12. Проблемы реформирования структуры федеральных органов исполнительной власти.

Фактически в стране с конца 80-х гг. идет непрерывная административная реформа, если ее понимать в широком смысле, как преобразование системы государственного управления. Период до 1993 г. и по темпам и по глубине преобразований можно оценить как период революционной ломки. Принятие Конституции в 1993 г. и сопутствующие этому события силового решения обострившихся в стране противоречий (октябрь 1993 г.) придали ситуации некую стабильность.

Проблема административной реформы уже многие годы дебатируется в правительственных и научных кругах. В этих дискуссиях можно выделить общее направление: действующая система государственного управления в России является несовершенной, что представляет собой одно из главных препятствий успешного социально экономического развития страны.

Единственным нормативным актом, который был непосредственно посвящен административной реформе в целом, являлся Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах".

Указом поручено Правительству образовать комиссию по проведению административной реформы, утверждено положение об этой комиссии, которое предоставило ей широкие полномочия.

Указом были определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868.

По результатам работы Правительственной комиссии внесены изменения в федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования значительного числа видов деятельности. Приняты законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", «О техническом регулировании», изменения в целый ряд федеральных законов, предусматривающие образование саморегулируемых организаций по видам профессиональной деятельности (оценщиков, арбитражных управляющих, строительных организаций) и передачу им некоторых государственных функций. Приняты также федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закон о внесении существенных изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", устанавливающий открытость и конкурсность государственных и муниципальных закупок.

Перечисленные, а также ряд иных федеральных законов обеспечили сокращение функций гос регулирования, выполнявшихся исполнительными органами гос власти.

На основе рекомендаций Правительственной комиссии с учетом опыта ряда зарубежных стран был подготовлен и принят Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти."

На основании указа были образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Вместо ранее существовавших министерств, государственных комитетов, государственных управлений, служб, агентств, надзоров Указом выделено 3 основных элемента организационной структуры:

1. Федеральные Министерства, на которые возложены функции по принятию нормативных актов и выработке государственной политики.

2. Федеральные службы, на которые возложены функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

3. Федеральные агентства, на которые возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Последствия предпринятых мер неоднозначны.

Сходные реформы государственного аппарата были проведены в отдельных странах, в частности, Великобритании и Нидерландах. Основная цель заключалась в преодолении монополизма министерств в закрепленной за ними сфере деятельности, повышении гибкости и эффективности государственного управления.

По оценкам исследователей указанные реформы до настоящего времени не получили завершенного характера и не дали того эффекта, который предполагался.

Основные проблемы:

1. На практике оказалось затруднительным точно разграничить нормотворческие контрольные и правоприменительные функции

2. Осложнилась проблема координации действий министерств, служб и агентств

3. Установленное законодательством разграничение функций не удалось реализовать на практике. Министерства, занимая доминирующее положение, продолжают рассматривать службы и агентства в качестве своих структурных подразделений и осуществлять непосредственное руководство их деятельностью.

Все перечисленные проблемы, существовавшие в зарубежных странах, проявились в настоящее время в России.

1. Министерства продолжают занимать доминирующее положение в отношении подведомственных служб и агентств. Утвержденными Положениями о службах и агентствах установлено, что их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности министрами, которым указанные руководители подотчетны.

2. Все большее число федеральных агентств наделяется Указами Президента полномочиями по изданию нормативных актов.

3. Указом №314 число министерств было сокращено, а функции упраздненных переданы оставшимся. В результате образовались неповоротливые министерские конгломераты, которые были вынуждены выполнять разнородные функции. Следствием стало внесение изменений в Указ, которыми министерства вновь разукрупнялись.

4. Со времени принятия Указа №314 были приняты еще ряд указов, устанавливающих структуру федеральных органов исполнительной власти. Причем во все эти указы неоднократно вносились и вносятся изменения. В среднем структура федеральных органов исполнительной власти изменяется с периодичностью 1 раз в два месяца. Указанная периодичность свидетельствует о том, что, во первых, утвержденная Указом №314 структура являлась явно не продуманной, и, во-вторых, о том, что реформирование указанной структуры превращается в самоцель, негативно сказывающуюся на практической деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план ее реализации в 2006-2010 гг.

В ходе реализации концепции были осуществлены следующие основные мероприятия.

Разработаны и приняты административные регламенты федеральных органов исполнительной власти и органов гос власти субъектов РФ по оказанию государственных услуг.

Указами Президента РФ утверждены критерии, периодичность и порядок проведения оценки эффективности деятельности исполнительных органов гос власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предусмотрены меры стимулирования в виде грантов из федерального бюджета. Постановлением Правительства РФ утвержден порядок представления федеральными органами исполнительной власти ежегодных докладов для оценки их деятельности.

Приняты законы о муниципальной службе в РФ, о противодействии коррупции.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) специального раздела об административной реформе не содержится.