10. Субординация правовых актов и практика государственного управления: проблемы и противоречия.

Субординация в буквальном смысле означает строгое подчинение младших старшим (по должности, возрасту и т.п.).

Субординация правовых актов, видимо, предполагает их группировку по принципу юридической силы. Понятие юридической силы означает, что нормативный акт, имеющий низшую юридическую силу, не может противоречить нормативному акту, имеющему высшую юридическую силу. В случае возникновения такого противоречия действует правовой акт, имеющий высшую юридическую силу.

Субординация законов и иных правовых актов установлена Конституцией Российской Федерации. В отношении федеральных правовых актов Конституцией предусмотрена следующая субординация: Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ. Далее следуют правовые акты федеральных министерств (а также акты федеральных служб и агентств, принятые в пределах их компетенции).

Изложенная линейная субординация федеральных правовых актов имеет определенные исключения.

Это касается, прежде всего, указов Президента РФ. Согласно статье 90 Конституции Указы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Однако, по положениям этой же статьи Указы и Распоряжения Президента подлежат обязательному исполнению на территории всей страны. Следовательно, они обладают высшей юридической силой по вопросам, не урегулированным Конституцией и федеральными законами.

Кроме того, Конституция устанавливает целый ряд вопросов, которые отнесены к исключительной компетенции Президента РФ.

Статья 83

Президент Российской Федерации:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Статья 84

Президент Российской Федерации:

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

г) вносит законопроекты в Государственную Думу;

д) подписывает и обнародует федеральные законы;

е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Статья 86

Президент Российской Федерации:

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

в) подписывает ратификационные грамоты;

г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Статья 87

1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Статья 89

Президент Российской Федерации:

а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;

в) осуществляет помилование.

Перечисленные вопросы решаются Президентом РФ самостоятельно в силу положений Конституции и акты Президента РФ по их решению также имеют высшую юридическую силу.

Аналогичной является и ситуация с правовыми актами Правительства, которые могут быть отменены Президентом только в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и Указам.

Таким образом, в России действует аналог регламентарного права Франции, где предусмотрена область вопросов, в которой ордонансы и декреты Президента Франции имеют приоритет над законами.

В Конституции РФ отсутствует понятие «делегированного законодательства», которое предусмотрено конституциями ряда стран. Суть делегированного законодательства заключается в том, что представительный орган делегирует исполнительным органам право принимать нормативные акты, имеющие силу закона. Такое делегирование обычно оговаривается определенным кругом вопросов, сроком, на который соответствующие полномочия делегируются, необходимостью последующего утверждения принятых исполнительными органами актов законодательными органами.

Не смотря на отсутствие понятия «делегированного законодательства» в российском праве, в действительности оно практикуется очень широко.

Значительная часть федеральных законов содержат ссылки на порядок, который должен быть установлен Правительством РФ, или даже конкретными ведомствами: федеральным органом по финансовым рынкам, федеральной антимонопольной службой и т.п.

Таким образом, в России действует на практике и регламентарное право, и делегированное законодательство. При этом делегирование, в большинстве случаев не обременяется необходимостью последующего утверждения актов исполнительной власти представительным органом или определенным сроком делегирования.

Очевидно, что данная практика противоречит принципу разделения властей, установленному Конституцией. Президент РФ и исполнительные органы на практике активно занимаются законотворчеством.

Субординация федеральных законов и законов субъектов РФ установлена статьями 4, 71, 72, 73, 76 Конституции

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.