PPP_Report_maket_ukr

46 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Загальні відомості

Оскільки рівень державного боргу не дозволяв забезпечити державне фінансування, було визнано за доцільне застосувати для забезпечення будів- ництва57-кілометровоїділянкиновоїавтомагістралі інструментДПП. Крім того, вважалося, що підхід на основі ДПП дасть змогу швидше впровадити проект, а також раніше розрахуватися з боргами проекту, ніж у випадку застосування стандартної схеми державних закупівель і державного фінансування. До того ж термін повернення боргу можна було зробити довшим, ніж у випадку, якби уряд Угорщини виступав від власного імені як головний позичальник або як гарант спеціальної цільової компанії.

Проект передбачав проектування, фінансування, будівництво, експлуатацію і передачу державі (через 35 років після набуття чинності Угоди про концесію) 43 кілометрової ділянки автомагістралі від міста Дьор (міста зі статусом округу) до кордону з Австрією (M1) і 14 кілометрової ділянки шосе, яка з’єднує магістраль M1 з Братиславським шосе (M15). Проект передбачав застосування напіввідкритої системи стягнення плати з одним головним пунктом стягнення плати і п’ятьма станціями стягнення плати на трьох перехрестях.

Паралельна безоплатна сільська дорога залишалася без змін. Обсяг трафіку в обхід платної магістралі був прогнозований на рівні 25 000 СРДТ (середньорічного денного трафіку), тобто 70% міжнародного і 60% комерційного трафіку. Увесь ризик, пов’язаний з трафіком (його обсягом і надходженнями), було перекладено на приватний сектор без вжиття спеціальних заходів.

На відміну від схем, що застосовувалися для інших автомобільних доріг, у цьому проекті не було передбачено ніякої іншої підтримки з боку держави, окрім первинного планування і придбання ділянок для будівництва, вартість яких передбачалося компенсувати у формі розподілу прибутку. Учасники концесії мали право на власний розсуд встановлювати тарифи (плату за проїзд) на рівні, який забезпечив би їм максимальний прибуток, а згодом індексувати їх з урахуванням інфляції й індексу споживчих цін і коригувати залежно від зміни обмінних курсів іноземних валют до угорського форинта. Економічноюосновоюпроектубулавосновномуекономіячасукористувачів (повна тривалість проїзду по магістралі оцінювалася у 20 хвилин). Суттєвих будівельних ризиків (через особливості ґрунту і геології) не передбачалося, бо рельєф на ділянці будівництва рівнинний і жодних суттєвих інженерних споруд будувати не планувалося.

Форма ДПП

Основними сторонами партнерства були Бюро концесій на будівництво автодоріг, створене в 1991 році Міністерством транспорту при Директораті автошляхів, і “ELMKA, Rt.”, компанія приватного сектору, до складу якої увійшли міжнародні будівельні компанії та фірма-оператор платних автодоріг. Приватна сторона забезпечувала 19% від загальної суми фінансування у формі капіталу та коштів акціонерів. Крім того, позикодавці забезпечи-

ли 329 млн євро, організованих спільно банком “Banque Nationale de Paris” (BNP) і Європейським банком реконструкції та розвитку (ЄБРР) і наданих синдикатом у складі 11 комерційних банків. Термін погашення позики становив 14 років. На той час це був найдовший термін погашення за позикою, наданою угорському державному чи приватному позичальнику. Крім того, було забезпечено фінансування в угорських форинтах на суму 12 млрд. форинтів, організоване й забезпечене ЄБРР і угорськими комерційними банками і страховими компаніями, яке в сумі становило 81% загального фінансування.

Вибір партнера

Державне Бюро концесій на будівництво автодоріг забезпечило проект і дозвіл на будівництво ще перед початком тендерного процесу. Крім того, держававикупилавідповіднуділянкуземлійоплатилаїї. Дво-етапнийконкур- сний процес був ініційований у 1992 році (згідно із Законом Угорщини «Про концесії» (№XVI), прийнятим у 1991 році). У серпні 1992 року було відібрано до участі в конкурсі чотири консорціуми. У січні 1993 року від двох консорціумів – переможців першого туру – були отримані найкращі й остаточні пропозиції. У квітні 1993 року з одним з них був підписаний Концесійний контракт, який набув чинності у січні 1994 року. Основним критерієм оцінки тендерних пропозицій був рівень тарифів, визначений концесіонером за умови дотримання технічних, комерційних і фінансових критеріїв, визначених у тендерній документації. Тривалість будівництва була визначена у два роки, і у січні 1996 року магістраль М1 була здана в експлуатацію.

Управління проектом

Обсяги трафіку в перший повний рік комерційної експлуатації склали 6350 СРДТ, або 46% від первинних оцінок; при цьому загальні доходи “ELMKA” виявилисяна50% нижчимивідпрогнозованихрівнів. Цейрезультат відбивав значний перерозподіл трафіку багатьох комерційних транспортних засобів на безоплатні альтернативні маршрути. Крім того, зменшення загальних обсягів руху легкових автомобілів значною мірою пояснювалося відкриттям в Угорщині низки великих торговельних центрів, що зменшило необхідність у транскордонних поїздках. Крім того, оскільки залагодження митних і прикордонних формальностей для деяких категорій користувачів тривало від 8 до 10 годин і довше, економія часу, яка була однією з головних економічних підстав проекту, втратила свою цінність.

У 1996 році проти “ELMKA” було подано низку судових позовів, зокрема з боку Автомобільного клубу Угорщини, у яких заперечувалася справедливість рівнів оплати за проїзд. Згідно з рішенням суду, вартість проїзду не відповідала рівневі пропонованих послуг. Як наслідок, основні кредитори призупинили виплату позик для проекту М 15 і будівельні роботи теж довелося призупинити. У 1998 році “ELMKA” відчувала гострий дефіцит грошових надходжень і була змушена оголосити дефолт за своїми позиковими зобов’язаннями.

48 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Після парламентських виборів і формування нового уряду у 1999 році концесію було передано спеціальній цільовій державній компанії, а з січня 2003 року – боргові зобов’язання взяла на себе держава. Наявні борги були реструктуризовані; при цьому термін їх погашення був збільшений до 20 років, зменшено ставку за кредитами і зменшено (частково списано) суму вчасно невиплаченого боргу, підтвердженого державними гарантіями.

Оцінювання результатів проекту

Бюро концесій для будівництва автошляхів ініціювало низку інших конкурсівдлябудівництваавтомобільнихшляхіввУгорщині, зокремашосеM5, M3 і M7. Дослідження здійсненності показали, що застосоване у проекті M1

– M15 рішення щодо виключно приватного фінансування є нездійсненним і вимагає додаткового впровадження механізмів підтримки обсягів трафіку або компенсації дефіциту надходжень. У 1995 році тендерна процедура із залучення приватного сектору до спорудження автомагістралі М3 була призупинена, а право реалізації проекту передано спеціальній цільовій державній компанії. Фінансування цього проекту здійснювалося за рахунок прямих внесків держави і позик, взятих під державні гарантії. На перших етапах 50% видатків проекту фінансувалися за рахунок позик Європейського інвестиційного банку, але згодом виплата цієї позики була призупинена.

Висновки з досвіду

•Незалежно від високої економічної та політичної пріоритетності проекту, життєздатність ДПП була підірвана глибинними економічними причинами, що на практиці призвело до скорочення обсягів трафіку порівняно з оптимістичними прогнозами, складеними на етапі проведення переговорів і складання планів фінансування концесії.

•Загалом складання прогнозів трафіку є складним завданням (досить порівняти прогнози щодо кількості пасажирів швидкісної залізничної лінії “Eurostar” (Лондон – Париж) і прогноз доходів від експлуатації Євротунелю із реальними показниками), особливо у випадку, якщо для користувачів лишаються доступними альтернативні види транспорту або транспортні коридори.

•Надмірний оптимізм щодо прогнозів трафіку доповнювався негативним впливом неадекватних тендерних критеріїв, у яких наголошувалося на найнижчих можливих тарифах і передбачалося перекладання усіх ризиків на інвестора із приватного сектору.

•Проект М1 – М15 став уособленням небезпек, які чекають на учасників проекту у випадку, якщо ризик зменшення трафіку у проектах, які передбачають будівництво тих чи інших елементів інфраструктури «з нуля» перекладається виключно на учасників із приватного сектору без вживання заходів із його ослаблення або надання, у разі потреби, державної підтримки.

•Існує широкий спектр різних комерційних систем (плата за доступ, тіньове мито тощо), які дають змогу залучати ДПП до здійснення інвестицій у автомобільні дороги й автомагістралі.

•Банкрутство концесії, наданої приватному секторові, може призвести до ренаціоналізації.

Цей приклад вказує на труднощі, які можуть виникнути у разі перенесення необмеженого ризику, пов’язаного із змінами трафіку і дефіцитом надходжень, виключно на концесіонерів із приватного сектору, навіть незважаючи на той факт, що проект М1 – М15 передбачав будівництво двох високо-пріоритетних ділянок автомобільних шляхів, які булискладовимитранс’європейськоїмережіавтомобільнихшляхів. Він також підкреслює ризики, які можуть бути у ДПП за відсутності повної політичної підтримки інвестицій приватного сектору і впровадження плати за проїзд по автошляхах.

50 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Додаток 8.

Ситуаційне дослідження з досвіду державно-приватних партнерств «Газовий завод «Обуда», Угорщина»

Вступ

Ситуаційне дослідження/країна:

Газовий завод «Обуда», Угорщина

Причини/ цілі створення ДПП:

Економічне відродження – відновлення природного середовища – захист промислової спадщини – відродження «Металургійного поясу»

Учасники ДПП:

МістоБудапешт імуніципальний округІІІ, Міністерство культури(парт-

нериздержавногосектору)/ “Graphisoft Ltd.” і“Movie Alliance Gas Company” (приватні забудовники)

Підтримка ЄС:

Немає

Форма ДПП:

ДПП було створене у квітні 2006 року у формі формальної Закритої компанії з розвитку та відродження Будапешту (ЗКРВ – Будапешт), у якій 80% власності належить місту і 20% – приватному інвесторові

Розподіл ризику:

Ризик розподіляється між партнерами

Визначення тарифів:

Муніципалітет Будапешта

Сильні сторони:

Проект дає змогу відродити один із районів Будапешта шляхом забудови у пілотному режимі території газового заводу «Обуда» у колишній промисловій зоні зі збереженням якості довкілля і культурних цінностей. Для забезпечення доступу до відродженого району передбачається спорудження нової кільцевої дороги та моста «Аквінкум»

Слабкі сторони:

Відсутність державних субсидій, бюрократизація державного сектору

52Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

•Відповідальність за захист і відповідне використання будівель, внесених до списку об’єктів, що охороняються, несе власник і орган, який затверджує пропозиції власника, а саме – Департамент національної спадщини.

•Відповідальність за облаштування прибережної зони (як складової високо-пріоритетного зеленого поясу) і мережі велосипедних доріжок несе «ЗКРВ – Будапешт».

•Органом, який відповідає за затвердження місцевих планів розвитку і видання розпоряджень і дозволів на будівництво, є муніципальний округ ІІІ (у випадку будівель, внесених до списку об’єктів, що охороняються, дозволи на будівництво видає Департамент національної спадщини).

•Уряд підтримує реалізацію проекту через свою «Музейну програму».

Стимулом для приватного сектору є прагнення стати власником землі у достатньо привабливій частині міста, тому представники цього сектору не беруть участі у витратах на знезараження території і будівництво інфраструктури.

Вибір партнера

Державно-приватне партнерство було створене у квітні 2006 року як формальна закрита компанія з розвитку та відродження Будапешту (ЗКРВ – Будапешт). «ЗКРВ – Будапешт» відповідає за стратегію будівництва, відродження та фінансування на території газового заводу «Обуда», а наразі забезпечує створення і впровадження тимчасової схеми для реалізації процесу відродження.

До ресурсів компанії входить статутний капітал (1,5 млн євро) та увесь дохід, отриманий від використання і забудови виділеної ділянки. Невеликий обсяг статутного капіталу спонукає компанію до впровадження творчих рішень із забезпечення тимчасового фінансування.

Управління проектом

Головну роль у партнерстві відіграє міська влада Будапешта, як власник майна, й органи влади базового рівня. Міська влада Будапешта є головним ініціатором проекту. Муніципальний район ІІІ є органом місцевої влади, якийзатверджуємісцевіпланиівидаєдозволинабудівництво. Міністерство культури підтримує проект фінансовими засобами. Компанія “Graphisoft Ltd.” є власником південної частини ділянки і відповідає за створення високоякісного інфопарку. Компанія планує взяти участь у другому етапі забудови і відкрити в центрі нового району невеликий конференц-комплекс. Компанія “Movie Alliance” – це партнерство кількох компаній у галузі кіновиробництва, яке втратило свою власність на сусідньому Суднобудівному острові і шукає нового місця для будівництва своїх споруд у навколишніх районах.

Основні етапи проекту:

•підготовка детальної концепції будівництва;

•екскаваційні роботи і знезараження території;

•тимчасове використання і постійне будівництво;

•будівництво основних елементів з’єднувальної інфраструктури (кільцева дорога Корвасут і міст «Аквінкум»).

Результати першого і другого рівнів:

•територія, яка зараз практично не використовується, протягом наступних 8 – 10 років має стати одним із регіонів Будапешта, що швидко забудовується, з притаманним таким регіонам динамізмом, розмаїттям і привабливістю;

•це перший проект комплексної забудови «металургійного пояса», який слугуватиме моделлю для майбутніх проектів;

•економічне відродження району Північна Буда;

•відродження природної прибережної смуги.

Оцінювання результатів проекту

Мета і завдання проекту передбачали такі досягнення:

•відродження одного із міських районів Будапешта;

•відродження одного із колишніх промислових районів Будапешта шляхом реалізації пілотного проекту, спрямованого на збереження якості довкілля і культурних цінностей;

•повернення місту ділянки прибережної зони Дунаю;

•забезпечення робочих місць для мешканців Північної Буди і сприяння досягненню стратегічної мети міста – розвитку індустрії знань;

•поліпшення доступності колишніх промислових зон шляхом будівництва нової кільцевої дороги і моста «Аквінкум».

Висновки з досвіду

Проект забезпечив рішення, яке дало змогу тимчасово використовувати забруднену ділянку для культурних ірекреаційних потреб. Внаслідок проведення серії переговорів з експертами й управлінням охорони довкілля, було вироблено рішення стосовно відкритих територій і територій обмеженого доступу (проведення окремих заходів, ізоляція й оцінювання ризику, поетапне розширення відкритих площ).

Особливості: невеликий стартовий капітал і відсутність фінансування. Повільнийпроцесприйняттярішеньумуніципалітетічерезрозпорошеннявідповідальностіузв’язкуіззабудовоюданогорайону(Головнийархітектор– програма розвитку; Департамент міського планування – місцевий план регулювання, Управління захисту довкілля – знезараження; Департамент охорониісторичноїспадщини– захистпромисловоїспадщини; Департамент житлового будівництва – житло; Департамент управління власністю – власність) був однією з причин формування будівельної компанії, функція якої

54 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

полягала в управлінні процесом відродження з урахуванням головних цілей, визначених Радою муніципалітету.

Цей приклад покликаний звернути увагу на особливості укладання угоди: формальний контракт, домовленість про співпрацю, неформальне порозуміння. В угорській практиці ДПП функціонують переважно у формі двосторонніх угод, закріплених контрактною формою. Приватний партнер фінансує частину будівництва інфраструктури, що належитьдосферивідповідальності муніципалітету, якомубракуєкоштів на будівництво, а взамін одержує кращі умови для будівництва (зниження цін на нерухоме майно тощо), а у власність – збудоване майно.

Додаток 9.

Ситуаційне дослідження з досвіду державно-приватних партнерств Приватизація мережі водопостачання і каналізації в Будапешті, Угорщина

Вступ

Ситуаційне дослідження:

Приватизація мережі водопостачання і каналізації в місті Будапешт (Угорщина)

Причини/ цілі створення ДПП:

Підвищення дієвості й ефективності надання суспільних послуг шляхом приватизації

Учасники ДПП:

Головна компанія з надання комунальних послуг, “Fővárosi Vizművek” (Будапештський водоканал) була передана у власність іноземному операторові.

Підтримка ЄС:

Немає

Форма ДПП:

Концесія

Розподіл ризику:

Муніципалітет має «золоту акцію», а приватні власники спільно володіють майном

Інституційна структура / cтруктура управління:

Управління забезпечує Компанія за підтримки муніципалітету

Визначення тарифів:

Муніципалітет Будапешта

Сильні сторони:

Муніципалітет Будапешта має «золоту акцію», яку зберігатиме навіть у майбутньому після продажу більшості акцій компанії, у такий спосіб зберігаючи право узгоджувального підпису на рішеннях, які можуть суттєво вплинути на майбутнє компанії.