PPP_Report_maket_ukr

52 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

врахувати ризик надлишковості, тобто того, що даний актив з часом (через 25 – 30 років) стане надлишковим17.

Поточні проблеми

Хоча з теоретичної точки зору підстави для використання КДС як елемента «мистецтва» і водночас елемента «науки» про управління можуть бути переконливими, на практиці цю модель досить часто складно впроваджувати, оскільки вона не є цілком захищеною від суб’єктивного застосування. Саме тому практика використання КДС у деяких країнах не позбавлена суперечностей, а частина критиків даної системи стверджує, що вона є завуальованим засобом обґрунтування заздалегідь ухвалених політичних рішень, покликаних забезпечити активніше залучення приватного сектору до вдосконалення публічної інфраструктури18.

Якими б недосконалими не були сучасні інструменти КДС, їхнє застосування в різних країнах, імовірно, збільшуватиметься. Водночас можна прогнозувати, що низка держав вноситиме зміни у спосіб побудови та використання компараторів.

Удеякихкраїнахуженагромадженийдостатнійпрактичнийдосвідзастосування КДС, що узагальнений квазі-незалежними від уряду організаціями. Наприклад, уряд провінції Британська Колумбія (Канада) нещодавно створив «Партнерство «Британська Колумбія» (Партнерство БК)19, а в Австралії уряд провінції Вікторія започаткував «Партнерство «Вікторія». Ці організації існують не лише для того, щоб надавати експертну допомогу. Головним чином вони сприяють підвищенню відповідальності, об’єктивності та прозорості у процесі затвердження ДПП.

ТехнічнаскладністьстворенняКДСвимагаєрівнядеталізації, якийвиходить за межі цього аналітичного звіту, метою якого є розроблення загальних вказівок і комплексу рекомендацій щодо формування в Україні середовища, сприятливого для розвитку ДПП. Саме тому автори пропонують лише загальний огляд теорії та практики КДС і визначають основні інституційні проблеми застосування цього інструменту.

Для отримання додаткової інформації про методологію КДС рекомендуємо проаналізувати документацію, розроблену в країнах з великим досвідом впровадження ДПП, зокрема в Австралії (штат Вікторія): http://www. partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/0/E4C501A76F826D77CA2570C0 001B45EA?OpenDocument

17 Coulson А.Value for Money in PFI Proposals: A Commentary on the 2004 UK Treasury Guidelines for Public Sector Comparator, 2006.

18 Heald D. Value for money tests and accounting treatment in PFI schemes. //Accounting, Auditing and Accountability Journal. – 2003.

19 У провінції Онтаріо нещодавно створено організацію “Infrastructure Ontario”, яка виконуватиме функцію центру нагромадження практичного досвіду у сфері ДПП, а провінції Квебек та Альберта намагаються наслідувати приклад Онтаріо, реалізуючи власні подібні ініціативи.

Процес оцінювання і прийняття рішення

Найпростіша частина процесу ухвалення рішень полягає в тому, що команда проекту переглядає всі пропозиції, які надійшли у відповідь на ЗСК, щоб гарантувати, що заявки потенційних партнерів містять усі необхідні елементи, зазначені в оголошенні. Якщо до заявки не входять усі визначені елементи, її можуть дискваліфікувати на цьому етапі. В іншому випадку команда проекту може зв’язатися із потенційним партнером і з’ясувати, чому певнувимогуневідображеноузаявціабоувипадку, якщотакоїнеобхідності немає, опрацювати усі заявки на основі аналізу основних питань, таких як питання фінансової стабільності. У разі, якщо заявка не відповідає вимогам одного або декількох таких тестів, вона дискваліфікується й не зараховується до переліку учасників, яким надсилається ЗСП.

Ті пропозиції, які не були дискваліфіковані на першому етапі, оцінюються за набором критеріїв, визначених у ЗСК або ЗВІ. Члени команди проекту можуть оцінювати проекти індивідуально, а потім підсумовувати бали; або оцінювати кожний проект разом на засадах консенсусу.

ВизначенавЗВІабоЗСКконкретнакількістьзаявок, якіотрималинайвищі бали, зараховується до скороченого переліку кандидатів, яким розсилатиметься ЗСП. З етичних міркувань можна провести зустріч із учасниками, які програли перші етапи конкурсу, щоб пояснити їм причини, чому їхні пропозиції не досягли успіху.

Перед тим, як опублікувати ЗСП, розробіть план

Перед поданням запиту стосовно пропозицій група впровадження проекту повинна скласти план проекту або ініціативи у сфері надання послуг і визначити основні орієнтовні показники. Цей план має чітко відбивати власні часові рамки органу влади стосовно завершення проекту або започаткування надання послуг.

До цього плану повинні входити такі основні орієнтовні показники:

1.Заходи, якінеобхідноздійснитиоргановівладиуперіодподаннязапиту й оцінювання пропозицій:

•одержання необхідних дозволів перед опублікуванням запиту стосовно пропозицій (наприклад, від вищих органів влади);

•відбір і підписання контрактів з членами групи з оцінювання;

•складання проекту й публікація оголошення щодо ЗВІ/ ЗСК;

•складання проекту й публікація оголошення щодо ЗСП;

•оцінювання ЗСП;

•складання Компаратора із державним сектором (у разі необхідності);

•інформаційна зустріч з учасниками конкурсу;

•зустрічі з громадськістю (у разі потреби);

•брифінги з участю представників органу влади;

•відбір і оголошення переможця конкурсу;

•надання пояснень учасникам, які не перемогли в конкурсі.

56Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

2.Заходи, якіслідвиконатикомандіпроекту/ керівникупроектувзв’язку

зпроведенням переговорів щодо підписання контракту:

•вибір групи для проведення переговорів і її керівника;

•складання проектів та остаточне підписання усіх необхідних угод (див. далі параграф 3.3.5);

•публічнийпроцес, доякоговходитьпублікаціяоголошення, розкриття домовленостей, опис процесу опрацювання скарг;

•підготовка контрактних документів;

•ратифікація проекту контракту;

•забезпечення фінансових схвалень проекту.

3.Розгортання проекту:

•ініціювання проекту/ надання послуг;

•орієнтовні показники (там, де це доречно);

•завершення підготовки (там, де це доречно);

•передання повноважень стосовно надання послуг.

3.2.2 Опублікування запиту стосовно пропозицій (ЗСП)

Запит стосовно пропозицій (ЗСП) публікується після того, як команда проекту визначить, чого вона хоче досягти в результаті реалізації проекту, та з’ясує, яким чином потенційні партнери можуть використати свій досвід, технічні можливості для досягнення цілей органу влади. При застосуванні процедури ЗСП учасник конкурсу, пропозиція якого передбачає найнижчі витрати, не завжди отримує контракт. Натомість влада прагне забезпечити відповідність між результатами і витраченими коштами шляхом забезпечення ефективності, застосування заходів з економії коштів або впровадження інновацій.

Подібно до процедур ЗВІ або ЗСК, орган влади може залучати сторонніх фахівців для підготовки проекту запиту стосовно пропозицій.

Пам’ятка команді проекту/ керівнику проекту

Узапитістосовнопропозиційдужеважливознайтибалансміжобов’язковими вимогами до його змісту і гнучким підходом, який враховує специфіку конкретного проекту. Негнучкий ЗСП обмежить творчий та інноваційний підхід приватногосектору, атакожрівеньекономії коштівдляпроекту. Зіншогобоку, надмірно гнучкий ЗСП дозволить потенційним партнерам запропонувати інноваційні пропозиції, однак у них не будуть виконані специфічні вимоги органу влади. Іншими словами, можливість для приватного сектору укласти партнерство з органом влади зменшиться, якщо очікування уряду не будуть чітко визначеними в ЗСП.

В ідеалі, ЗСП повинен чітко окреслити усі специфічні вимоги органу влади, зокрема у сферах, де заохочується інноваційний підхід. Чіткість у визначенні цілей партнерства, а також увага до деталей у ЗСП сприятиме безконфліктному процесу створення державно-публічного партнерства, а також створенню відносин довіри між його сторонами.

Якщо для відсіву кандидатів у партнери і складання їх короткого списку орган влади застосував метод ЗСК, то він уже має основний масив інформації, яка необхідна для підготовки проекту ЗСП.

Опублікований документ повинен містити, як мінімум, таку інформацію:

•вступ і резюме проекту;

•стандарти і очікування потенційного партнера та влади;

•пропонований формат і обов’язкові вимоги до пропозиції;

•відомості про Компаратор із державним сектором (у разі, якщо його передбачається використовувати під час оцінювання);

•детальний перелік усіх ризиків, які влада не планує брати на себе за жодних обставин, а також опис способу розподілу всіх ризиків з приватним партнером у цілому;

•докладний опис очікуваної ефективності виконання проекту, а також процесу її вимірювання;

•вимоги до планування й побудови проекту (там, де це доречно);

•вимоги до управління проектом та операційні вимоги (там, де це доречно);

•детальну фінансову інформацію (фінансовий план проекту);

•план трансфертів будь-яких капітальних активів, враховуючи опис пропонованих варіантів оренди чи лізингу (там, де це доречно);

•обмеження на заклад нерухомості;

•правові обмеження;

•обмеження стосовно державних службовців, яких доведеться перевести на іншу роботу (посаду) після формування партнерства;

•вимоги щодо цінних паперів;

•вимоги щодо отримання дозволів;

•критерії оцінювання пропозицій;

•процес оцінювання пропозицій;

•можлива форма обговорення суперечливих питань між владою і потенційними партнерами перед початком процесу відбору пріоритетного партнера;

•процес укладання остаточного контракту;

•юридичнівимоги, якимповиннавідповідатидіяльністьвладиузв’язку із процесом розкриття конкурсних пропозицій потенційних партнерів і поданням зустрічних клопотань (там, де це доречно);

•терміни підготовки та подання документів;

•канали комунікації: засоби, за допомогою яких потенційні партнери можуть отримати пояснення стосовно документа ЗСП;

•дані про державного службовця, уповноваженого проводити обговорення і представляти інформацію потенційним партнерам;

•апеляції та право перегляду;

58Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

•обмеження для потенційних партнерів на обговорення ЗСП із третіми сторонами;

•додатки (які містять іншу доречну інформацію, зокрема, інформацію про стратегію органу влади щодо державно-приватних партнерств).

Важливо пам’ятати, що частина інформації, наданої учасниками конкурсу, є предметом авторського права або може бути секретною. Враховуючи це, уЗСПмаєбутичітковказано, якподібнуінформаціюсприйматимеорган влади. Крім того, учасникам конкурсу часом рекомендується застосовувати закони про охорону приватного життя та закони про доступ до інформації.

Загалом, залежно від масштабів проекту, потенційні партнери повинні представити документи протягом терміну від 45 до 90 днів. Якщо йдеться про широкомасштабний проект (наприклад, розгалужену систему каналізації або водоочисні споруди), період прийняття документів, з дозволу органу влади, може бути продовжений.

Вимоги до подання документів

Після проведення процедур ЗВІ або ЗСК у ЗСП має бути повторена значна частина інформації, представленої раніше, а також додані такі нові дані:

i.Для інфраструктурних проектів: план проектування і будівництва, до якого входить:

•проведення робіт з попереднього/концептуального проектування;

•часові рамки і графіки робіт;

•вимоги щодо отримання дозволів;

•вимоги щодо енергозабезпечення;

•положення щодо розширення й оновлення пропонованої інфраструктури;

•деталі введення в експлуатацію;

•план управління проектом, враховуючи операційний план;

•розроблення посібників із експлуатації;

•зобов’язання щодо технічного обслуговування;

•відповідність чинним регуляторним актам;

•визначення кваліфікацій працівників;

•навчання працівників;

•процедури обліку, звітування та аудиту;

•пропонований варіант відносин/розподілу ролей із працівниками органів влади.

ii.Бізнес-план, який містить опис такої інформації:

•структура партнерства;

•пропонований термін існування партнерства;

•розподіл прав власності (на даний момент і в майбутньому);

•умови платежів;

•витрати на технічне обслуговування;

•резерви, що їх повинен зберігати приватний партнер;

60 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Враховуючи, що оцінювання та переговори зазвичай проходять у закритому від громадськості режимі, тому саме на цьому етапі можуть з’являтися звинуваченняуфаворитизмі, заступництвізбокуполітиківтаіншихймовірних зловживаннях. Для уникнення цих обвинувачень органи влади у різних країнах створюють комісію для оцінювання пропозицій, яка є незалежною від команди проекту й органу влади20.

Розроблення критеріїв оцінювання

Критерії, які використовуються для кінцевого оцінювання ЗСП, будуть різними, залежно від виду проекту та тих, хто буде його кінцевими користувачами.

Критерії оцінювання можуть бути такими:

•наскільки пропоноване рішення відповідає потребам органу влади? Чи містить пропозиція елементи інновацій? Якщо так, чи можна визначити їх дієвість?

•професійний досвід автора пропозиції. Оцінка рекомендацій.

•фінансова стабільність потенційного партнера.

•чи продемонстрував автор пропозиції адекватні управлінські здібності для впровадження своєї пропозиції?

•готовність до виконання вимог, які не підлягають обговоренню (наприклад, забезпечення відповідності до визнаної практики ведення обліку, стратегій оренди капітальних активів тощо).

•чи містить пропозиція оцінку відповідності результатів до витрачених коштів та оцінку витрат протягом усього життєвого циклу проекту?

•наявність адекватних кадрових ресурсів для виконання поточних вимог партнерства.

•здатність співпрацювати з органами влади.

•відповідність пропонованого рішення наявним правовим нормам.

Процес оцінювання

Пропозиції, які успішно пройшли відбір у процесі ЗВІ або ЗСК, повинні оцінюватися, щоб визначити їх відповідність обов’язковим (основним) вимогам ЗСП для проекту. У разі, якщо деякі із цих вимог не відображені у пропозиції або невиконані, потенційний партнер може бути виключений зі скороченого списку претендентів. Пропозиції, у яких не забезпечено необ-

20 При створенні незалежної комісії з оцінки пропозицій слід ретельно оцінювати усіх її членів, щоб гарантувати неможливість виникнення ситуації конфлікту інтересів. Далі подано перелік осіб, яких не слід зараховувати до складу незалежної комісії:

•нікого з осіб, які братимуть участь у остаточному затвердженні пріоритетного партнера;

•членів команди проекту (якщо це є можливим);

•нікого із фахівців/ консультантів, які надавали допомогу у складанні документів ЗСК, ЗВІ чи ЗСП;

•нікого з осіб, які залучатимуться до адміністрування проекту.