PPP_Report_maket_ukr

РОЗДІЛ 3. ПРОЦЕС ЗАКУПІВЕЛЬ

3.1. Етап перед проведенням закупівель

Оцінювання потреб

Оцінювання потреб – це перший крок на шляху формулювання відповід- ногобізнес-завданнядляпроцесузакупівель. Орієнтаціянаоцінюванняпотреб передбачена задля визначення потреб у послугах та окреслення цілей, що їх планують досягти за допомогою державно-приватного партнерства. Зазначені цілі мають підлягати кількісному оцінюванню, вимірюванню й бути конкретними для того, щоб можна було провести аналіз, а згодом - підготувати запит стосовно пропозицій (ЗСП).

Процес формулювання й оцінювання потреб дасть змогу з’ясувати цілі державно-приватного партнерства. Оцінювання потреб дозволяє спрямувати процес розроблення ЗСП, вимогам якого повинні відповідати пропозиції потенційних партнерів. З цією метою, а також для потреб моніторингу реалізації проекту, надзвичайно важливо, щоб потреби і цілі органів влади були чітко визначені.

3.1.1. Розроблення бізнесового завдання

У процесі створення ДПП після того, як буде завершено оцінювання бізнесових потреб і проведено оцінювання усіх варіантів, необхідно розробити бізнесове завдання. Бізнесові завдання використовуються для пояснення та формулювання зобов’язань з боку місцевих і регіональних органів влади, органів влади інших рівнів, які можуть співфінансовувати проект, та фінансових установ, які беруть участь у його ресурсному забезпеченні.

Цілями бізнесового завдання є:

•забезпечити загальну інформацію про проект, оцінювання потреб і контекст процесу закупівель;

•розробити раціональне і чітко сформульоване завдання для реалізації;

•оприлюднити потреби органу влади і можливі варіанти їх задоволення, а також пов’язані з ними витрати та вигоди;

•оцінити витрати, вигоди і відповідні фінансові показники пропонованого рішення;

•забезпечитибазовіданідляуправліннявидаткамиупроцесіреалізації проекту;

•визначити критерії успішного досягнення результатів другого рівня;

•отримати підтримку для реалізації програми ДПП.

46 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Зміст бізнесового завдання

В ідеалі, бізнесове завдання повинно містити інформацію, яка охоплює п’ять основних аспектів: стратегічну відповідність, комерційні аспекти, оцінювання варіантів, здійсненність і досягнення цілей.

Стратегічна відповідність

У цьому розділі бізнесового завдання окреслюється стратегічне завдання, якереалізовуєорганвлади, пояснюється, якимчиномданийобсягзакупівель буде відповідати потребам цієї стратегії (програми), а також надаєтьс я переконливе обґрунтування необхідності закупівлі, з погляду сучасних і майбутніх оперативних потреб органу влади

. Цей розділ,к мінімум, повинен містити такі елементи:

•опис основних потреб у сфері надання послуг, а також опис того, як задоволення цих потреб сприятиме реалізації розробленої владою стратегії розвитку;

•опис причин, які обумовлюють застосування певного заходу (виду закупівлі);

•основні вигоди, що їх передбачається досягти у перебігу реалізації проекту;

•основні ризики;

•основні показники успіху і спосіб їх вимірювання;

•основні зацікавлені сторони.

У цьому розділі необхідно дати відповідь на такі запитання:

•наскільки ефективно дана закупівля може сприяти досягненню стратегічних цілей органу влади і його поточних пріоритетів ?

•що станеться, якщо закупівля послуг не відбудеться?

•чи взяли зацікавлені сторони на себе зобов’язання щодо проекту?

Комерційні аспекти

Цей розділ охоплює потенційні комерційні заходи і обов’язково повинен містити такі елементи:

•пропонований варіант вибору джерела фінансування із зазначенням причин його вибору;

•обмеженняобраногокомерційногозаходу(наприклад, умовиконтракту, його тривалість, механізми здійснення платежів та інше);

•підхід/ стратегія закупівель із зазначенням причин вибору.

У цьому розділі необхідно дати відповідь на таке запитання:

•чиможназабезпечитидостатнювідповідністьрезультатіввитраченим коштам, отриманим із вказаних джерел (партнери і постачальники)?

Оцінювання варіантів

Уцьомурозділіслідпредставитиекономічнеобґрунтуванняпроектупартнерстватавизначитиспектрваріантів, щоїхсліданалізувати. Управлінська команда проекту має продемонструвати, яким чином пропонований найкра-

щий варіант забезпечить досягнення оптимального балансу витрат, вигод і ризиків.

Цей розділ, як мінімум, повинен містити такі елементи:

•аналіз вигод і витрат щонайменше трьох варіантів побудови проекту;

•додатковий аналіз «нематеріальних» вигод, які неможливо кількісно оцінити у фінансових показниках;

•визначення бажаного набору варіантів і моделей ДПП (див. частину 2), а також усі можливі обмеження, пов’язані з кожним із варіантів.

У цьому розділі необхідно дати відповідь на такі запитання:

•чибулопроаналізовановесьспектрваріантів імоделействоренняДПП?

•якможнавизначитиоптимальнийбалансвитрат, вигодіризиків? Який рівень ризику є прийнятним для досягнення бажаного результату?

Здійсненність

У цьому розділі слід подати фінансове обґрунтування проекту партнерства, визначити його здійсненність і наявність доступного фінансування з різних джерел: приватних інвестиції; коштів місцевих і/ чи державного бюджетів, інші зобов’язання органів влади.

Цей розділ, як мінімум, повинен містити такі елементи:

•інформацію про доступне публічне фінансування та загальні оцінки планованих видатків упродовж усього терміну реалізації партнерства, враховуючи, якщо це є можливим, розподіл коштів між різними органами влади.

У цьому розділі необхідно дати відповідь на такі запитання:

•які бюджетні рішення були ухвалені або які з них треба ухвалити для реалізації проекту в цілому?

•чи можна і чи слід зменшити масштаби проекту для підвищення його шансів на успіх?

Досяжність

У цьому розділі слід представити завдання щодо управління проектом для того, щоб оцінити його досяжність. Основна мета цього розділу полягає у визначенні організації проекту та заходів, які вживатимуться для підтримки досягнення планованих результатів.

Цей розділ, як мінімум, повинен містити такі елементи:

•план досягнення бажаних результатів, у якому вказані основні орієнтовні показники та процесуальні і організаційні взаємозв’язки (наприклад, з іншими проектами або пріоритетами влади);

•опис основних ролей та обов’язків, планів усіх заходів, які необхідно здійснити у випадку непередбачених ситуацій (наприклад, у випадку, якщо приватний партнер виявиться неспроможним забезпечити вчасне надання послуг);

•основні ризики проекту та загальний план їх мінімізації;

•навички й досвід, необхідні для впровадження проекту.

48Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Уцьому розділі необхідно дати відповідь на такі запитання:

•чи може ця ініціатива бути реалізована з використанням доступних людських і фінансових можливостей ?

•якщо ні, то яким можна набути необхідного потенціалу?

•чи можна забезпечити управління ризиками проекту ?

•чиможнабуде, вразіпотреби, змінитимасштабабокалендарнийплан реалізації проекту?

3.1.2. Організація проекту

Управлінська команда проекту

Команда проекту (група впровадження проекту) відповідатиме за процес створення державно-приватного партнерства, починаючи від етапу його планування і розроблення запиту стосовно пропозицій (ЗСП), завершуючи його виконанням і, врешті-решт, братиме участь у здійсненні моніторингу роботи приватного партнера. Проте важливою є обставина, що ця команда не повинна брати безпосередньої участі у процесі визначення переможця конкурсу серед приватних партнерів.

До складу команди проекту мають входити працівники органу влади, що мають прямий інтерес щодо реалізації проекту. У більшості випадків, група впровадження проекту працюватиме під керівництвом керівника проекту, якомунадаватимутьдопомогувідповідніпідрозділиорганувладитазовнішні радники13. За необхідності керівник проекту буде підтримувати зв’язки

здотичними до сфери партнерства підрозділами органу влади, установами, відповідальними за фінансування проекту. Поняття «зовнішні радники» охоплює юрисконсультів, радників з питань менеджменту, обліку, транспорту, інженерних питань, фінансів, інших сфер (при потребі).

Умасштабному проекті команда може складатися з працівників, які займаються виключно його реалізацією, працюють у режимі повної зайнятості та відповідають за всі аспекти планування та управління процесом закупівель– відзатвердженняпроектудоостаточногопідписанняюридичнихугод

зпереможцями конкурсу.

Удеяких випадках орган влади може ухвалити рішення про залучення до керівництва групою виконання проекту сторонніх експертів. Такий підхід дає змогу особі, відповідальній за управління державно-приватним партнерством, підтримувати тісні відносини із владою і, водночас, забезпечити вищий рівень об’єктивності щодо діяльності приватного партнера.

13 Керівником проекту має бути особа, яка має добру репутацію всередині органу влади, є лідером від природи, а також наділена достатнім рівнем повноважень. Нестача повноважень сприятиме утворенню затримок у реалізації проекту й може призвести до втрати довіри з боку приватного сектору.

Основні елементи успішного функціонування команди проекту:

•вдалий вибір керівника проекту, який очолює команду;

•достатній рівень технічної експертизи всередині команди. Цей аспект є особливо важливим для органу влади та приватного сектору у процесі розроблення запиту стосовно пропозицій (ЗСП), критеріїв їх оцінки та ведення переговорів вже в рамках ДПП. Саме тому необхідно визначити потребу у зовнішніх технічних радниках та їх конкретні кваліфікаційні характеристики;

•всі члени команди повинні мати достатньо часу для успішного управління проектом;

•неможливо допускати конфлікти інтересів всередині команди;

•існування протоколу про комунікацію всередині команди;

•чітко визначені відносини між командою, керівництвом органу влади та приватним партнером.

УКанаді та багатьох інших країнах кращі практики ДПП свідчать про те, що у випадку створення державно-приватного партнерства, необхідним можебутизалученнязовнішніхтехнічнихрадників. Такийпідхідзабезпечує вигоди з низки причин, зокрема:

•консультанти надають неупереджені й доречні поради. Щоб гарантувати відсутність конфлікту інтересів, консультант не може бути потенційним партнером і подавати конкурсну пропозицію після розроблення ЗСП. Таким чином, його поради будуть позбавлені корисливих інтересів;

•консультанти не можуть відповідати за проведення владою оцінювання більшості юридичних, фінансових, політичних та інших аспектів державно-приватних партнерств. Подібний практичний досвід мають тільки співробітники органу влади;

•неупереджені сторонні поради можуть допомогти владі в розробленні ЗСП і навіть на етапі проведення переговорів. Діючи в такий спосіб, можна досягти високого рівня довіри з боку уряду, як спонсора, що його в інший спосіб забезпечити неможливо.

Вважається, що використання стороннього технічного експертного досвіду, зрештою, дає змогу владі зекономити час і гроші. Часто у приватному секторі існує досвід, важливий для формування ДПП, якого бракує в публічних організаціях, зокрема щодо процесу проведення переговорів про умови контракту (наприклад, представники приватного сектору добре обізнані, яким чином можна визначити потенційних «порушників договору»). Зрештою, цей досвід сприяє укладанню «найкращої можливої угоди» між органом влади і приватним партнером.

Група (и) з оцінювання

Роль групи (груп) з оцінювання полягає у виробленні й застосуванні детальних критеріїв оцінювання, згідно з усіма загальними критеріями/вимогами щодо оцінювання, які передбачені в запиті щодо кваліфікацій і запиті пропозицій (див. нижче). Роботою груп з оцінювання, як правило, керує

50 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

керівник проекту – який, крім того, часто є офіційним членом усіх груп з оцінювання. Для практичних потреб, для кожної із категорій технічних вимог – фінансових, технічних та управлінських – створюються окремі групи зоцінювання. Крімтого, кількістьтакихгрупможезмінюватисязалежновід прогнозованої складності пропозиції та масштабів проекту. Групи з оцінювання можуть давати пояснення на запитання учасників конкурсу в рамках офіційного процесу подання запитань і отримання відповідей14.

3.1.3 Розроблення Компаратора з державним сектором (КДС)

Компаратор з державним сектором – складний аналітичний інструмент для оцінювання ДПП

У 1990-ті роки країни-лідери у сфері впровадження ДПП почали відзначати потребу в розробленні більш детальної, об’єктивної і стандартизованої моделі оцінювання проектів державно-приватних партнерств. Цю модель, яку почали називати «компаратором з державним сектором» (від англійського “compare” – порівнювати), вперше було впроваджено у Великій Британії. Після цього вдосконалені варіанти британської моделі КДС були впроваджені в інших країнах, зокрема в Австралії, Канаді та Нідерландах. Найбільш комплексний і всеохоплюючий набір стратегій КДС існує в Австралії15.

Базова концепція КДС полягає в тому, щоб забезпечити можливість об’єктивного кількісного порівняння проекту ДПП з аналогічним проектом у державному секторі, який забезпечив би надання того самого комплексу послуг. КДС дає змогу визначити показники для оцінювання відповідності результатів до витрачених коштів. Основною причиною використання КДС є переконання в тому, що в державному секторі капітальні та поточні витрати на практиці виявляються суттєво вищими, аніж їхні передбачувані значення, визначені на етапі оцінювання проекту. Методологія КДС створена задля вирівнювання цього дисбалансу шляхом визначення загального обсягу видатків на реалізацію проекту лише в режимі публічної організації (державного/ комунального підприємства, державної/ комунальної установи). Основним аспектом кількісного аналізу КДС є використання спільної дисконтної ставки (визначеної для відображення загальних і специфічних ризиків, пов’язаних з даним проектом) до майбутніх витрат протягом всього життєвого циклу проекту та, зрештою, визначення його теперішньої вартості. Після того, як кількісні дані будуть нагромаджені, перед ухваленням рішення стосовно того, який варіант забезпечує найбільшу віддачу на витрачені кошти, можна врахувати інші якісні чинники, пов’язані із впливом надання послуг, наприклад, екологічний вплив (-и).

14 Згідно з прикладами кращої практики ДПП, варто створити паралельну групу з питань «належної сумлінності» – незалежну й комплексну групу, яка переглядатиме усі документи, пов’язані із процесом закупівель, враховуючи конкурсні подання та робочі документи з оцінювання.

15 Див.: Partnership Victoria - Public Sector Comparator Technical Note, December 2005.