответствии актов Верховного Совета СССР и его палат, проектов актов этих органов Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР;

Указанные изменения свидетельствуют о том, что 1. Был образован специализированный орган конституционного контроля в лице Комитета конституционного надзора; 2. Указанный орган являлся внесудебным. Его решения не имели самостоятельной юридической силы. Комитет мог лишь входить с предложением об отмене неконституционных положений в иные органы гос власти. Полномочиями по отмене неконституционных положений был наделен Верховный Совет РСФСР; 3. В функции Комитета входил предварительный конституционный контроль в форме заключений по конституционности проектов законов; последующий контроль в форме заключений о конституционности действующих актов органов гос власти, начиная с Верховного Совета РСФСР, но не Съезда народных депутатов.

Таким образом, функции конституционного контроля были расширены, установлен порядок отмены нормативных актов, противоречащих Конституции.

Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. в Конституцию были внесены изменения, предусматривающие образование Конституционного суда РСФСР. Функции и полномочия данного органа непосредственно конституцией подробно урегулированы не были.

Было установлено, что Конституционный суд РСФСР избирается Съездом народных депутатов РСФСР.

Конституционному суду было предоставлено право законодательной инициативы.

В последующем полномочия Конституционного суда расширялись.

В частности в связи с введением изменениями в Конституцию поста Президента РСФСР было установлено, что Президент может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.

Такое решение принимается Съездом народных депутатов РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов РСФСР по инициативе Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР или одной из его палат.

В последней редакции Конституции 1978 г. в отношении Конституционного суда были установлены следующие положения, помимо перечисленных выше.

Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РСФСР состоит из 15 судей.

Конституционный Суд Российской Федерации:

разрешает дела о конституционности федеральных законов и иных актов органов гос власти всех уровней; международных договоров Российской Федерации; политических партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики;

разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами; между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов; между государственными органами различных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

дает заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия - по представлению государственной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения; о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения;

рассматривает иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе.

Помимо перечисленных основных полномочий заключения Конституционного суда являлись основанием для отмены Верховным Советом Российской Федерации указов и постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации, распоряжений Председателя Верховного Совета Российской Федерации, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации, прекращения полномочий Советов всех уровней.

Согласно действующей Конституции в Российской Федерации конституционный контроль осуществляется Конституционным судом Российской Федерации и Прокуратурой Российской Федерации.

Согласно Конституции Конституционный суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между органами государственной власти. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд проверяет конституционность закона, применяемого в конкретном деле. По запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов Конституционный Суд даёт истолкование Конституции Российской Федерации. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; международные договоры, не соответствующие Конституции, не подлежат введению в действие и применению.Конституционный Суд по запросу Совета Федерации даёт заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или ином тяжком преступлении. / Ст.125 Конституции РФ /

Помимо положений Конституции РФ деятельность Конституционного суда Регламентируется Федеральным законом «О конституционном суде РФ», а прокуратуры – федеральным законом «О прокуратуре РФ».

По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Согласно «Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации», Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления.

Таким образом эволюция института конституционного контроля в РФ состояла в переходе от внесудебной к судебной его форме специализированным конституционным судом и в расширении и упорядочении контрольных функций, придании обязательности судебным решениям.

Оценивая десятилетнюю практику Конституционного Суда РФ его член Н.С. Бондарь², отмечал, что «толкование норм Конституции РФ, с помощью чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей,» приводит к «постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая ей официальное и обязательное толкование, лишь констатирует такие изменения»³. Такого рода "преобразовательная" функция конституционного правосудия была подмечена еще 100 лет назад Н.И. Лазаревским, видным российским правоведом, который считал, что "судебный контроль изменяет самый характер конституции."⁴Созвучна указанная оценка и выводам бывшего председателя Верховного суда США Ричарда Чьюза (середина прошлого века): «В США, безусловно, есть Конституция. Но Конституция – это то, что скажут о ней судьи».

С учетом приведенных оценок теоретиков и практиков конституционного контроля можно констатировать, что осуществление судебного конституционного контроля является далеко не безупречным и создает предпосылки судебного произвола в толковании конституционных норм в угоду политической конъюнктуре.При этом данные толкования являются актами, имеющими высшую юридическую силу.