1. Понятие государства и государственного аппарата. Основные этапы исторического развития системы гос.Учреждений России. Система гос.Учреждений современной России.

Государство — это властно-политическая организация общества, обладающая государственным суверенитетом, специальным аппаратом управления и принуждения, и устанавливающая особый правовой порядок на определенной территории.

Государство — совокупность политических институтов, главной целью которых является защита интересов и прав, как общества в целом, так и отдельных граждан.

Государственный аппарат — это система управленческих, исполнительно-распорядительных и контролирующих органов, с помощью которых государство выполняет свои основные функции.

Различные органы государственного аппарата в рамках своих функций призваны распоряжаться ресурсами общества для защиты интересов всех граждан.

Основные принципы государственного аппарата:

 конституционность, законность любых действий и инициатив;

 оптимальность структуры, численности и распределения функций органов государстве! и юго аппарата;

 ответственность государственного аппарата за результаты собственной работы;

 политическая лояльность, деидеологизация функционирования государственных учреждений и их сотрудников;

 профессионализм, компетентность должностных лиц.

В систему государственного аппарата входят следующие элементы:

 органы законодательной власти (прежде всего парламент, законодательные органы субъектов федерации);

 органы исполнительной власти (правительство, исполнительные органы власти субъектов федерации);

 система судебных органов;

 система надзорных и других контролирующих органов.

В государственный аппарат, помимо лиц, принимающих политические решения, входят административные образования (депар- тамснты, управления, комитеты, отделы и т. п.), осуществляющие квалифицированную подготовку решений.

Работа государственного аппарата в связи с особой значимостью и важностью для общества предполагает установление статуса неприкосновенности для лиц, принимающих политические решения (президент, глава правительства, генеральный прокурор, судьи, депутаты и другие категории политической элиты). Работникам государственного аппарата устанавливается статус государственных служащих, предполагающий, с одной стороны, некоторые ограничения их прав и полномочий в связи со спецификой их функций, с другой — наличие определенных льгот и системы зашиты. В учреждениях государственного аппарата существует институт отставки. Здесь имеется в виду создание специального порядка и процедур замещения и отстранения от должностей конкретных специалистов в интересах государства и его политики на основе законодательства.

История системы государственного управления в России неразрывно связана с развитием российской государственности, становлением и развитием институтов государства, совершенствованием (реформированием) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления страной.

Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием древнерусского государства, известного также под названием Киевской Руси, просуществовавшего с конца IX до середины XVII века.

Высшая политическая власть в веской Руси была представлена великим князем. Он выступал как заседатель, военный вождь, верховный администратор и верховный судья. Постепенно власть князя стала приниматься как государственная и начала передаваться по наследству. Центральным аппаратом государственного управления являлись совет старейшин (Боярская дума), народное собрание (вече, вечевой сход) и дружина.

Из числа старших дружинников князь назначал посадников в отдельные центры своего государства. Посадник представлял собой административную власть: собирал дань, судебные и торговые пошлины, вершил суд.

В эпоху феодальной раздробленности со второй половины XI века в системе государственного управления появились вотчины - частные крупные земельные владения, принадлежавшие, как правило, боярам. У боярина был собственный аппарат управления, включавший боярского тиуна (управителя хозяйства) и старост.

На рубеже XI-XII веков в связи с противоречиями между боярством и младшей дружиной роль киевского князя, являвшегося главой феодальной иерархии в масштабе всей Руси, перешла к местным великим князьям. Начался процесс образования отдельных (удельных) самостоятельных княжеств со своей системой государственного управления.

В XII - XIII веках определились три основных политических центра: Владимиро-Суздальское княжество, Галицко-Волынское княжество и Новгородская республика. Если в княжествах (землях) великий князь был суверенным государем, то в Новгородской республике он не имел такой самостоятельности и свои функции выполнял в присутствии посадника, избираемого на вече.

Раздробленность русских земель сыграла роковую роль, не позволив отразить монголо-татарское нашествие, т.к. каждое княжество встречало врага в одиночку. Русские земли понесли тяжкие потери, но государственность Руси была сохранена. Русь не вошла в состав Золотой Орды, однако князья утверждались на престолах ханами Золотой Орды через вручение им ярлыков, т.е. жалованных грамот. Старший среди князей, великий князь Владимирский, получал особый ярлык на великое княжение.

Длительный и сложный процесс образования централизованного Российского государства, а также борьба с тяготевшим над Русью монголо-татарским игом растянулся на два столетия (XIV-XV века). Важную роль в объединении русских земель сыграла Московская Русь во главе с первым «государем всея Руси» правнуком Дмитрия Донского Иваном III. Соответствующую эволюцию претерпела и система управления, сосредоточившая в руках великого князя практически неограниченную административную и судебную | власть.

С конца XV века важнейшим высшим законодательным и управленческим государственным органом централизованного управления сословно-представительного характера становится Боярская дума, которая, не имея раздельной от государя компетенции, регулярно обсуждала с ним многообразные вопросы общегосударственной важности, внутренней и внешней политики.

Новым элементом в составе думы были «думные люди», что было связано как с усложнением рассматриваемых проблем, так и с усилением делопроизводства. Кроме того, они привлекались для ведения переговоров с иностранными послами. В XVI веке Боярская дума уже имела канцелярию и архив, а также свой чиновный аппарат - думских дьяков.

В особо важных случаях в состав думы входил Освященный собор - митрополит с епископами, что определялось необходимостью решения проблем, находившихся на стыке государственных и церковных интересов.

Новым представительным органом феодальной аристократии и администрации в XVI веке становится Земский собор - важнейший институт сословно-представительной монархии. Собор созывался по решению царя, в грамотах определялись его численность и социальный состав. Он представлял собой совещательный орган, на котором обсуждались вопросы внутренней и внешней политики государства.

С начала XVI века процесс централизации управления идет по линии усиления власти великого князя как носителя верховной власти. В 1547 году вводится титул царя, формально приравнявший московского государя к западноевропейским монархам. В эпоху Ивана IV Грозного русское централизованное государство оформляется как государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами, а реформы в системе государственного управления сформировали достаточно четкую структуру госаппарата самодержавной монархии, имеющую тенденцию к абсолютизации власти самодержца.

С конца XV века постепенно складывалась единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, дипломатические, судебные, финансовые и другие функции. Эти учреждения получили названия приказов.

Их возникновение было связано с процессом перестройки великокняжеского управления в единую централизованную государственную систему. Они функционировали как органы центрального государственного управления с самостоятельными структурными подразделениями и многочисленным административным аппаратом и стали основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет.

Рост территории Московского княжества в XIV - первой половине XV века привел к реформе системы управления этими территориями. Теперь городом и пригородным станом управлял наместник великого князя из бояр, а волостями - волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. Жалованья от великого князя наместники и волостели не получали, а за свое управление брали с местного населения «корм» натурой. Такая система местного управления называлась «кормление».

Для повышения эффективности государственного управления в 1539-1541 гг. началось проведение так называемой губной реформы. С 1555 года губные органы были введены повсеместно. Губа - территориальная единица, уголовно-полицейский округ, в пределах которой действовала юрисдикция губного старосты. Эта реформа была направлена на борьбу с преступностью и стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и встраивания их в систему государственного управления, а ее успешная реализация предопределила полную ликвидацию системы кормлений.

Получила дальнейшее развитие и система городского управления. Первым дворянским органом местного управления в XVI веке стал институт городовых приказчиков. Они исполняли обязанности современного военного коменданта города и в основном занимались укреплением городов, контролировали ямское и мостовое дело (дороги и мосты), состояние арсенала и т.п. К концу века функции городовых приказчиков значительно расширились: им был поручен надзор за раскладкой и сбором прямых и косвенных налогов, за состоянием царского земельного фонда в городах, они принимали участие в судопроизводстве.

Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности и, следовательно, для отлаженной в то время гибкой системы государственного управления. Однако после избрания в 1613 году новой династии Романовых в эволюции российской государственности окончательно определяется поворот к оформление основных институтов абсолютизма, просуществовавших до начала XX века.

Из всех преобразований Петра I центральное место занимает реформа системы государственного управления, реорганизация всех ее звеньев, направленная прежде всего на максимальную централизацию управления. Новая государственно-административная система в отличив от приказной строилась на принципах унификации и дифференциации функций управления. Новая система центральных государственных учреждений была создана вместе с системой высших органов власти и местного управления.

Так, вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти в России (абсолютизм) сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора.

В 1711 году вместо Боярской думы был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший значительными законодательными, судебными, административными и законосовещательными функциями. В 1722 гол тремя указами императора Сенат был реформирован и превратился в ведомственный контрольный орган.

Взамен устаревшей системы приказов в 1717 году создаются новые игральные ведомства государственного управления - коллегии, функции которых были четко различены. Всего было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась царю и Сенату. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, во главе которых стояли назначаемые царем губернаторы, сосредоточившие в своих руках всю исполнительную и служебную власть. Губернии в 1719 году были разделены на 50 провинций. Во главе провинции стоял воевода с провинциальной канцелярией при нем. Провинции в свою очередь делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией.

Введенная Петром I в 1722 году Табель о рангах, устанавливающая новый порядок продвижения по службе каждого государственного служащего в соответствии с его способностями, создала новую систему государственной службы.

После смерти Петра I нестабильность в вопросе о власти сильно ударила по четко отработанной системе государственного управления.

Так, во время правления императрицы Екатерины I был учрежден специальный орган - Верховный тайный совет (1726-1730 гг.), который возвышался над всеми государственными учреждениями империи и получил статус главного правительственного органа при императрице Он насчитывал семь человек, а в его компетенцию входили все важнейшие вопросы: внутренней и внешней политики; назначения высших чиновников; финансовые вопросы государства. Совету, кроме того подчинялись три важнейшие коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранная. К нему же перешли и контрольно-розыскные, и надзорные функции. Сенат решением императрицы потерял титул Правительствующего и был подчинен тому же Верховному тайному совету.

В период правления Анны Иоанновны система государственного управления России особым реформам не подвергалась, т.к. сама императрица не очень обременяла себя государственными делами. Вместо упраздненного Верховного тайного совета «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет министров (1731-1741 гг.). Первоначально кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет, однако с ноября 1735 года он получил широкие полномочия и законодательные права.

Одной из характерных существенных черт политики «просвещенного абсолютизма» Екатерины II было ужесточение системы государственно-бюрократического управления империей. Сенат после его преобразования в 1763 году превратился в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов, а его роль сводилась к надзору и контролю над исполнением законодательства на бескрайних российских просторах. На смену коллегиальной системе постепенно приходит единоначалие.

Вступив на престол, Александр I дал понять, что намерен провести реформы по самым насущным общественно-политическим проблемам. В 1801 году был образован Непременный совет - совещательный орган при императоре. Однако основным центром, в котором разрабатывались идеи преобразований, стал так называемый Негласный комитет.

8 сентября 1802 года устаревшие коллегии, которые еще с петровских времен являлись главными органами исполнительной власти, были заменены министерствами. Эта мера завершила процесс разграничения функций органов государственного управления. Она привела к утверждению системы отраслевого управления, смене коллегиальности на единоначалие, к прямой ответственности министров перед императором, усилению централизации и укреплению самодержавия. Было учреждено 8 первых министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения.

В 1810-1811 гг. при реорганизации министерств их количество увеличилось, а функции были еще более четко разграничены. Для совместного обсуждения министрами некоторых вопросов был учрежден Комитет министров.

В 1802 году был реформирован Сенат, ставший высшим судебным и контролирующим органом в системе государственного управления. Его участие в законотворческой деятельности выразилось в том, что он получил право делать представления императору по поводу устаревших законов.

Введение принципа единоначалия затронуло и управление православной церковью, которая по-прежнему была подчинена государству. Духовными делами ведал Святейший Синод, члены которого назначались императором. Во главе Синода стоял обер-прокурор, человек, как правило, очень близкий к царю, из военных или гражданских чиновников.

Наиболее активным сторонником идеи реформы системы государственного управления был статс-секретарь Непременного совета М.М. Сперанский. В его проекте «Введение к уложению государственных законов» намечался принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Предлагалось сконцентрировать законосовещательные полномочия в новом органе - Государственной думе (парламенте), исполнительную власть передать министрам, а судебную - Сенату. Связующим звеном между императором и органами центрального и местного управления должен был стать Государственный совет как высший законосовещательный орган при государе. Именно образование Государственного совета в 1810 году, который состоял из министров и других высших сановников, назначаемых императором, стало единственной нашедшей реальное воплощение идеей выдающегося российского реформатора. Ему были приданы совещательные функции при разработке важнейших законов (в таком виде Государственный совет просуществовал до 1906 года).

Николай I, хорошо представлявший несовершенство государственного аппарата, также начал реформу системы государственного управления. Так, например, роль Государственного совета как законосовещательного органа значительно уменьшилась. Система министерств, созданная при Александре I, была подменена разросшейся Собственной Его Императорского Величества канцелярией.

При Николае I в 1830-1832 гг. был создан долгожданный кодекс законов, который поставил все государственное управление на твердое правовое основание.

Александр II во второй половине XIX века в рамках преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ», провел реформу системы государственного управления, доведя ее до высшей степени централизации. В политическом строе России появились новые элементы правового государства.

Так, в 1864 году были созданы всесословные органы местного самоуправления, обладавшие публичной властью, - земства, а в 1870 году - городские думы, которым государство передало значительную часть своих полномочий.

Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти было создание в 1861 году Совета министров (действовал до 1882 года) в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. В него вошли председатели Комитета министров и Государственного совета, министры и руководители главных управлений. Этот ближайший к императору государственный орган в основном рассматривал вносимые монархом вопросы. Ему же принадлежала инициатива созыва Совета министров.

При Александре III в результате проведенных так называемых контрреформ была сделана попытка затормозить развитие государственности в сторону правового государства с конституцией и парламентом.

Прежняя система государственного управления Российской империей сохранилась практически неизменной в первые годы правления императора Николая. Радикальному изменению она была подвергнута лишь в 1905 году, когда на фоне поражения в русско-японской войне и общественного недовольства началась первая русская революция.

С подписанием Николаем II 6 августа 1905 года Манифеста о созыве Государственной думы и 17 октября 1905 года Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» Россия встала на путь конституционного строительства.

20 февраля 1906 года были утверждены законы «Учреждение Государственной думы» и «О переустройстве учреждений Государственного совета», которые определяли срок деятельности и компетенцию Госдумы как нижней палаты формирующегося российского парламентского органа и реформировали Государственный совет, превращавшийся в верхнюю палату этого парламента.

19 октября 1905 года был утвержден Указ «О мерах по укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений», в соответствии с которым создавалось объединенное правительство - Совет министров, который просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству.

Чрезмерная загруженность Совета министров решением вопросов второстепенной важности привела к созданию в 1909 году, так называемого Малого Совета министров (Совета министров сокращенного состава).

В его состав входили товарищи (заместители) министров. Он прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 года.

После отречения Николая II от престола в стране сложился режим двоевластия - Временного правительства и Совета рабочих и солдатских депутатов. Временное правительство стало исполнительно-распорядительным органом власти. Однако о форме государственного устройства России Временное правительство объявило только 1 сентября 1917 года. Отныне Россия становится буржуазной республикой. Был также сформирован новый орган законодательных предложений - Временный Совет Республики (Предпарламент). Но эти меры не смогли стабилизировать власть.

Заседавший 25-26 октября 1917 года в Петрограде II Всероссийский съезд Советов признал по факту октябрьский переворот и взял на себя всю полноту власти вплоть до созыва Учредительного собрания. Съезд был провозглашен высшим органом власти в стране. В промежутках между его созывами полномочия съезда возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), формально возглавлявший на этом этапе руководство советским государством.

Высшим органом государственного управления провозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство - Совет народных комиссаров (СНК, или Совнарком) под руководством В.И. Ленина, совмещающий законодательные и исполнительные функции. Было образовано 13 народных комиссариатов.

Основанием для существования новой системы государственного управления в России становится первая советская Конституция, принятая V Всероссийским съездом Советов и вступившая в силу 19 июля 1918 года. Основой советской государственности объявлялась диктатура пролетариата, а политической системы - Советы всех уровней, для обеспечения которых вводились новые органы власти.

В условиях превращения страны в единый военный лагерь декретами ВЦИК и СНК в сентябре-ноябре 1918 года были созданы чрезвычайные органы управления страной - Реввоенсовет Республики, сосредоточивший в своих руках функции по формированию Красной армии, руководству ее боевыми действиями и обеспечению обороны страны в целом, и Совет рабочей и крестьянской обороны, ставший верховным органом управления в годы Гражданской войны.

Система государственного управления в 1918 -1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики военного коммунизма. Сущность этой системы состояла в том, что в руках государственных органов управления были сосредоточены все ресурсы страны, которые направлялись на обеспечение победы над белогвардейцами и интервентами. Важнейшими элементами этой системы были: национализация всей крупной и средней промышленности; максимальная централизация промышленного производства и распределения; запрещение частной торговли; всеобщая трудовая повинность. Необходимым элементом этой политики была продразверстка.

С окончанием Гражданской войны политика военного коммунизма исчерпала себя и не могла обеспечить эффективного управления страной в новых условиях. Поэтому весной 1921 года руководство страны заявило о переходе к новой экономической политике, которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В связи с этим перестраивалась и система государственного управления, в которую постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.

Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование 30 декабря 1922 года единого федеративного государства - Союза Советских Социалистических Республик (СССР).

В 30-е гг. под руководством И.В. Сталина сложилась в своем классическом виде советская модель государственного управления - Советы. Они стали универсальной формой управления - от низшего звена до высшего органа власти. В Конституции 1936 года, получившей название сталинской, была фактически закреплена руководящая роль ВКП(б) в государстве. Право законодательной власти получили Верховный Совет и Верховные Советы союзных и автономных республик.

Великая Отечественная война качественно изменила условия деятельности органов государственного управления Советского Союза. Происходит новое перераспределение государственных функций между органами власти, обусловленное необходимостью обеспечить оперативное чрезвычайное управление страной в связи с ведением боевых действий. 23 июня 1941 года создается коллективный орган руководства Вооруженными Силами - Ставка Главного Командования, впоследствии Ставка Верховного Главнокомандования. 30 июня вся полнота власти в стране переходит к чрезвычайному органу руководства страны - Государственному комитету обороны под председательством И.В. Сталина.

В первые послевоенные годы произошли заметные изменения в системе госуправления. В марте 1946 года Правительство (Совнарком) СССР было преобразовано в Совет министров СССР, а наркоматы были переименованы в министерства. Высшим органом власти остался Верховный Совет с постоянно действующим президиумом.

В октябре 1954 года происходит реорганизация структуры и методов работы государственного аппарата. Происходит разукрупнение министерств и преобразование многих комитетов в министерства. Были упразднены многие промежуточные звенья управления, а численность центрального и местного аппарата резко сокращена.

Значительно более серьезные попытки модернизации структуры госуправления происходили в системе исполнительной власти. Реорганизация была направлена на децентрализацию управления и передачу части полномочий центра на республиканский и областной уровни. Так, сначала ряд министерств из союзных были трансформированы в союзно-республиканские, а в 1957 году с целью реорганизации структуры партийно-государственного бюрократического аппарата начала реализовываться реформа управления. Ее суть состояла в переходе от отраслевого принципа управления к территориальному путем ликвидации отраслевых министерств и создания Советов народного хозяйства (совнархозов) в каждом экономическом административном районе страны.

Отличительной особенностью основных государственно-политических институтов власти и управления в СССР в 1965-1985 гг. стало интенсивное разбухание административно-бюрократического аппарата.

Одной из целей политики перестройки начавшейся в 1985 году, было повышение эффективности государственного управления страной, что заставило новое руководство пойти на радикальные экономические и политические реформы.

Поскольку тщательно продуманной программы и методов преобразований у партийно-государственной элиты не имелось, страна была ввергнута в хаос. В августе 1991 года была совершена попытка государственного переворота. В декабре 1991 года распался Советский Союз - уникальное в истории человечества государство. С его распадом были ликвидированы прежние структуры власти и управления. 21 апреля 1992 года РСФСР была переименована в Российскую Федерацию - Россию.

Система государственной власти в этот период основывалась на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Доминирующими в этой системе стали Съезд народных депутатов Российской Федерации и формируемый им Верховный Совет Российской Федерации. Однако конфликт между Верховным Советом и Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным перерос в вооруженное столкновение 3-4 октября 1993 года, в котором победу одержали пропрезидентские силы.

В декабре 1993 года была принята новая Конституция России, в соответствии с которой Российская Федерация есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления, а государственную власть в ней осуществляют Президент Российской Федерации; Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; суды Российской Федерации. С избранием В.В. Путина Президентом РФ в стране большое внимание начало уделяться такой сложной проблеме государственного управления, как взаимоотношения центра и регионов. Основным приоритетом в области государственного управления становится укрепление вертикали власти. Для этого вся страна была разделена на 7 федеральных округов, введен институт уполномоченных представителей президента в регионах России, создан консультативный орган - Государственный Совет, в состав которого вошли все губернаторы и руководители субъектов Федерации.

Сегодня вся структура федеральных органов исполнительной власти базируется на типизации функций государственного управления, разделении этих функций между различными типами федеральных органов исполнительной власти и представляет собой трехуровневую структуру - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Одним из ключевых направлений структурных реформ в России является проводимая в настоящее время реформа системы государственного управления, направленная на сокращение избыточного вмешательства государства в экономику, на улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, повышение доступности государственных услуг, снижения уровня коррупции, повышение роста доверия к государственным институтам.

Для успешной реализации Стратегии развития страны до 2020 года необходимо выполнить ряд условий по реформированию государственного управления. Это борьба с коррупцией, усиление ответственности чиновника за принимаемые решения, эффективность всех уровней власти. Решение проблемы эффективности государственного управления на сегодняшний день одна из главных, приоритетных задач, которая тесно увязана со всеми остальными задачами - с экономикой, социальной сферой, демографией.

Соврем междунар отношения –Репников